CC BY
44
Авчухова А.А., Белов Г.А.*
ПРОЦЕССЫ ЕВРОПЕЙСКОЙ РЕГИОНАЛИЗАЦИИ КАК ОБЪЕКТ
УПРАВЛЕНИЯ
В предлагаемой статье рассматриваются современные процессы регионализации интегрирующейся Европы. Выделение данной темы актуально по ряду позиций. Экономическая регионализация стала характерной чертой мирового развития. При этом регионализация перестала быть территориально ограниченной по содержанию и последствиям, она перерастает в глокализацию, или форму вовлечения больших территорий в процесс глобализации. Везде этот процесс объективен и естественен, он вызывается прежде всего не государственной политикой, но назревшими потребностями в регионализации и глокализации. Однако этот естественен, но не стихиен и испытывает влияние политической воли. Государственная политика может способствовать созданию и развитию режима благоприятствования процессам глобализации, регионализации, глокализации. Европейские процессы регионализации и управление ими наиболее показательны в этом отношении. Возможно, после обстоятельного и всестороннего изучения этих процессов европейский опыт может оказаться поучительным для России, может быть учтен при совершенствовании стратегического курса сближения с интегрирующейся Европой. Разумеется, в настоящее можно фиксировать больше различия, чем сходство в европейской и российской регионализации и соответственно опыте управления. Российский опыт государственного воздействия на развитие регионов адекватного современных вызовам глобализации не так обширен и разнообразен, а главное не так результативен и эффективен приспособлен к современным становления регионов субъектами глобализации через регионов. Тем не менее, даже сегодня есть сходство в позициях, которые определяют стратегию государственного управления на любом этапе развития. По сравнению с США в Европе сильны традиции этатизма и признания приоритета режима социальной демократии по отношению к режиму либеральной демократии. В России роль этих традиции оказалась гипертрофированной, тотально определяющей государственную стратегию. Рыночная экономика, в основном уже утвердившаяся в нашей стране, сильно потеснила прежние социальные ориентиры, они перестали быть абсолютными ценностями в определении приоритетов социально-экономического развития. Но ценности социальной демократии остаются составной частью максим, на которых строится государственная стратегия. Меняется их место в утверждении более сложного, но более эффективного метода управления, в переходе от тотально системного к плюралистически сетевому подходу.
В направлениях регионализации Европа и Россия также существенно различаются. Так, регионализация в отдельных странах Европы становится регионализацией Европы в целом. Более того, с ростом общей территории Объединенной Европы увеличивается число европейских территорий, которые возвышаются до статуса регионов. Можно прогнозировать, что с полным вхождением большинства стран Восточной Европы в Евросоюз, число регионов может вырасти до 250.
* Авчухова Анна Александровна - аспирантка кафедры политического анализа ФГУ.
Белов Геннадий Анатольевич - доктор философских наук, профессор, зав. кафедрой правовых основ управления факультета государственного управления МГУ им. М.В. Ломоносова.
Процессу умножения европейских регионов противостоит совсем другая тенденция в России. Не оспаривается мнение, что в России действительных регионов намного меньше, чем современное число субъектов федерации. Процесс как будто пошел, и возможно уже в 2006 их станет на 4-5 меньше. Не исключено, что в обозримой перспективе число субъектов федерации существенно сократится, и тенденция роста регионов, обладающих достаточными ресурсами для саморазвития, будет продолжаться. Это свидетельствует о том, что в России сами перспективы регионализации пока не так определенны, как в Европе.
Есть еще одно обстоятельство, ограничивающее возможности компаративистских исследований процессов регионализации в Европе и России. Европейский тип взаимодействия регионов основан на непосредственных контактах каждого региона с большой группой как своих национальных и регионов расширяющегося ЕС. Для них уже не являются препятствием традиционные государственные границы. В итоге государственные границы для общин, округов, провинций, земель и кантонов становятся как минимум, прозрачными, как максимум - незаметными. В России еще предстоит дождаться того времени, когда у регионов разовьются широкие связи с большим количеством отечественных регионов и находящихся в границах других государств. Пока стоит проблема приобретения наращивания инвестиционной привлекательности, освоения режима, создаваемого действием принципа субсидиарности, выходить из статуса дотационного региона. С учетом отмеченных особенностей европейской регионализации актуально выделение основных позиций и направлений общеевропейской региональной политики.
