CC BY
33
21 (78) - 2008
Стратегия развития региона
ПРОСТРАНСТВЕННОЕ РАЗНООБРАЗИЕ РОССИИ: КОНТУРЫ РЕГИОНАЛЬНОЙ СТРАТЕГИИ И ФАКТОРЫ РАЦИОНАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ*
н.В. бекетов,
доктор экономических наук, профессор, директор научно-исследовательского проектно-экономического института
в.г. Федоров,
кандидат технических наук, профессор первый заместитель директора научно-исследовательского проектно-экономического института
А.с. денисова, е.е. ноева, а.и. черная
И.А. ЕЛШИНА якутский государственный университет Институт региональной экономики севера
Обустройство по горизонтали. Оптимизация властных отношений по вертикали оказалась имманентной проблемой российской государственности. Проблема была практически нерешаемой в тех границах, которые страна имела и имеет до сих пор. Возможно ли ее решение, — это вопрос региональной стратегии, выбранной на основе сценарного анализа. Прежде чем перейти к ее оконтуриванию, следует разобраться с «горизонталями», т. е. числом административных единиц на различных уровнях.
Оптимизация горизонтали предполагает нахождение такого числа единиц, которое позволяет обеспечить эффективное управление, как из центра, так и на собственно региональном уровне. Обустройство российской горизонтали прямо связано с коренными географическими проблемами страны.
Во-первых, возникает проблема дробности административного деления. Россия всегда должна была искать компромисс — располагать свои административные единицы ближе к земле или ближе к центру. Она столкнулась с проблемой выбора двух зол — крупной и мелкой региональной сетки. От-
* Окончание. Начало в журналах № 19, 20 за 2008 г.
крылась и новая закономерность: реформирование региональной структуры может осуществляться как за счет изменения числа административных единиц, так и за счет изменения числа управленческих уровней. Обычно эти изменения происходят одновременно.
Первый опыт создания губернского деления при Петре I был опытом создания весьма крупной сетки — 8 губерний1. Это, кстати, соответствует экспериментам властей в XVII в., когда создавались разряды, число которых достигало 14 (при Федоре Алексеевиче оно равнялось 9). Однако Петр I осознавал необходимость более эффективного управления каждой такой огромной единицей.
В результате появилась типичная для России двухуровневая система административного управления. Сначала губернии делились на доли, потом на провинции во главе с воеводами. Причем Петр I не предусмотрел иерархию в отношениях между гу-
1 1Тархов С. А. Историческая эволюция административно-территориального и политического деления России. // Регионализация и развитие России: географические процессы и проблемы. - М.: 2001. С. 191-213.
бернаторами и воеводами (это сделали после него), и две системы — губерний и провинций — существовали параллельно, замыкаясь непосредственно на центр. Был создан и третий — низовой уровень в виде дистриктов, а после Петра I — уездов.
Во времена Екатерины II крупная сетка стала восприниматься как проблема: в негативном ключе говорилось о «великой обширности» некоторых губерний. Как результат, в России начался длинный цикл разукрупнения регионов. При Екатерине II их число выросло до пяти десятков, т. е. мы вышли на принципиально иной уровень дробности. По сути произошел перенос базового уровня региональной структуры на уровень прежних провинций. Однако двухуровневая система от этого не исчезла: был предусмотрен верхний уровень в виде небольшого числа наместничеств (генерал-губернаторств) для осуществления надзорных функций. Географически наместничества заняли уровень прежних петровских «больших» губерний.
На том же этапе возникает типичный подход к правилам нарезки регионов: приоритет отдается принципу равной численности жителей, а главные различия, таким образом, оказываются в размерах, различающихся на порядки. Екатерининский подход предполагал, что в губернии сосредоточивается 300—400 тыс. ревизских душ, в уезде — 20—30 тыс. Это означало следующую схему дробления страны на регионы: 1 к 50 в отношении губерний и 1 к 10—20 при переходе от губерний к уездам. Примечательно, что степень дробности губерний оказалась значительно ниже, чем степень дробности деления страны на губернии. При таком несоответствии должны были появиться предложения о новом укрупнении губернской сетки.
