CC BY
111УДК 343.3:327.7:321.011
DOI 10Л7506/artides.anticormptюn.2018Л98207
Валентина Викторовна Руденко
кандидат юридических наук, старший научный сотрудник Института философии и права УрО РАН, г. Екатеринбург, Россия.
E-maiL: [email protected] ORCID Ю: 0000-0002-6641-691X
ПРОТИВОДЕЙСТВИЕ КОРРУПЦИИ В УСЛОВИЯХ ГЛОБАЛИЗАЦИИ
В статье рассматриваются особенности борьбы с коррупцией в условиях глобализации. С одной стороны, глобализация способствует объединению усилий государств по противодействию коррупции посредством выработки единой антикоррупционной стратегии на уровне международных организаций с учетом накопленного различными странами опыта предотвращения коррупционных угроз. С другой стороны, она ведет к усложнению общественных отношений в сфере коррупции и вовлечению новых субъектов в данные отношения, в частности транснациональных компаний. В связи с этим требуется разработка новых схем противодействия коррупции в ситуации противостояния государств и транснациональных компаний на наднациональном уровне, которые бы позволили сохранить инвестиционную привлекательность государств для транснациональных корпораций и стабильность мировой банковской системы.
Ключевые слова: противодействие коррупции, глобализация, государственное управление, транснациональные корпорации, международные организации.
Начавшиеся прежде всего в области экономики процессы глобализации на сегодняшний день имеют многомерный, разноплановый характер и продолжают оказывать влияние практически на все сферы общественной жизнедеятельности. Не является исключением и сфера государственного управления. Обозначенное влияние имеет как положительный, так и отрицательный аспекты. С одной стороны, глобализация расширяет возможность заимствования успешных административных практик, позволяет выработать единые стандарты в сфере государственного администрирования и интенсифицировать информационный обмен по вопросам государственного управления, повысить
мобильность населения во взаимоотношениях с государственной властью. В то же время она способствует развитию теневых и криминальных экономических отношений, создает дополнительные возможности для ухода от ответственности, интенсифицирует национальную преступность, трансформирует ценности индивида в связи с распространением потребительства как жизненной философии, снижает значимость национальных правовых систем, стимулирует вовлечение в отношения на национальном уровне все большего количества акторов - транснациональных корпораций и прочих наднациональных структур, которые лоббируют свои интересы. Какой должна быть внутригосударственная политика по противодействию коррупции и какие меры необходимо предусмотреть мировому сообществу в данном направлении с учетом обозначенных факторов? Стоит ли государствам передать отдельные функции по противодействию коррупции на уровень международных организаций или окажется более эффективным менять векторы внутригосударственной политики в рамках наметившейся тенденции по укреплению государственного суверенитета отдельных государств?
В условиях глобализации коррупция перестала быть частным вопросом отдельных государств и выступает проблемой планетарного масштаба - мировое сообщество целенаправленно предпринимает шаги по ее решению. Роль международных организаций в противодействии коррупции стремительно возрастает (Гуржий 2014: 30). По мере интенсификации глобализации с начала 90-х гг. ХХ в. на уровне международных организаций появляется массив документов по противодействию коррупции. Значительное внимание борьбе с коррупцией уделяют как универсальные международные институты (в частности, Организация Объединенных Наций), так и региональные структуры (Европейский союз, Организация экономического сотрудничества и развития, Всемирная торговая организация, Всемирный банк, Международный валютный фонд, Интерпол, Группа разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег (ФАТФ) и др.). Рассмотрим основные направления деятельности международных организаций по противодействию коррупции на примере ООН и Совета Европы.
Посредством своих резолюций Генеральная Ассамблея ООН одобрила ряд документов, направленных на международную
борьбу с коррупцией. Наиболее знаковой среди них стала Конвенция ООН против коррупции, имеющая целью предупреждение, расследование и уголовное преследование за коррупцию и приостановление операций (замораживание), арест, конфискацию и возвращению доходов от коррупционных преступлений (United Nations Convention... 2003: 3). Конвенция предусматривает противодействие коррупции не только со стороны государственной власти, но и со стороны общества, контроль которого возможен лишь при соблюдении принципов прозрачности, доступа к информации, нетерпимости в отношении коррупции и повышения знаний в обществе о коррупции и борьбе с ней (United Nations Convention. 2003: 13). В рамках Конвенции предполагается создание в системе внутригосударственных органов независимых структур, нацеленных на борьбу с коррупцией (United Nations Convention. 2003: 6, 36).