Начало и масштабы регионализации
Началом масштабной региональной политики ЕС следует считать создание в 1975 году Европейского фонда регионального развития. В июне 1984 года Европарламент и Европейская комиссия [2] утвердили документ под названием «Преимущества тесных связей между Комиссией Европейских сообществ и региональными и местными властями в связи с задачами государств по обеспечению исполнения законодательства коммун» [3]. Данный документ закладывал в деятельность Европейского союза принцип партнерства с региональными и местными властями. В 1984 году Европейским парламентом также была принята резолюция по вопросам региональной политики - «Хартия Сообщества по регионализму» [4]. В 1988 году произошла реформа структурных фондов Европейского сообщества в сторону их большей региональной направленности, и сумма, поступившая в распоряжение фонда на программы развития (60 миллионов экю), запланированная на 1994 -1995 годы, выросла до 140 миллионов экю, предназначенных для использования в 1994 -1999 годах. 70% от этой суммы были направлены на нужды развития более отсталых регионов Европы.
Примечателен также документ Ассамблеи регионов Европы, который в тезисном варианте содержит рекомендации, касающиеся регионализации Центральной и Восточной Европы [1]. Суть рекомендаций сводится к тому, что для европейских интересов особое значение имеет оказание поддержки существующим децентрализованным структурам в новых демократических государствах Центральной и Восточной Европы. Авторы документа исходят из того факта, что тенденции вертикального разделения власти (между центром и регионами) проявляются в той или иной степени во всех европейских странах. Поэтому регионализация носит повсеместный, универсальный характер, и, тем самым, ее основы можно укреплять и
развивать, как эффективный способ децентрализации управления и повышения ответственности территориальных структур.
В рамках объединенной Европы выстраивается своеобразная трехуровневая управленческая структура: одна «над», а другая «под» традиционным для национального государства уровнем. Надгосударственный характер носят общеевропейские структуры, а территории и регионы, входящие в состав стран-членов ЕС (земли, провинции и т.д.), активно стремятся усилить собственные позиции, выйти в качестве самостоятельных контрагентов на международный, прежде всего, общеевропейский уровень. В возникновении, особенно легитимации нового простора активности Евросоюзу принадлежала выдающаяся роль. Благодаря позиции европейских структур виртуально расширились границы и горизонты регионов, они стали полноправными участниками структурных изменений в Европе. Европейский союз всегда уделял необходимое внимание работе со всеми регионами Европы, благоприятствуя их активной позиции по всем актуальным вопросам содружества. С момента ратификации Маастрихтского договора и внесения соответствующих поправок в национальное законодательство стран-участниц, регионы участвуют в работе всех органов Евросоюза, если рассматриваемые вопросы касаются и компетенции и интересов.
Факторы и направления европейской регионализации
В Декларации по регионализму и Европейской хартии регионального самоуправления содержатся нормы и стандарты региональных отношений, на их основе может быть достигнута важную ступень регионализации Европы в целом. Декларация о регионализме в Европе и Европейская хартия регионального самоуправления определяют направления, по которым, как считают европейские региональные политики, должны двигаться все регионы.
Важным направлениям европейской политики является содействие уменьшению больших социальных различий и даже контрастов между регионами Европы. В Структурном фонде, Фонде выравнивания и Фонде местных инициатив сосредоточены суммы, которые должны использоваться в соответствии со статьей 130 Договора о Европейском союзе для подтягивания экономически отсталых регионов. По настоянию Германии принцип субсидиарности был закреплен в Маастрихтском договоре. В нем сказано: «В тех сферах, которые не подпадают под исключительную компетенцию сообщества, оно - строго следуя принципу субсидиарности - действует только в тех исключительных случаях, если предполагаемые цели не могут быть достигнуты на уровне государств-членов и если эти цели с большим охватом и эффектом могут быть достигнуты на уровне сообщества».
Закрепленные Маастрихтским договором принципы регионализации сами по себе не обеспечивали динамизм европейского экономического пространства и адекватность нового политического состояния Европы. Европейской региональной кооперации способствует, в первую очередь, сам ЕС. В пользу динамизма ЕС работали новые надгосударственные структуры типа Комитета регионов, а также активность регионов-генераторов европейской интеграции.