Действительно, тема избыточности числа екатерининских губерний стала актуальной при Павле, который провел первое в России укрупнение регионов. Правда, контрреформа Павла была частичной и нерадикальной. Число губерний сократилось с 51 лишь до 43, но при этом уже был ликвидирован уровень наместников как излишний. Зато Павел создал другой промежуточный верхний уровень региональной структуры — семь сенаторских округов для проведения проверок. В те же времена появляется самый низовой уровень региональной структуры — волость (шаг деления уезда на волости примерно соответствует остальным — 1 к 30—40).
После Павла развитие и расширение территории все-таки побеждает над инстинктивным стремлением ограничить число административных единиц. Формируется «классическая» для России
четырехуровневая система, где многочисленные губернии (измеряемые десятками) делятся на десятки уездов, а те — на десятки волостей. При этом государство восстанавливает и активно использует верхний «укрупненный» уровень в виде генерал-губернаторств. В начале ХХ в. Россия выходит на рекордное число базовых административных единиц, которое превышает 100. Правда, на нынешней российской территории уместились 47 губерний и областей, т. е. не так много.
Советская трансформация усложнила ситуацию по вертикали: иерархическая лестница оказалась самой сложной за всю историю в связи с введением многоуровневой системы национальных автономий. В первом приближении число уровней осталось прежним и равнялось четырем: государство делилось на союзные республики, те — на автономные республики, края и области, далее следовали города регионального подчинения и районы и, наконец, сельсоветы и городские районы. Однако в СССР были предусмотрены промежуточные уровни — внутрирегиональных автономий в лице автономных областей и национальных округов, входивших в состав краев и областей на особых условиях. Поэтому реально уровней было «четыре с половиной».
Однако следует напомнить про вторую — после Павла — и действительно радикальную попытку укрупнения регионов. Осуществившие революцию силы были заинтересованы в более жестком контроле за территорией. С 1923 по 1929 г. идет непрерывное объединение регионов в укрупненные края и области. В результате территория РСФСР поделилась на 13 краев и областей, 5 АССР первого порядка и две АССР, в настоящее время находящихся за пределами России. Таким образом, мы вышли было на показатель дробности, равный 20, — больше, чем при Петре I, но все же весьма умеренный. Но укрепление новой власти и интенсивное развитие территорий, а также императивы национальной политики (создание системы автономий) опять востребовали разукрупнение. В 1930 г. громадный Сибирский край поделили на две части — Западно-Сибирский и Восточно-Сибирский края, после чего началось непрерывное дробление числа регионов вместе с повышением статуса автономных областей до уровня республик (стабилизация региональной структуры произошла в 1950-е гг.). Большинство укрупненных регионов просуществовало только 5—10 лет.
Государство в целом, т. е. СССР, делилось на небольшое число субъектов — 15 союзных рес-
РЕгиомьнАя экономикА: теория и практика
17
публик. Но вот одна из этих республик — РСФСР оказалась крайне сложной и делилась на 78 единиц (не считая внутрирегиональных автономий). Для СССР это не было столь большой проблемой, поскольку российские регионы являлись единицами второго порядка. Зато после распада СССР Россия оказалась государством с уникальной политико-административной картой, сложность которой стала его крупной проблемой. Более того, постсоветская Россия сознательно увеличила дробность своей региональной структуры, предоставив статус субъектов федерации прежним внутрирегиональным автономиям - автономным округам и поддержав выход автономных областей из состава краев (с преобразованием большинства в республики). Москва и Петербург получили новый статус — городов федерального значения. В итоге мы вышли на рекордный показатель — 89, превысив почти в два раза уровень дробности Российской империи на территории нынешней России. Заметим, что шаг деления субъекта федерации на города и районы значительно меньше: в среднем российский регион делится на 30 административных единиц второго порядка. Таким образом, налицо дисбаланс между управленческими уровнями. Его возникновение понятно, поскольку и советская, и постсоветская история ознаменовались борьбой территорий за повышение статуса, в котором центр шел на уступки: сначала, не видя в этом проблемы и считая это импульсом к развитию, потом — не будучи в силах удержать порыв. Отсюда накопление такого большого числа административных единиц на первом уровне по сравнению с более «скромным» вторым уровнем.