Следуя Глобальной программе против коррупции, ООН оказывает содействие государствам-участникам в их борьбе против коррупции. Программа делает акцент на предупреждение коррупции. Разработкой рекомендаций по противодействию коррупции занимается целая сеть институтов, поддерживаемых ООН. Среди них Институт по предупреждению преступности и исследованию правосудия в Турине, Центр по предупреждению международной преступности в Вене, Латиноамериканский институт по предупреждению преступности и уголовному правосудию, Австралийский институт криминологии и др. Мировой опыт исследований в данной области был аккумулирован в Руководстве ООН по антикоррупционной политике (United Nations Manual. 2001) и Антикоррупционном наборе инструментов ООН (Anti-corruption Tool Kit. 2002). На уровне ООН выработан интеграционный подход к созданию антикоррупционной стратегии, предполагающий сочетание таких элементов, как эффективные структуры, обеспечивающие принцип верховенства права (прежде всего, законодательные и судебные органы); прозрачность публичных институтов, проявляющаяся в коммуникации публичных институтов с гражданами и доступе граждан к требуемой к информации; предоставление публичных услуг на профессиональной, политически нейтральной и некоррумпированной основе; сильные элементы в нескольких сферах гражданского общества - это прежде всего СМИ; периодическая
оценка уровня коррупции и эффективности избранной антикоррупционной стратегии.
Согласно принятому Генеральной Ассамблеей ООН в 1996 г. Международному кодексу поведения публичных должностных лиц государственный служащий не может принимать участия в деле, в котором лично заинтересован, в том числе после ухода со службы, обязан декларировать имущество, как принадлежащее данному лицу на праве собственности, так и используемое на основании иных вещных прав, отказываться от подарков, а также избегать политической активности (Resolution 51/59, 1996).
В рамках Совета Европы разработана Программа действий против коррупции, в целях реализации которой утверждены Двадцать руководящих принципов по борьбе против коррупции, Гражданско-правовая конвенция по коррупции, Уголовно-правовая конвенция о коррупции и ряд других документов. Стратегия по борьбе с коррупцией на национальном уровне должна строиться на принципах информированности о коррупции, прозрачности публичной администрации, проведения эффективных мер по предотвращению коррупции, независимости структур, расследующих коррупционные преступления, установления уголовной ответственности за коррупцию, обеспечения конфискации и лишения доходов в случае коррупции, поощрения исследований по вопросам коррупции и др. (Council of Europe Resolution (97) 24... 1997).
Модельный кодекс поведения публичных должностных лиц на уровне Совета Европы содержит рекомендации по созданию этического климата в публичной администрации, стандарты этического поведения должностных лиц публичной администрации и требования к информации о публичных должностных лицах, которая должна предоставляться общественности (Recommendation № R(2000)10).
Советом Европы созданы Многопрофильная группа по борьбе с коррупцией (GMC) и Группа государств против коррупции (ГРЕКО).
Функционально деятельность международных организаций по противодействию проявляется в разработке стратегии противодействия коррупции,котороймогли быпридерживаться на национальном уровне отдельные государства, а институционально - в принятии специальных международных документов
и создании специализированных институтов (в частности, исследовательских институтов или групп по борьбе с коррупцией). Принятие единой антикоррупционной стратегии и общих принципов противодействия коррупции на наднациональном уровне опять-таки имеет и достоинства, и недостатки. Неоспоримыми преимуществами такого подхода являются его всесторонность и интеграционность. Всесторонность предполагает воздействие на всех субъектов, вовлеченных в коррупционные процессы: на непосредственные стороны коррупционных отношений, на государство, гражданское общество и на отдельных граждан. Интеграционность способствует применению в деле противодействия коррупции всех известных методов и средств; это реализация принципа верховенства права, прозрачность деятельности публичной администрации, создание независимых структур, реализующих антикоррупционную политику, наличие механизма юридической ответственности за коррупционные преступления на внутригосударственном уровне, доступ к информации о фактах коррупции и др. В условиях глобализации политика отдельных государств по противодействию коррупции основывается на общемировых стандартах в области борьбы с коррупции, учитывая при этом национальные особенности этих государств. Однако антикоррупционная стратегия не всегда отвечает критерию универсальности, в связи с чем представляется необходимым дифференцировать ее в зависимости от характера и масштаба распространения коррупции в конкретных государствах.