В контексте принципов формирования политики ЕС интересным представляется заявление правительства Баварии, сделанное в декабре 1993. по поводу его позиции в отношении дальнейшего развития Европейского союза. В заявлении говорится: «Для Правительства Земли Бавария европейская интеграция неотделима от обеспечения безопасности, свободы и повышения благосостояния. Надо сделать все возможное, чтобы избежать кризиса доверия к Европейскому союзу. Это может быть достигнуто
путем структурной перестройки союза в соответствии с требованиями времени и рекомендациями европейских государств, касающихся новых ориентиров в его развитии. Европа стоит на распутье. Правительства стран Европы выступают за интеграцию, гарантирующую национальные интересы и межрегиональное единство». Заявление примечательно прежде всего тем, что оно демонстрирует солидарность большого региона с политикой ЕС. Тем самым подтверждается действенность основных принципов строительства Европы, свобода, мир, субсидиарность, социально ориентированная экономика, курс Западной Европа на формирование единого гражданского сообщества. Подтверждается важный принцип расширения ЕС «Реформированным и демократизированным государствам Центральной и Восточной Европы должен быть открыт доступ в общеевропейский дом. Их участие является важным, в связи с необходимостью сохранять мир...» [5]. Приведенное Заявление немецкого региона примечательно также тем, что его делает ведущий регион не только Германии, но также всей Европы. Уровень жизни в Баварии является одним из самых высоких в Европе и сама по себе политика европейской интеграции не обещает конкретно этому региону нового большего повышения всех его показателей. Когда-то именно Бавария была местом быстрого распространения нацизма, теперь выступает регионом-лидером европеизации Европы. Значение активности региона-генератора по достоинству может быть оценена с учетом, что раздавались и раздаются скептические голоса относительно меры европейской интеграции. Повышенная активность регинов-генераторов в интеграции пока не характерна для ведущих регионов Северной Америки. Однако существенно схожую политику проявляет московское правительство, устанавливая партнерские отношения со многими регионами России.
Позиция Правительства Баварии является ярким, но не единственным проявляем активной роли сильных регионов в интеграции, в формировании политики интеграции реформируемого Европейского союза, становящихся региональным центрами развития европейской сети глокализации Об этом также идет речь в других параграфах цитируемого документа, в частности, в разделе, касающемся задач ЕС: «Европейский союз как федеративное образование должен дальше развиваться таким образом, чтобы укреплялось благосостояние государств-членов и чтобы союз, выполняя эту задачу, рассчитывал на помощь государственных структур. Действующими лицами, ответственными за выполнение положений договора, остаются государства-члены, а Европейский союз должен быть органом исключительной компетенции». Это означает, что растет число регионов, которые считают необходимым неукоснительно исполнять все решения ЕС.
Однако, как уже отмечалось, европейская интеграция процесс естественный, но частично управляемый, частично испытывающий воздействие явлений которые могут восприниматься как временные или случайные. Все они по разному способны сдерживать, останавливать, менять вектор интеграции. Основным координатором и субъектом регионального управления на европейском уровне является Комитет ЕС по региональному и местному самоуправлению (Комитет регионов), созданного во исполнение Маастрихтского договора. Целью стала практическая реализация принципа субсидиарности, обеспечение принятия решений в интересах населения теми уровнями власти, которые находятся к нему ближе всего. Предварительные результаты работы Комитета дали повод на новый уровень поставить вопрос о разграничении полномочий ЕС, государств и регионов. Бавария предлагает расширить полномочия Комитет регионов, наделив его правом выступать с иском, чтобы бороться с нарушениями прав регионов и принципа субсидиарности со стороны государств.. Комиссия ЕС, со своей стороны, в случае, если она не может учесть рекомендации Комитета, должна быть обязана давать разъяснения представителям Комитета [7].
Комитет регионов приступил к работе весной 1994 года, кроме того, была сформирована Палата регионов ЕС, в которую вошли представители всех регионов стран Европейского союза. Представители местных властей и мэры городов получили возможность участвовать в деятельности ЕС, особенно по вопросам, которые Евросоюз возлагает на данный уровень власти в пределах ее компетенции, с другой стороны информировать свои регионы о деятельности ЕС. В Комитете регионов работают 222 представителя регионов, официально назначенных правительствами стран сроком на четыре года, столько же человек имеют право участвовать в работе 8 комиссий и 4 подкомиссий как заместители, в рамках которых идет выработка основных рекомендаций Комитета регионов.
Работу комиссий организует Бюро, в состав которого входит 36 человек, избирающихся членами Ассамблеи регионов на два года. Члены Бюро, согласно положению о Комитете регионов, формально не представляют свои регионы и не могут лоббировать интересы отдельных регионов. Их задача обеспечивать выполнение решений по вопросам компетенции Комитета.