Логично, что в условиях столь дробной структуры в России почти через девять лет после распада СССР был востребован верхний промежуточный уровень «крупного» деления в виде семи федеральных округов (на уровне числа петровских «больших» губерний или сенаторских округов Павла). Возникла тема укрупнения субъектов федерации — умеренного (на уровне Павла) или радикального (на уровне большевиков). Тема управляемости регионов из центра при В. Путине стала вытеснять тему внутренней управляемости самих крупных территорий. Хотя опыт федеральных округов показал, что полпредам не удавалось в равной степени контролировать ситуацию на всей территории, т. е. даже в наши времена коммуникационный разрыв остается серьезным ограничителем.
Вторая проблема нашей «горизонтали» — это вариативность, т. е. множественность наимено-
ваний регионов, что создает проблему их идентификации. Централизаторский импульс исходит из необходимости стандартизации статуса и наименования регионов. Реальная неоднородность территории этому сопротивляется.
Для России характерна крайняя неустойчивость понятийного аппарата, обозначающего ее регионы. Например, понятие «область» претерпело эволюцию. До революции это был особый тип губернии с более жестким порядком управления, затем — символ «обычной» административной единицы (но иногда еще и обозначение особой внутрикраевой единицы). Округ до революции был частью области, потом стал обозначать особые территории внутри республик, краев и областей и, наконец, — национальные образования внутри краев и областей. Нынешний город федерального значения наследует дореволюционным градона-чальствам.
В то же время «край» — это советское новообразование, обозначавшее крупные сложносоставные единицы, имевшие в своем составе автономные области. Совершенно новым явлением стали в советское время республики как субъекты не только СССР, но и союзных республик, прежде всего — России. Понятие «республика» обозначало уже форму государственности, пусть и иерархически встроенной в общесоветскую государственность. Напротив, ушли в прошлое понятия «губерния» и «уезд», ставшие символами дореволюционной структуры. Их вытеснили области и районы. Понятие «отдел» уже никак не ассоциируется с территорией. Тем более не возродились старинные воеводства (как в Польше) и наместничества. И, кстати, в качестве обозначения административных единиц не укоренились ни русское слово «земля» (несмотря на частое использование определения «земский»), ни «импортное» слово «провинция».
Ситуация крайне любопытная и немного странная: в размытом российском мегапространс-тве нет устойчивого наименования регионов. Возникло множество понятий, обозначающих территорию, которые на разных этапах использовались для обозначения разных типов административных единиц, которыми государство играло, как хотело. Понятийный разброд в сочетании с советской полиморфностью административной структуры создал проблему выбора между асимметрией или стандартизацией административной сетки. Ведь множественность региональных идентификаций воспринимается как множественность региональных статусов, даже если это на самом деле не так.
По конституции 1993 г. все субъекты формально равноправны, но наличие шести наименований с разной историей все равно заставляет задуматься о пусть небольших, но реальных статусных различиях. Кроме того, для таких регионов, как республики, их особое наименование — это действительно признак высокого статуса.
Вариативность региональной структуры для России традиционна и является следствием неоднородности пространства и его этнокультурной асимметрии. Даже деление империи на губернии в течение одного-двух веков трансформировалось в разностатусную систему, в которую помимо губерний входили области, градоначальства, вассальные государства, на низовых уровнях — отделы, округа, отдельно взятая Калмыцкая степь и пр. Аналогично Россия колебалась между стандартизацией статуса своих частей и предоставлением им привилегий. Такие решения обычно принимались государями в индивидуальном порядке (история Прибалтики, Украины, Польши, Финляндии, Средней Азии и пр.). РСФСР уже имела отчетливо асимметричную структуру, поскольку автономные республики составляли ее «федеративную» часть, а края и области — «унитарную». Постсоветская Россия не смогла довести до конца стандартизацию своих регионов, хотя и сделала важный шаг, провозгласив равноправие всех своих субъектов.
Однако, даже объявив равноправие регионов, Россия не смогла уйти от вариативности на уровне хотя бы множественности наименований. Эта вариативность может считаться чем-то вроде традиции. Но в ее основе все равно фактическая асимметрия самого политического ландшафта. Наличие национальных регионов — прямое следствие этнокультурного разнообразия России. Наличие городов федерального значения логично в поляризованном пространстве, где всегда есть особо крупные или специфичные полюса. И дело не только в столицах. Ведь даже на втором управленческом уровне в России существуют ЗАТО — совершенно особые города с особым статусом.
