CC BY
45
11.10. ПРОВАЛЫ НОРМАТИВНОЙ БАЗЫ ЭНЕРГОСБЕРЕЖЕНИЯ
Перейти на Главное МЕНЮ
Вернуться к СОДЕРЖАНИЮ
Широков А.В., к.ю.н., заведующий кафедрой управления городской инфраструктурой и недвижимостью; заместитель председателя комитета по предпринимательству в строительстве и ЖКХ ТПП РФ
Московский институт государственного и корпоративного управления
Одна из ключевых задач реформирования отношений в жилищной сфере состоит в том, что обеспечить, наконец, снижение энергоемкости многоквартирных домов, где затраты всех видов коммунальных энергетических ресурсов еще чрезвычайно велики. Энергосбережение - основное решение для снижения темпов роста платежей населения за коммунальные услуги. Однако в настоящее время законы и иные правовые нормы не столько стимулируют, сколько сдерживают энергосбережение в жилищной сфере - управляющие домами, как правило, исключены из процессов оплаты ресурсов (особенно при «прямых расчетах» населения с поставщиками, когда платежи за коммунальные услуги в нарушение норм Жилищного кодекса РФ поступают поставщикам коммунальных ресурсов, а не управляющим домами). Состав коммунальных услуг ограничен закрытым списком, приведенным в ст.154-4 Жилищного кодекса РФ, и поэтому, такие нужные услуги как энергосервис или биллинг (подготовка счетов по данным измерения потребления коммунальных ресурсов и услуг) не включены в состав коммунальных услуг. Следовательно, отсутствуют льготы и жилищные субсидии для оплаты услуг энергосервисных компаний, тарифы на коммунальные услуги устанавливаются для населения (согласно Федеральному закону №210 от 30.12.2004 года «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса», они должны устанавливаться для управляющих жилыми домами, которые, очевидно, относятся к «жилищному», а не к «коммунальному» комплексу).
При этом, Правительство РФ уже более 10 лет не использует предоставленное ему право (Гражданский кодекс РФ, ст. 426) утвердить типовые договоры всех видов энергоснабжения (поставки в дома всех видов коммунальных ресурсов). В результате, граждане и управляющие жилыми домами всегда являются «слабой стороной» договоров. Ответственность поставщиков за качество ресурсов, поставляемых управляющим домами, практически не регулируется (в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 23.05.2006 года №307 «О порядке предоставления коммунальных услуг гражданам» регулируется только ответственность управляющего за качество услуг, предоставляемых гражданам в их квартирах!). Поставки управляющему на вводе в дом различных коммунальных ресурсов (вода, электричество, тепло, газ), правила измерения потребления коммунальных ресурсов и услуг регулируются сегодня различными нормами, хотя
вполне возможна была бы унификация соответствующих норм и правил.
К сожалению, когда, наконец, Правительство РФ реализует свои права*, то в принятых решениях далеко не все соответствует целям энергосбережения -теперь допускается энергоснабжение граждан «без оформления договоров в письменной форме» (как при этом установить ответственность за качество коммунальных ресурсов?), субъектами розничных рынков электричества теперь признаются и «потребители» (в том числе граждане!), хотя известно, что закон «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» (№210-Фз, ст. 2-17) четко определил, что «в жилищном секторе потребителями товаров и услуг... в сфере электро-, тепло-, водоснабжения, водоотведения, утилизации (захоронения)
твердых бытовых отходов являются... товарищества собственников жилья, жилищные кооперативы, жилищно-строительные кооперативы и иные специализированные потребительские кооперативы, управляющие организации, которые приобретают указанные выше товары и услуги для предоставления коммунальных услуг.».