В целом, в настоящий момент сформировался механизм взаимодействия региональной вертикали власти (регионов) и ЕС (федерального центра). Одним из подтверждений этому может служить направление полномочных представителей во все без исключения исполнительные и законодательные органы. Крупнейшая организация, занимающаяся вопросами местной и региональной власти преимущественно во всех европейских странах - СИВИКОЛ направляет своих членов во все значимые политические и экономические органы власти. Более того, В Германии, Люксембурге и Бельгии во всех органах, занимающихся финансово-бюджетными вопросами, доминируют представители регионально звена. Региональная политика союза дополняет региональную политику государств-членов и определяет согласованные меры на европейском континенте в таких сферах, как система транспортной инфраструктуры, окружающая среда, создание равных возможностей и устойчивое развитие, что также содействует экономической и социальной интеграции.
Регионы получили возможность влиять на формирование общеевропейской политики, хотя эта процедура остается достаточно сложной даже после учреждения Комитета регионов: внесение предложений на Комиссию Европейского союза, обсуждение в Палате регионов ЕС, обсуждение в Европарламенте и, наконец, принятие решения Советом Министров.
Комитет регионов приступил к работе весной 1994 года, кроме того, была сформирована Палата регионов ЕС, в которую вошли представители всех регионов стран Европейского союза. Представители местных властей и мэры городов получили возможность участвовать в деятельности ЕС, особенно по вопросам, которые Евросоюз возлагает на данный уровень власти в пределах ее компетенции, с другой стороны информировать свои регионы о деятельности ЕС. В Комитете регионов работают 222 представителя регионов, официально назначенных правительствами стран сроком на четыре года, столько же человек имеют право участвовать в работе 8 комиссий и 4 подкомиссий как заместители, в рамках которых идет выработка основных рекомендаций Комитета регионов.
Работу комиссий организует Бюро, в состав которого входит 36 человек, избирающихся членами Ассамблеи регионов на два года. Члены Бюро, согласно положению о Комитете регионов, формально не представляют свои регионы и не могут лоббировать интересы отдельных регионов. Их задача обеспечивать выполнение решений по вопросам компетенции Комитета.
В целом, в настоящий момент сформировался механизм взаимодействия региональной вертикали власти (регионов) и ЕС (федерального центра). Одним из
подтверждений этому может служить направление полномочных представителей во все без исключения исполнительные и законодательные органы. Крупнейшая организация, занимающаяся вопросами местной и региональной власти преимущественно во всех европейских странах - СИВИКОЛ направляет своих членов во все значимые политические и экономические органы власти. Более того, В Германии, Люксембурге и Бельгии во всех органах, занимающихся финансово-бюджетными вопросами, доминируют представители регионально звена. Региональная политика союза дополняет региональную политику государств-членов и определяет согласованные меры на европейском континенте в таких сферах, как система транспортной инфраструктуры, окружающая среда, создание равных возможностей и устойчивое развитие, что также содействует экономической и социальной интеграции.
Регионы получили возможность влиять на формирование общеевропейской политики, хотя эта процедура остается достаточно сложной даже после учреждения Комитета регионов: внесение предложений на Комиссию Европейского союза, обсуждение в Палате регионов ЕС, обсуждение в Европарламенте и, наконец, принятие решения Советом Министров.
Оптимистические и скептические сценарии развития
Фактом является развитие надгосударственного европейского механизм обеспечения прямого сотрудничества регионов все членов ЕС. Чем закончится этот процесс, вопрос остается открытым. Несомненно, однако, что растет самостоятельность регионов по отношению к национальным государствам, развиваются их связи между собой и непосредственно со структурами ЕС. В связи с этим в качестве одного из сценариев европейской интеграции можно было бы допустить, что Европейский союз может превратиться в федеративное сверхгосударство, способное играть самостоятельную геополитическую роль на мировой арене. Некоторые нормативные основы для этого созданы. Олновременно современная практика регионализации дает некоторым основания для выдвижения другой позиции. Углубляющаяся регионализация Европы, возрастание роли и влияния регионов в европейских структурах рассматриваются как противовес тенденции глобализации и сверхфедерализации ЕС. Поэтому возникнет ли новая сверхфедерация с затуханием активности национальных государств, или сформируется регионализированная конфедерация? Вопрос остается открытым. Для процесса приближающего к федерации особого типа по минимуму нужна поддержка духа Маастрихтского процесса убедительным большинством европейцев. Пока же нет такой поддержки процесса интеграции. Сохраняется проблема активизации европейских национальных государств призваны по изысканию и перераспределению ресурсов и адаптации социальных нормы к объединительным условиям Европейского союза.