Третья проблема может быть определена как конгруэнтность административных единиц. Речь идет об их соответствии культурно-исторической основе. С этим связана еще одна дилемма. Следование сложившимся культурно-историческим границам делает административную сетку естественной, закладывает в ее основу существующую идентичность. Однако государство может опасаться такой ситуации, полагая, что создание административных единиц на основе существующей
идентичности может войти с ней в политический резонанс, пробудить сепаратистские и автономистские настроения.
В том, что касается русских регионов, проблема «политического резонанса» стоит не столь остро. Как уже говорилось, в России сильно размыты, если вообще сохранены, очертания феодальных геоструктур, которые оказались достаточно устойчивыми в Европе и обусловили тамошнюю региональную идентичность. Почти уничтожены субэтнические границы, от которых остались лишь периферийные реликты (казаки, поморы и т. п.). Нам странно узнавать, что половина нынешней Тверской области — это исторические новгородские земли. Мы с трудом понимаем представления русских о структуре нашей территории, бытовавшие в XVI в. С тех времен актуальность сохранило Поморье, но и то его можно спутать с Приморьем — все-таки морей у нас стало гораздо больше. Сменился вектор русской колонизации, и мы едва осознаем, что Заволжьем когда-то назывался Север, а совсем не Восток.
Правда, позднейшая, уже губернская, идентичность ХУШ—ХК вв. в целом состоялась и задала условную традицию. Однако границы губерний существовали не столь долго с исторической точки зрения. В советское время появились новые факторы, смешавшие региональные идентичности, — новые изменения границ (цикл «укрупнение — разукрупнение»), мощные миграционные потоки из деревни в город (плавильный котел!) и с запада на восток, насильственные миграции. Советская власть сделала ставку на резкую урбанизацию вместо диффузной индустриализации, сохранившей в европейских странах мелкогородскую систему расселения с ее региональным консерватизмом. Население адаптировалось к новым границам (сложившимся к 1950 гг.) и по привычке приняло новую региональную идентичность, как обычно, основанную на административной сетке, придуманной государством.
Хотя определенная историческая конгруэнтность все-таки есть. Но она носит не площадной, а скорее точечный характер. В пустынном поляризованном пространстве устойчивы центры — своеобразные маяки-ориентиры. Все-таки 39 из нынешних 55 краевых и областных столиц существовали в этом качестве до революции. Горстка центров была когда-то и княжескими столицами. Вот только границы регионов, подчиненных этим центрам, могли сильно меняться. Региональный патриотизм — это явление, более характерное для
исторических центров. Периферия же много раз меняла свою формальную региональную привязку. В конечном итоге региональный патриотизм в нынешних русских регионах не столь опасен с точки зрения «политического резонанса», что показывают примеры избрания губернаторами «варягов» в самых, казалось бы, «гордых» регионах — в одной из сибирских столиц Красноярске, в древней и принципиально «антимосковской» Твери.
Конгруэнтность представляет значительно более сложную и уже реально угрожающую территориальной целостности проблему в своем этно-конфессиональном аспекте. Унаследованная нами советская система национальных автономий — это, конечно, прекрасный пример конгруэнтности, столь же прекрасно отягощенный побочными проблемами2. За счет северных территорий получилось так, что национально-территориальные образования занимают более половины теперешней российской территории (в то же время в них проживает около 18 % населения). В России насчитываются 42 этноса с автономией первого порядка (без автономии остались народы других бывших союзных республик, немцы, а также самые мелкие и дисперсно расселенные народы).
Ограничители для «этнополитического резонанса», тем не менее, есть, ими являются дисперсность и анклавность. Российское пространство таково, что поделить его на аккуратные этнические ареалы невозможно. Расселение этнических групп дисперсно. Распространена ситуация, когда в национальной автономии преобладает русское население или когда основная часть титульного этноса проживает за пределами своей автономии. Последнее, например, справедливо для татар. Кроме того, 11 республик из 21 не имеет внешних границ. Наконец, большинство республик способно претендовать только на статус экономически неразвитых карликовых государств, что в отсутствие щедрых спонсоров поставит их перед проблемой элементарного выживания.