Ситуация с «прямыми расчетами» граждан за коммунальные ресурсы сегодня продолжает оставаться весьма запутанной. С одной стороны, Жилищный кодекс РФ (ст.155) определил, что собственник жилья в многоквартирном доме не имеет никаких отношений с поставщиками коммунальных ресурсов, а все платежи за коммунальные услуги по договору управления вносятся управляющему. Однако, «Правила функционирования розничных рынков электрической энергии.» такие расчеты допускают. Ведь п. 90 указанных «Правил.» установлено, что даже если договор энергоснабжения или купли-продажи электричества заключен с исполнителем коммунальных услуг (т.е. с управляющим многоквартирным домом), то в договоре «может предусматриваться право гарантирующего поставщика (энергосбытовой организации) на получение платы за потребленную в жилых помещени-ях...электрическую энергию непосредственно от собственников и нанимателей соответствующих жилых помещений». Поскольку поставщик/продавец электричества всегда «сильная сторона» договора, то теперь следует ожидать массового применения указанной нормы в договорной практике, хотя ранее она не соответствовала решениям Верховного суда РФ, принимавшимся на базе норм Гражданского кодекса РФ 2.
Теперь электроснабжающая организация по договору с гражданином уже не несет ответственности за «... техническое состояние и безопасность энергетических сетей, а также приборов учета.» даже и в жилых (не в многоквартирных) домах, как это требовалось ранее нормой Гражданского кодекса РФ (ст. 543-2), ведь теперь «иное установлено. иным правовым актом» (Постановлением Правительства РФ). Давно ожидавшиеся «Правила функционирования розничных рынков.» вполне успешно защищают интересы продавцов электричества (известно, рАо «ЕЭС России» -
1 См.: Об утверждении Правил функционирования розничных рынков электрической энергии в переходный период реформирования электроэнергетики; Приложение 5: Примерный договор энергоснабжения граждан-потребителей: Постановление Правительства РФ от 31.08.2006 года № 530
2 См.: Решения Верховного суда РФ от 17.04.2002 № 2002-334, 382 и от 11.07.2002 №ГКПИ-2001-1608.
хороший лоббист своих интересов), но не его потребителей и, к сожалению, никак не стимулируют энергосбережение в жилищной сфере.
Энергосбережение невозможно, если не обеспечено обязательное измерение потребления коммунальных ресурсов и услуг. Сегодня уже достаточно рассуждений о выгодности или невыгодности счетчиков количества коммунальных ресурсов и услуг. Очевидно, пора переходить к мерам принуждения для массовой, повсеместной установки счетчиков количества ресурсов (общедомовых, квартирных). Для такого принуждения недостаточно Постановлений Правительства РФ, требуются изменения норм Жилищного кодекса РФ. Например, услуги биллинга (подготовка счетов по данным измерений установленными счетчиками количества ресурсов и услуг) должны получить статус коммунальных услуг как услуги, являющиеся неотъемлемыми частями3 процессов доведения коммунальных ресурсов до граждан. При наличии соответствующих норм начнет работать конкурентный рынок биллинговых услуг - компания, предоставляющая услугу биллинга, сама закупает счетчики, устанавливает их и обслуживает (поверяет, ремонтирует, заменяет), владеет счетчиками (накапливает амортизационные отчисления и использует их для восстановления счетчиков), несет финансовую ответственность за достоверность измерений в любое время, страхует различные риски своей деятельности. Но для этого требуется дать законодательное определение деятельности по предоставлению коммунальных услуг, разделить естественно-монопольные и конкурентные виды деятельности, освободить последние от государственного регулирования тарифов, как это предусмотрено, например, Федеральным законом ФЗ-35 «Об
электроэнергетике» (ст. 39-4).
Сегодня еще велики различия в понимании услуг как экономической категории и как гражданско-правовой категории. Эти различия связаны, во многом, с различным пониманием результатов деятельности по предоставлению/исполнению тех или иных видов услуг. Считается, что основное различие между категориями «работа» и «услуга» сводится к тому, что при оказании «услуг» не появляется овеществленный результат, а само исполнение «услуги» является лишь «осуществлением определенной деятельности» (ГК РФ, ст.779, п.1) в интересах заказчика услуги. Для коммунальных услуг, как впрочем, и для ряда других, с этим трудно согласиться, так как результат исполнения многих услуг вполне овеществлен - вода течет из открытого потребителем крана, теплоноситель, поступающий в многоквартирный дом, передает теплоту воздуху в помещениях этого дома, исполнитель услуги биллинга доставляет заказчику счет на бумажном носителе. Поэтому для таких услуг может быть использовано определение «услуг, возникающих из смешанных договоров» 4, что позволяет корректно объединить в одном понятии обязательства по выполнению работ
3 В «Правилах функционирования розничных рынков электроэнергии...» неоднократно упоминаются некие «.иные услуги, неразрывно связанные с процессом снабжения электрической энергией потребителей.», однако разработчики «Правил.» пока скрывают от читателя, какие именно услуги здесь подразумеваются (возможно, что и услуги по установке и обслуживанию счетчиков).