Сами Маастрихтский процесс не во всех странах воспринимается позитивно в равной мере. В духе печально известно традиции некоторые российские экономисты скептически смотрели на перспективу общеевропейского регионального развития. По их мнению, усиление социальных и экономических конфликтов ускорит превращение ЕС в государство, призванное регулировать эти конфликты при помощи почти или формально государственных инстанций. Казалось в конечном счете, возникнет реальная угроза либо создания политического союза, подобного рождественской елке, предлагающей в ответ на любое требование красивый шарик, либо возникновения Европейского союза, вынужденного избавиться от своего фундаментального принципа субсидиарности, как от ненужного балласта, ибо в противном случае он не сможет справиться с вызванными им самим конфликтами [6]. Жизнь, однако, показывает, что
судьба скептических прогнозов относительно европейской регионализации и глокализации оказались несостоявшимися относительно, как и более ранние прогнозы советских экономистов относительно бесперспективности и капиталистической природы ЕС, как и еще раньше ленинские предсказания об империализме как последней стадии капитализма.
Прагматичные политики не очень занимают себя размышлениями об отдаленной перспективе Для них ценен правильный выбор в повседневном упрпавлении, отсюда предпочтение политики малых дел. Государственный министр Баварии по делам Федерации, госпожа Урсула Мэнле, выступая с речью на российско-германском семинаре по вопросам федерализма отметила, что «там, где затронуты интересы земель на европейском уровне, земли тоже должны иметь право голоса а рамках Европейского Союза для того, чтобы Бундесрат выступил с единой позицией в комитете по региональному сотрудничеству реализуются, прежде всего, региональные интересы» [8].
Противоречивость последствий регионаизации
Констатируя увеличение влияния регионов, стоит отметить и наличие прямо противоположных тенденций, выраженных в определенном ослаблении земель за счет Евросоюза. В этом находит свое реальное проявление Европейская форма глобализации. Статья 24 Основного закона прямо предусматривает, что часть национального суверенитета может быть передана межгосударственным образованиям, однако европейская интеграция активно вторгается в компетенцию земель особенно в области культуры и СМИ. Выразителем их позиции является Бундесрат, в котором с 1986 года работает специальная согласительная коллегия. По Амстердамскому договору от 1 мая 1999 года он является проводником воли земель на уровне Европейского Союза [9]. Земли считают, что делегирование суверенных прав наднациональным организациям недопустимо, особенно если это угрожает существованию земель в их нынешнем конституционном статусе, а также их участию в законодательном процессе. Они должны быть сохранены как государства, иначе подобная интеграция может обернуться ущербом для демократии.
Трансграничный регионализм
Регионы не только стремятся отстаивать свои интересы на «высшем уровне», то есть на уровне Европейского Союза, но и образуют трансграничные агломерации преимущественно для решения социально-экономических вопросов, культурного обмена, установления партнерских отношений между собой по принципу взаимодополнительности [10].
Поддержка Европейским Союзом приграничного сотрудничества обусловлена многими стратегическими целями. В их числе возможность открытия новых рынков, интересы европейской безопасности, политической стабильности и экономической сплоченности, возможность избежать негативных последствий конкуренции между регионами и, в преддверии вступления в ЕС государств Восточной Европы, развитие национальных и региональных экономик в постсоциалистических странах, нивелирования региональных различий, создания пространства для последующей более глубокой интеграции. Для достижения этих целей поощряется создание различных межгосударственных органов с обязательствами координировать приграничное сотрудничество. Особенно приветствуется создание еврорегионов и трансграничных ассоциаций местных самоуправлений.
Термин «трансграничный регионализм» означает пространственно интегрированную форму политического сотрудничества и решения проблем, которая пересекает границы национальных административных практик и старается сформировать, вопреки этим границам, осознание связанности, взаимозависимости и общих интересов [11]. Дело в том, что экономический эффект синергии и более эффективная политика могут быть достигнуты путем устранения коммуникативных барьеров, возведенных национальными границами. Трансграничный регионализм, будучи потенциально новой формой управления в Европе, обеспечен теоретически и политически, при этом приграничная кооперация обсуждается на уровне программ и даже нормативов. Это и следствие взаимозависимости и ограниченной способности национальных государств и международных организаций рассматривать глобальные вопросы [12]. Таким образом, транснациональный регионализм вызван желанием развивать новые, более гибкие и эффективные формы коллективных действий, поддерживать мирное сосуществование и способствовать экономическому развитию.
Региональное приграничное сотрудничество как стратегия, способствующая политической и экономической независимости, широко поддерживается в Европе. «Регионализация» и «институционализация» являются ключевыми понятиями концепции приграничного сотрудничества. В этом контексте еврорегионы - локальные примеры такого сотрудничества - формируются как средство обеспечения продолжения и стратегического направления сотрудничества.