Таким образом, глобализация способствует объединению усилий отдельных государств по выработке общих принципов и единой стратегии по противодействию коррупции, которые отдельные государства адаптируют на национальном уровне с учетом присущих им особенностей. И подобного рода практика вполне целесообразна ввиду нежелания государств передавать часть государственных функций на уровень международных организаций, поскольку это ослабляет государственный суверенитет.
В то же время глобализация, суть которой была описана еще в 1992 г. социологом Р. Робертсоном в рамках культурной парадигмы как «сжатие мира и инфенсификация сознания мира в целом» (Robertson 1992: 16), приобретает постоянно новые формы и распространяется на все сферы жизнедеятельности чело-
века; под ее воздействием возникают новые субъекты, которые противостоят отдельным государствам, что имеет негативные последствия. В условиях глобализации коррупция сегодня вышла за пределы национального уровня и имеет свойства транснациональности и наднациональности. В настоящее время создаются альтернативные формы коррупции, способы сокрытия коррупционных действий и сокрытия средств, полученных в результате таких действий. К примеру, государства утрачивают контроль за финансовыми средствами, приобретенными посредством коррупционных деяний, в случае их перевода в иностранные банки; в свою очередь, банки исходя из своих интересов, не отказываются от принципа конфиденциальности информации о вкладах их клиентов, и глобализация лишь усугубляет ситуацию.
В условиях глобализации коррупция проникает в международные отношения. Мировым сообществом предпринимаются определенные шаги по решению проблемы противодействия коррупции в международных отношениях. Так, члены Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) пришли к выводу, что подкуп стал широко распространенным явлением в международных коммерческих отношениях. В результате в 1997 г. ОЭСР приняла Конвенцию по борьбе с подкупом иностранных публичных должностных лиц в международных коммерческих отношениях (Convention... 1997). Впрочем, эффективность данной Конвенции вызывает сомнения. Исследователи отмечают снижение числа взяток в государствах, подписавших Конвенцию, однако такая статистика в действительности может быть связана с нежеланием инвесторов, в том числе крупных транснациональных корпораций, осуществлять свою деятельность после подписания Конвенции под угрозой привлечения к ответственности (Jensen, Malesky 2018: 42).
Проблема транснациональности и наднациональности коррупции связана с активизацией мощных транснациональных корпораций и появлением новых акторов на мировой арене, в том числе транснациональных частных сетей, действующих согласно собственной корпоративной этике, внутренним профессиональным нормам и кодексам. Многие ученые склонны считать, что частная власть, следуя рыночной логике, сводит на нет ценности конституционализма, и прежде всего права человека (Teubner 2012: 6-14; Шайо 2008). Частные сети уходят
из-под конституционного контроля, что означает прямой вызов государству. Создаются независимые органы, которые служат группам заинтересованных лиц, а уже в последнюю очередь -широким слоям населения (к примеру, центральные банки, органы регулирования СМИ). Такие сети функционируют более успешно, чем традиционный бюрократический аппарат. Транснациональные корпорации и частные сети аккумулируют значительные ресурсы в своих руках и существенным образом влияют на мировую экономику и экономику отдельных государств. В иных случаях отдельные органы национального правительства действуют под руководством международных организаций, однако частные акторы также могут участвовать в сети. Их решения готовятся не представителями государств, а группами частных лиц: в специализированных организациях участвуют профессиональные чиновники, выступающие не в качестве должностных лиц и лоббирующие свои интересы, а в ряде случаев - представители общественных организаций, привлеченные в качестве экспертов. И зачастую они также не ориентируются на конституционные органы. Так, Международный союз электросвязи включает группы экспертов, куда входят представители телекоммуникационных компаний мирового масштаба. В Базельском комитете по банковскому надзору работают специалисты из крупнейших банков.