4 Степанов Д. И. Услуги как объект гражданских прав: Автореф.
дисс. ... к.ю.н. - М., 2004.
(с их материализованным результатом), и услуг, как деятельности, способствующей достижению нужных потребителю результатов. Кроме того, только используя категорию «услуг, возникающих из смешанных договоров», мы можем понять, каким образом значительная часть ВВП экономик западных стран (до 7075%) определяется сегодня именно объемом предоставляемых услуг (трудно представить себе, что все эти услуги не имеют материального воплощения). При этом следует учитывать и то, что при оказании «услуг, возникающих из смешанных договоров» в соответствующих договорах легко формулируются и обязательства исполнителя услуг по его капитальным затратам (на сооружения, оборудование, измерительные приборы), по обязательствам самостоятельного привлечения средств с финансовых рынков, а также и по обязательствам заказчика услуг возмещать всю сумму затрат исполнителя в форме регулярных платежей по свободным или регулируемым тарифам.
Сегодня уже нет оснований сетовать на отсутствие достаточного предложения счетчиков на рынках или на отсутствие финансовых средств на закупку счетчиков и их установку. Принципиальное решение известно и здесь: достаточно признать услуги биллинга (установка счетчиков, их обслуживание, подготовка данных для начисления платежей за любые коммунальные ресурсы) коммунальными услугами и распространить на оплату этих услуг все действующие правила компенсации льгот, расчета величин жилищных субсидий, предоставления дотаций биллинговым компаниям как субъектам конкурентного рынка коммунальных услуг, деятельность которых выгодна органам публичной власти (им можно меньше тратить средств на развитие коммунальных систем). Все предложения в этой области понятны и очевидны для специалистов, поэтому основная задача - нести знания в массы чиновников и законодателей, теоретиков реформ, популярно объясняя, почему счетчиков нет без реформ в жилищной сфере, а реформ нет без повсеместной установки счетчиков.
Печально, но при разработке законодательной и нормативной базы реформирования жилищной сферы допускаются не только ошибки в юридической технике (масса норм без санкций, что сводит на «нет» их эффективность), но также и ошибки технологические (в постановлении Правительства от 23.05.2006 г. №307 «О порядке предоставления коммунальных услуг гражданам» методика распределения тепла для отопления многоквартирного дома между его квартирами не соответствует опыту европейских стран, где уже давно утверждены соответствующие нормативные документы) и даже арифметические (оплачиваемый объем ресурса в многоквартирном доме для квартир со счетчиками может быть и больше, и меньше измеренного потребления!), но это не смущает разработчиков документов реформы 5, которые считают, что «.на апробацию правил уйдет один-два года, в течение которых будут выявлены все технические недочеты. Практическое же применение покажет, как их преодолеть».
Также и в постановлении Правительства РФ №530 «Об утверждении Правил функционирования
5 См.: Правильный эксперимент для квартиросъемщиков. // Гудок. -2006. - 13 июл.
розничных рынков электрической энергии в переходный период реформирования электроэнергетики», где установлено, что «действие договора энергоснабжения с гражданином-потребителем не может ставиться в зависимость от заключения или не заключения договора в письменной форме», хотя Гражданский кодекс РФ относит соглашение сторон договора о качестве коммунального ресурса к существенным условиям договора, без него - договор ничтожен. Но зафиксировать это условие без письменной формы договора невозможно.
Указанное выше постановление №530 предусматривает, что «покупателем должен быть обеспечен учет электрической энергии» и это значит, что теперь процессы измерения потребления электричества не являются «неразрывно связанными с процессом снабжения электрической энергией» ее производителями, поставщиками и продавцами, а счетчики устанавливаются потребителями, которые на розничный рынок электричества должны приходить «со своими весами».