Впервые концепция еврорегиона была реализована в 1970-80-е годы на голландско-немецкой границе. Эта местность известна так называемой «институциональной плотностью» в сфере трансграничного планирования и защиты окружающей среды. Основная цель еврорегионов - добиться признания главенствующей роли межнациональных инициатив, направленных на решение особых экономических, экологических и социальных проблем в регионах. Эти ассоциации (многие из них имеют трансграничные местные «парламенты») представляют собой дополнительное звено региональной «администрации» и играют решающую роль в доставке европейской помощи для регионального развития в приграничные области. Однако исследования показывают, что еврорегионы «еще далеки от успеха в достижении своих амбициозных целей» [11]. Реальное сотрудничество пока сложилось лишь в некоторых областях взаимодействия. В действительности опыт большинства еврорегионов показал, что частный сектор слабо представлен в трансграничной кооперации [13]. Однако наиболее ярким примером такого кооперирования является «Центральный полюс роста» на стыке Германии, Бельгии, Франции и Люксембурга. Здесь сосредоточено до 30% ВНП и до 25% населения Европейского Союза [10]. Этот пример демонстрирует как на практике выглядит реализация концепции «Европы регионов». Интеграция Европы асимметрична и в изучении еврорегионов необходимо отличать политику намерений от реального опыта кооперации.
В конечном счете, еврорегионы могут служить «мостами» коммуникации лишь в том случае, если будет успешным формирование социального капитала на основе взаимного доверия в процессе повседневного взаимодействия. Предполагается, что реальная ценность еврорегионов может заключаться, скорее, в стимулировании диалога и институциональных инноваций и в меньшей степени в достижении амбициозных целей регионального развития.
И с практической и с академической позиций, комплексный процесс европейской интеграции и расширения ЕС способствовал привлечению внимания к приграничным регионам как к зонам межгосударственного взаимодействия. Национальные рынки инкорпорируются в более широкое европейское экономическое пространство, в то
время как субнациональные рынки развиваются, отражая растущую функциональную и культурную важность регионов.
Существует широкий спектр подходов к анализу взаимодействия в приграничных регионах и к трансграничному регионализму. Можно выделить функциональные аспекты (граница как «фильтр», «ворота», «зона интеграции» и т.п.) [11], модели экономической рациональности, оценки стоимости кооперативных трансакций. Приграничное взаимодействие может быть охарактеризовано как количественными данными о совместной деятельности, так и отраженными в документах и ориентациями акторов (в терминологии Шёна и Рейна «фреймы рефлексии» и их опытом сотрудничества [14]. Таким образом, сотрудничество между городами, выраженное в формировании сетей и стратегических альянсов, может быть охарактеризовано через анализ деятельности акторов, вопросов, которым они уделяют особое внимание, и стратегий, применяемых ими для реализации общих целей. Эти факторы должны быть рассмотрены в перспективе с факторами окружения (экономическими, политическими, культурными), со специфическими характеристиками акторов (юрисдикция/власть, ответственность, ресурсы, цели, институциональная «привязка»), со стратегическими ориентирами сотрудничества (предпосылки, приоритеты, типы инициатив и проектов), с параметрами опыта сотрудничества, включая аспекты конфликта и консенсуса, барьеры на пути сотрудничества. Наконец, должны быть приняты во внимание национальная и европейская политики, которые влияют на региональное приграничное сотрудничество.
В целом, трудно дать исчерпывающую оценку результатов приграничного сотрудничества в Европе, поскольку, наряду с законченными проектами, многие приграничные инициативы все еще находятся в стадии реализации. Однако опыт приграничных ассоциаций в странах Бенилюкса и в регионах на голландско-немецкой, а также на немецко-польской границах, может служить определенной мерой. Сотрудничество между общественными агентствами, университетами было успешным в таких областях как защита окружающей среды, транспортная инфраструктура, профессиональное образование, культурная деятельность и сети общественных организаций. При этом не удалось создать сетей частного сектора и инвестиций, так же как и эффективной трансграничной координации планов природопользования и городского развития. Преградой этому выступил «локальный» патриотизм, поскольку в фокусе внимания оказывались вопросы жилищного строительства, индустриального и коммерческого развитие. Однако несколько голландско-немецких индустриальных парков все же строятся.