Вовлечение крупных транснациональный корпораций и частных сетей в коррупционную деятельность позволяет находить новые схемы сокрытия такой деятельности и отмывания средств, полученных в результате этой деятельности, поскольку данные субъекты неподконтрольны отдельным государствам.
В итоге под угрозой оказывается не только развитие отдельных отраслей экономики, но и в целом экономическое развитие государств, поскольку они неспособны противостоять транснациональным корпорациям и частным сетям, обладающим огромными ресурсами. Борьба с вовлечением подобных структур в коррупционную деятельность, на наш взгляд, должна осуществляться на наднациональном уровне посредством создания специализированных структур в рамках международных организаций. Для повышения эффективности противодействия вовлечению транснациональных корпораций и частных сетей в коррупционные действия к разработке мер по такому
противодействию следует привлекать разнопрофильных специалистов - не только юристов, политологов, социологов, но и специалистов в области цифровых технологий, а также в сфере банковских услуг.
Глобализация сделала возможными поиск новых форм противодействия коррупции, объединение усилий отдельных государств в деле противодействия коррупции и обмен опытом между ними, однако она способствует появлению новых форм коррупционных явлений и на глобальном уровне, и на уровне отдельных государств, а также новых способов отмывания финансовых средств, полученных в результате коррупционных действий. Очевидно, что реализации антикоррупционной стратегии, предлагаемой на сегодняшний день международными организациями с учетом накопленного мирового опыта борьбы с коррупцией, уже недостаточно. В условиях глобализации появляются новые вопросы: какой должна быть концепция противодействия коррупции в ситуации противостояния на наднациональном уровне государств и транснациональных компаний, захватывающих все больше и больше ресурсов; каким образом предотвратить вовлечение транснациональных корпораций в коррупционные деяния, но в то же время способствовать их инвестиционной деятельности; каким образом препятствовать отмыванию финансовых средств, полученных в результате коррупционной деятельности, сохраняя при этом стабильность мировой банковской системы, основанной на принципах конфиденциальности и создания клиентам комфортных условий для сохранения сбережений. В условиях глобализации, когда общественные отношения постоянно усложняются и в них вовлекаются все новые и новые субъекты, назрела необходимость скорректировать тактику противодействия коррупции.
Материал поступил в редколлегию 18.11.2018 г.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
Гуржий Т.А. 2014. Коррупция как феномен мировой глобализации // Актуальные проблемы экономики и права. № 1 (29). С. 24-31.
Шайо А. 2008. Транснациональные сети и конституционализм // Сравн. конституц. обозрение. № 5. С. 123-134.
Jensen N.M., Malesky E.J. 2018. Nonstate Actors and Compliance with International Agreements: An Empirical Analysis of the OECD Anti-
Bribery Convention // International Organization. Vol. 72, № 1. P. 33-69. DOI: 10.1017/S0020818317000443
Robertson R. 1992. Globalization: Social Theory and Global Culture. London : Sage Publications Ltd. 211 p.
Teubner G. 2012. Constitutional fragments: societal constitutionalism and globalization. London. 226 p. DOI: 10.1093/acprof:oso/9780199644674. 001.0001
Anti-Corruption Tool Kit (ed. 11.11.2002) [Электронный ресурс]. URL: http://www.unodc.org/documents/treaties/toolkit/f1.pdf (дата обращения: 24.03.2019).
Council of Europe Resolution (97) 24 on the Twenty Guiding Principles for the Fight Against Corruption (November 6, 1997) [Электронный ресурс]. URL: https://rm.coe.int/16806cc17c (дата обращения: 24.03.2019).
Convention on Combating Bribery of Foreign Public Officials in International Business Transactions. Adopted by the Negotiating Conference on 21 November 1997 [Электронный ресурс]. URL: http://www.oecd.org/daf/ anti-bribery/ConvCombatBribery_ENG.pdf (дата обращения: 24.03.2019).
Recommendation № R(2000)10 of the Committee of Ministers to Member States on Codes of Conduct of Public Officials. Adopted by the Committee of Ministers on 11 May 2000 [Электронный ресурс]. URL: https://rm.coe. int/16806cc1ec (дата обращения: 24.03.2019).