Провалы реформирования отношений в жилищной сфере, о которых сказано выше, связаны, в значительной мере, с несовершенством формируемой правовой базы новых рыночных институтов в этой сфере. Безусловно, необходима социальная поддержка конкретных домохозяйств, которые в силу различных причин не могут самостоятельно решить свои жилищные проблемы и не становятся покупателями жилья на развиваемых при активной поддержке государства рынках (закон об ипотеке, проект закона о строительных сберегательных кассах и многое другое). Но следует признать, что основная ошибка действующего сегодня законодательства состоит в том, что рыночные институты в жилищной сфере еще не разделены полностью и окончательно с институтами социального обеспечения, хотя этого и требуют все программы реформирования. Рыночные компании в любой сфере экономики могут функционировать, только если им обеспечена полная и своевременная оплата их товаров, работ или услуг. Граждане сегодня как раз и являются достаточно надежными плательщиками по счетам за содержание и ремонт жилья, за коммунальные услуги (некоторая неравномерность платежей является естественной особенностью отношений с населением, но эта неравномерность нивелируется за счет введенных Жилищным кодексом РФ пеней за просрочку платежей). Хуже, если плательщиком за услуги являются уполномоченные подразделения органов публичной власти. В этом случае своевременность и полнота платежей не гарантируется, задержки выплаты бюджетных дотаций при исполнении услуг по регулируемым ценам могут составлять несколько месяцев. Именно это и не позволяет сегодня привлечь к решению жилищной проблемы частный капитал, без которого все усилия государства по решению этой актуальнейшей для большинства россиян проблемы остаются почти безрезультатными.
Конечно, либерализация экономики требует ограничения административного вмешательства в деятельность хозяйствующих субъектов, но на практике все еще сохраняются в значительном объеме различные виды ограничений этой деятельности и привычное для чиновничества администрирование. Опасность этих «привычек» для любого бизнеса усугубляется и тем, что для органов административного управления не ус-
тановлены или не действуют эффективно нормы юридической ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение финансовых обязательств, даже если эти обязательства установлены законами о бюджетах соответствующих уровней. Это связано с тем, что ни Бюджетный кодекс РФ, ни Кодекс об административных правонарушениях РФ не устанавливают сегодня содержание понятия «бюджетное правонарушение», отсутствуют и санкции, без детального установления которых рассуждения об ответственности органов административного управления лишены практического смысла.
Так, например, Бюджетный кодекс РФ (ст.293) относит к категории нарушений бюджетного законодательства «неперечисление либо несвоевременное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств». Очевидно, что санкции за такие нарушения могли бы играть роль приемлемых гарантий по своевременной и полной выплате бюджетных средств (например, в части компенсации льгот по оплате коммунальных услуг) таким хозяйствующим субъектам, как управляющие многоквартирными домами и энергосервисные организации. Эти субъекты могли бы даже рассчитывать и на взыскание пени за просрочку выплат из бюджета (пени предусматриваются ст.282 Бюджетного кодекса в составе мер, применяемых к нарушителям бюджетного законодательства). Однако, Кодекс об административных правонарушениях РФ (глава 15. Административные правонарушения в области финансов, налогов и сборов) устанавливает состав ряда нарушений бюджетного законодательства только со стороны получателей бюджетных средств, но не административных органов, ответственных за исполнение утвержденных бюджетов.
В принципе, действующее законодательство предусматривает защиту получателей бюджетных средств от тех действий субъектов РФ и муниципальных образований, где совершаются самые типичные нарушения бюджетного законодательства - несвоевременное и/или неполное перечисление бюджетных средств, предусмотренных уведомлениями о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств. В качестве меры юридического принуждения для защиты интересов любых контрагентов органов публичной власти может использоваться принудительное списание денежных средств со счетов бюджетов.