Опыт немецко-польского трансграничного регионализма особенно интересен. Проектно-ориентированное сотрудничество в сфере защиты окружающей среды (создание совместных очистных сооружений) и высшего образования (Университета Европы во Франкфурте и Слюбице) принесли ощутимые результаты, в то время как проекты трансграничного экономического развития, включающие частный сектор, не вызвали энтузиазма и не развивались. Немецко-польское сотрудничество протекает, разумеется, в более сложных условиях, чем голландско-немецкое. Здесь можно назвать следующие причины:
- крайнее несоответствие ресурсов управления на национальном, региональном и местном уровнях обусловило в высшей степени неравные отношения по важным вопросам сотрудничества;
- противоречия между традициями федерализма в Германии и подчеркнутым централизмом Польши;
- медленное развитие местного самоуправления в Польше и бывшей ГДР.
Вопреки членству в еврорегионах, большинство муниципалитетов в немецко-польском приграничном пространстве потерпели неудачу в поисках более эффективного партнерства, переложив трудности на центральные офисы еврорегионов. В результате, фонды ЕС чаще используются как дополнительные статьи дохода, нежели идут на осуществление совместных инициатив. Внутренние конфликты по поводу распределения ресурсов, особенно в правительстве Германии, мешают координации инициатив регионального развития, предназначенных для приграничного региона [15].
Несмотря на успех, ясно, что еврорегионы автоматически не гарантируют альянса общественного и частного секторов для решения вопросов регионального и местного развития. Европейский опыт также демонстрирует, что политика в приграничных регионах сохранила свой административный, иерархичный и бюрократический характер, и это вовсе не стимулирует гражданские инициативы. Особенно это справедливо для регионов, характеризующихся сильной социально-экономической асимметрией, например, региона на границе Германии и Польши.
Своеобразным феноменом является возникновение региональных элит, образующих трансграничные сети. Элиты объединены общими интересами, но в то же время их интересы могут отличаться от интересов тех, кого они представляют. Термин «элиты» не обязательно относится к привилегированным группам. Это, скорее, мотивированные акторы, вовлеченные в развитие трансграничной кооперации. Представители элит осознают необходимость вступать в диалог, имея дело с проблемами, выходящими за пределы границ их компетенции. Элиты часто вовлечены в манипуляции со специфическими пограничными проблемами или в процесс решения деликатных вопросов. И для того, чтобы сохранить устойчивые условия приграничного сотрудничества, территориальные (региональные) элиты должны лавировать между давлением национального центра и местными эмоциями. Эти выводы подтверждены исследованиями последних лет в ряде приграничных регионов. Нельзя недооценивать интеграционную роль элиты и ее мобилизующий потенциал в смысле «гражданского предпринимательства» [16].
Еврорегион может быть рассмотрен как инструмент стимулирования политического сотрудничества на местном уровне для решения повседневных проблем. Однако он не способен принять на себя такую роль в реализации регионального развития в целом, хотя это является одной из главных целей еврорегиона. Исследования Института регионального развития и структурного планирования показывают, что деятельность еврорегионов может стать эффективнее с помощью стратегического менеджмента. Это потребует развития «усиливающих» предпринимательских стратегий по отношению к сотрудничеству. Однако подобная установка на муниципальном уровне далеко не очевидна из-за упорного сопротивления традиционной иерархии, разделения ответственности и старомодных представлений о служении обществу.
Как показал опыт еврорегионов, возникновение трансграничных городских сетей ставит гораздо больше вопросов, чем дает ответов. Возможно, трансграничные сети являются лишь символическим знаком «европейскости» и лишь средством для получения европейской помощи. Важным аспектом сетевой кооперации, связанным с приграничным сотрудничеством в Европе, является развитие новых форм планирования с учетом социальной и политической мобилизации и политического дискурса [13]. Рассмотрение процесса планирования как регионального диалога вкупе со стратегиями координации различных интересов обещает развитие приграничных альянсов между городами и регионами [17]. Однако при создании трансграничного альянса часто забывают о контексте. Важны не только финансовые возможности и
законодательная база, но и способность самих регионов поддерживать развитие новой политики.
Перспективы трансграничного регионализма будут определяться результатами постепенного комплексного процесса создания новых институциональных возможностей на национальном, государственном и местном уровнях. Поэтому для того, чтобы концептуализировать трансграничный регионализм как политический и социальный процесс, создающий новый пространственный контекст действия, необходимо проводить сравнительные исследования. Следует обсудить новую географию международных отношений, так как традиционный статистический или неолиберальный подходы не дают ответа на многие вопросы, связанные с феноменом трансграничного регионализма. По мнению Любина, «огромное количество времени, ресурсов и трудов, которое требуется мобилизовать соседним государствам и регионам для того, чтобы адекватно справиться с последствиями глобализации, обуславливает необходимость существования свободных межграничных механизмов для ведения диалога между членами правительств и их кооперации с определенными целями» [18]. Несмотря на противоречия, справедлив вывод, что субнациональная дипломатия продолжает развиваться, становясь все более комплексной, и, охватывая все большие пространства, и, несомненно, это окажет влияние на национальное государство. Возможно, будущее приграничных регионов в Европе, особенно на ее периферии, следует интерпретировать с прагматических позиций и рассматривать скорее реальный
вклад еврорегионов, нежели то, чего они могут достичь в идеальных условиях.