Resolution 51/59, adopted by the General Assembly on December 12, 1996 [Электронный ресурс]. URL: https://undocs.org/en/A/RES/51/59 (дата обращения: 24.03.2019).
United Nations Convention against Corruption. General Assembly Resolution 58/4 on October 31, 2003 [Электронный ресурс]. URL: https:// www.unodc.org/documents/treaties/UNCAC/Publications/Convention/08-50026_E.pdf (дата обращения: 24.03.2019).
United Nations Manual on Anti-Corruption Policy 2001 [Электронный ресурс]. URL: http://www.unodc.org/pdf/crime/gpacpublications/manual.pdf (дата обращения: 24.03.2019).
Valentina V. Rudenko, Candidate of Law, Senior Researcher, Institute of Philosophy and Law, Ural Branch of the Russian Academy of Sciences, Ekaterinburg, Russia. E-mail: [email protected]
ORCID ID: 0000-0002-6641-691X
ANTI-CORRUPTION POLICY IN THE CONTEXT OF GLOBALIZATION
Abstract. The article considers the peculiarities of anti-corruption policy in the context of globalization. On one side, globalization conduces to consolidate separate states' efforts against corruption through common anticorruption strategy on the level of international organizations taking into account the all-world anti-corruption experience. On the other side, it leads to complexity of social relations in the sphere of relations and involvement
of new subjects into them, particularly transnational corporations. Thereby, it is necessary to develop new anti-corruption schemes in the situation of opposition of states and transnational organizations at the supranational level, which makes possible to preserve investment potential of the states for multinational organizations, and stability of the world banking system.
Keywords: anti-corruption policy; globalization; state government; transnational corporations; international organizations.
References
Anti-Corruption Tool Kit (ed. 11.11.2002), available at: http://www.unodc. org/documents/treaties/toolkit/fl.pdf (accessed March 24, 2019).
Convention on Combating Bribery of Foreign Public Officials in International Business Transactions. Adopted by the Negotiating Conference on 21 November 1997, available at: http://www.oecd.org/daf/anti-bribery/ ConvCombatBribery_ENG.pdf (accessed March 24, 2019).
Council of Europe Resolution (97) 24 on the Twenty Guiding Principles for the Fight Against Corruption (November 6, 1997), available at: https://rm.coe. int/16806cc17c (accessed March 24, 2019).
Gurdji T.A. Korruptsiya kakfenomen mirovoy globalizatsii [Corruption as a phenomenon of global globalization], Aktual'nye problemy ekonomiki i prava, 2014, no. 1 (29), pp. 24-31. (in Russ.).
Jensen N.M., Malesky EJ. Nonstate Actors and Compliance with International Agreements: An Empirical Analysis of the OECD Anti-Bribery Convention, International Organization, 2018, vol. 72, no. 1, pp. 33-69. DOI: 10.1017/S0020818317000443
Recommendation No. R(2000)10 of the Committee of Ministers to Member States on Codes of Conduct of Public Officials. Adopted by the Committee of Ministers on 11 May2000, available at: https://rm.coe.int/16806cc1ec (accessed March 24, 2019).
Resolution 51/59, adopted by the General Assembly on December 12,1996, available at: https://undocs.org/en/A/RES/51/59 (accessed March 24, 2019).
Robertson R. Globalization: Social Theory and Global Culture, London, Sage Publications Ltd., 1992, 211 p.
Sajó A. Transnatsional'nyeseti ikonstitutsionalizm [Transnational networks and constitutionalism], Sravnitel'noe konstitutsionnoe obozrenie, 2008, no. 5, pp. 123-134. (in Russ.).
Teubner G. Constitutional fragments: societal constitutionalism and globalization, London, 2012, 226 p. DOI: 10.1093/acprof:oso/978019964467 4.001.0001
United Nations Convention against Corruption. General Assembly Resolution 58/4 on October31,2003, available at: https://www.unodc.org/documents/treaties/ UNCAC/Publications/Convention/08-50026_E. (accessed March 24, 2019).
United Nations Manual on Anti-Corruption Policy 2001, available at: http://www.unodc.org/pdf/crime/gpacpublications/manual.pdf (accessed March 24, 2019).