Если по вине органа публичной власти, ответственного за исполнение бюджета, возникает «недофинансирование» обязательств публичной власти, то необходимые средства могут быть взысканы только по решению арбитражного суда. Однако, списание возможно, только если в результате реализации решения суда на счетах бюджета остаются средства, достаточные для финансирования всех других получателей бюджетных средств. Иначе, «недофинансированный» субъект может рассчитывать на получение «долга» только в следующем финансовом году. Такое исполнение обязательств делает, естественно, неравноправными отношения любых рыночных структур с органами публичной власти. Только совершенствование бюджетного законодательства, только установление равноправных отношений в контрактах с органами публичной власти сделает возможным эффективное управление объектами коммунальной
инфраструктуры, многоквартирными домами, обеспечит привлечение в эти сферы частного капитала. Первым шагом здесь должно стать снижение числа любых контрактов управляющих многоквартирными домами с органами публичной власти - для этого и требуется перевести все суммы бюджетного финансирования жилищной сферы из выплат управляющим (в форме бюджетных дотаций) в выплаты нуждающимся гражданам (в форме жилищных субсидий и компенсаций льгот по оплате содержания жилья и коммунальных услуг).
В качестве выхода из описанной «правовой дыры» можно было бы рекомендовать развитие административного законодательства субъектов РФ, которое входит в состав совместных полномочий РФ и ее субъектов. При этом могли бы устанавливаться и конкретный размер санкций, и порядок привлечения к ответственности, например, по результатам мероприятий (проверок) контрольно-счетных палат. Важно только, чтобы было обеспечено качество регионального административного законодательства и единые для всей страны принципы регулирования юридической ответственности за нарушения, допускаемые субъектами, исполняющими бюджеты .
Для решения указанной проблемы необходимо введение административной ответственности за нарушения бюджетного законодательства органами исполнительной власти, которые в этом случае станут ответственной стороной гражданско-правовых отношений по заключаемым этими органами контрактам. Без этого невозможно ни реформирование правоотношений в коммунальном комплексе предприятий и восстановление инфраструктурных объектов, ни реализация норм Жилищного кодекса по новым формам управления многоквартирными домами, ни государственночастное партнерство в коммунальном секторе и в жилищной сфере. Самое трудное для менталитета сегодняшнего корпуса региональных и муниципальных
управляющих - понимание существа ключевого аспекта рыночных отношений, который, однако, весьма прост и заключается в том, что с субъектами рынка необходимо заключать договоры и гарантированно выполнять их условия.
Государство ожидает от реформирования отношений в жилищной сфере, в первую очередь, снижения бюджетных затрат, но при том состоянии жилищных фондов, в котором они находятся в настоящее время, при том уровне обеспеченности жильем, который достигнут в стране, при тех доходах населения, которые обеспечены достигнутым уровнем экономического развития, эти ожидания представляются ничем не обоснованными. Даже при условии повышения эффективности функционирования жилищной сферы (снижении или ликвидации любых потерь энергетических ресурсов, повышении производительности труда и т.п.) любая экономия средств должна оставаться в пределах этого сектора экономики, должна использоваться исключительно для решения жилищной проблемы.
Если попытаться кратко обобщить текущее положение дел в области реформирования отношений в жилищной сфере, то можно сказать - хватит либе-ральничать6 при разработке соответствующих законодательных норм и правил! Нужны жесткие, императивные, обязательные для исполнения нормы. Только так можно прекратить многолетнее топтание на месте действующей команды реформаторов, для которой сам процесс разработки норм реформирования, вероятно, представляет больший интерес, чем достижение реальных результатов. Только предусматривая различные меры принуждения для выполнения вводимого в действие законодательства, только разрабатывая одновременно законы и подзаконные акты можно сегодня достичь конкретных результатов в сфере управления многоквартирными домами, реального энергосбережения, так давно ожидаемого россиянами.
6 Следует заметить, что многие либеральные западные нормы проживания в многоквартирных домах часто понимаются в России неправильно; такие дома являются неким подобием «общежития», где действует масса различных ограничений «свободы» гражданина: попробуйте завести собаку, если договором с управляющим или наймодателем (арендодателем) это не предусмотрено, вас быстро вынудят сменить жилье. Любопытный пример «свободы» в жилищной сфере Австрии, где соседи заставили собственника дома покрасить забор в тот цвет, который согласован другими собственниками для заборов в данном поселке, приведен в одном из выступлений Г.А.Томчина, См.: http://www.polit.ru/lectures/2006/06/02/tomchin.html