***
Развитие интеграции в Европе затрагивает как уровень национальных государств, так и региональный уровень. Регионы не только имеют свои представительства в органах европейской власти, но и развивают партнерские отношения друг с другом. Эти процессы носят название «трансграничный регионализм» или «Европа регионов».
Констатируя увеличение влияния регионов, стоит отметить и наличие прямо противоположных тенденций. Они выражены в определенном сужении региональных полномочий, вызванном поиском и установкой четких границ компетенции Евросоюза. Хотя вмешательство во внутренние дела регионов стараются законодательно ограничивать, в том числе и на уровне объединенной Европы, в начале наслоения и пересечения компетенций были вполне возможны. Это вызвало волну опасений в плане появления нового «сверхгосударства». В этом находит свое реальное проявление негативный побочный эффект Европейской формы глобализации. В частности, немецкие земли выступили против подобных переплетений в полномочиях, и за сохранение компетенции федеративного государства или даже возврат ее части на земельный уровень.
Литература
1. Столяров М.В. Россия в Пути Новая федерация и Западная Европа. Казань, 1998.
2. HortP. Die EU-Komission muss stark sein, in: FAZ, 23.11.2001
3. «The benefits of closer links between the Commission of the European Communities and the regional and local authorities, having regard to the national competence and provisions of Committee's Law» see Norbert Schobel, The Committee of the Regions - A preliminary review of the Committee's work during it's first two years of operation, occasional papers Nr. 17.
4. «Community Charter for Regionalisation», Official Journal No. C. 326 of 9.12.1988.
5. Positionspapier der Bayerischen Staatsregierung zur kuenftigen Gestaltung der Europaeischen Union vom Dezember 1993 (Auszug), Europa der Regionen.
6. Бузганов А., Калганов А., Шульце П. Интеграция как стратегия модернизации: европейский валютный союз и его значение в рамках глобализирующей мировой экономики. Альтернативы модернизации мировой экономики. М., 1997.
7. Штойбер Э. Федерализм и разграничение полномочий в Европе: точка зрения Баварии // Современная Европа. 2001. Выпуск 4.
8. Стенограмма семинара в Совете Федерации Федерального собрания РФ. Москва, 1997.
9. Vertrag von Amsterdam / Presse- und Informationsamt der Bundesregierung/ 1999 Europa Union Verlag GmbH, Bonn.
10. Ландабасо А.И. Европейский опыт решения региональных проблем // Европейский союз на рубеже веков / Российская академия наук, Институт научной информации по общественным наукам, Центр научно-информ. исслед. глобальных и региональных проблем. М., 2000;
11. Скотт Дж. Стимулирование кооперации: могут ли еврорегионы стать мостами коммуникации? Доклад, представленный на семинаре «Кочующие границы», Нарва (Эстония), ноябрь 1998 г. http://www.indepsocres.spb.ru/scott_r.htm, 12.06.2004.
12. Young O. Global governance: towards a theory of decentralized world order // Global Governance. Drawing Insights from the Environmental Experience / Ed. O. Young. Cambridge (Mass.); London, 1997.
13. Healy P. Collaborative Planning. Vancouver, 1997.
14. Schoen D.A., Rein M. Frame Reflection. Towards the Resolution of Intractable Policy Controversies. N.Y., 1994.
15. Rodemann M. Strategien grenzuebergreifender Kooperation im deutsch-polnischen Grenzraum. Der Netzwerkansatz. Soziologische Grundlagen der Raumplanung, Fachbereich Raumplanung der Universitaet Dortmund, SOZ, 1.
16. Henton D., Melville J., Kimberly W. Grassroots Leaders for a New Economy. How Civic Entrepreneurs are Building Prosperous Communities. San Francisco: Jossey-Bass Publishers, 1997.
17. Geenhuizen M. van, Knapp B. van der, Nijkamp P. Transborder European networks: shifts in corporate strategy? // European Planning Studies. 1996. 4 (6).
18. Lubin M. The Routinization of Cross-Border Interactions: An Overview of NEG/ECP Structures and Activities // States and Provinces in the International Economy / Eds. D.Broun, H. Earl. Berkeley, 1993.