Отсюда еще один российский парадокс: подавляющее большинство национальных автономий не имеет серьезных перспектив в случае выхода из состава России, но имеет отличные возможности для торга с центром по поводу внутрироссийского статуса3.
2 Зорин В. Национальные аспекты российского федерализма // Свободная мысль. 1996. № 10.
3 Солник С. Торг между Москвой и субъектами Федерации о структуре нового Российского государства: 1990—1995 // Полис, 1995. № 6.
Контуры региональной стратегии. Каждая страна должна иметь свою региональную стратегию — набор значимых мер и решений, позволяющих обеспечить стабильность по вертикали и горизонтали на обозримую историческую перспективу4. После изучения нашей политической географии возникает вопрос: а возможна ли вообще региональная стратегия в такой стране, как Россия, или мы обречены заниматься ситуативным латанием дыр? Развитие отношений между центром и регионами оказывается не просто цикличным: настораживает ускорение цикличности, напоминающее лихорадочные движения. Московско-российская империя прошла полный пятисотлетний цикл своего развития, не выдержав испытания размерами и неоднородностью, помноженными (что принципиально важно!) на рост общественной активности. Ее «второе издание» в виде советской «этно-федеративной империи» пережило только семидесятилетний цикл. Судьба «третьего издания» остается под вопросом, но настораживает, что модель демократической федерации оказалась неустойчивой с самого начала.
Возникает вопрос: какая территориально-политическая модель в наибольшей степени соответствует особенностям российской географии? Определяя эту модель, необходимо помнить про особенности нашего исторического развития и развития других стран, в той или иной степени отягощенных «бременем пространства».
На самом деле в российской региональной стратегии очевидны две вещи.
Во-первых, децентрализация для России выгоднее, чем централизация. Она больше соответствует современным историческим задачам страны. Тому есть объяснение из области геополитики: территориальная экспансия России прекращена и полностью снята с повестки дня. Перед Россией стоит задача освоения имеющейся территории, ее превращения в более целостное де-факто, более развитое экономически пространство. В этом, и только в этом, а не в средневековых категориях пространственной экспансии кроется на самом деле и перспектива повышения статуса страны на мировой арене. Примеры Германии и Японии здесь вполне оправданы.
Интенсивное региональное развитие, как показывает опыт, невозможно без децентрализации5. До сих пор региональное развитие в России было
4 Лившиц А. Я, Новиков А. В., Смирнягин Л. В. Региональная стратегия России // Региональная политика. 1994. № 6. С. 3—24.
5 Federal Systems of the World. Ed. by D. Elazar. L., 1991. Smith B. C. Decentralizatio
подчинено централизованному освоению ресурсной базы. Обустройство региональной среды оказывалось задачей вторичной, до нее не доходили руки, что вело к социальной напряженности. Ведь период стихийной децентрализации на этапе распада СССР важен и тем, что, как в любой период «удельной раздробленности», на нем выбралась из-под пресса региональная инициатива, уставшая служить объектом централизованного планирования.
Создание жестко централизованного государства не имеет серьезной перспективы и таит больше рисков, чем позитивных последствий. Неизбежная в этой связи социальная мобилизация, в отличие от прошлых исторических периодов, не получит общественно значимой мотивации, связанной с прорывом мирового масштаба. Напротив, мобилизационная модель, отработав свой (непродолжительный в связи с очевидным снижением русской пассионарности) цикл, закончится еще более быстрым и катастрофичным распадом по сравнению с 1917 и 1991 гг. Не стоит забывать, что два распада страны в течение одного столетия — это признак исторического кризиса российской государственности. Следующий цикл «консолидация — дезинтеграция» чреват окончательным распадом России, что называется, «за ненадобностью».
Во-вторых, политическая асимметрия России при условии ее сохранения в нынешних границах представляется неизбежной. По этому поводу можно было бы спорить, если бы этничность не была политизирована при большевиках, если бы наши этносы остались в «имперском» «верноподданническом» состоянии. Национальная автономия — это институт, который, однажды создав, нельзя просто отобрать, не спровоцировав самого жесткого конфликта, чреватого сепаратизмом, терроризмом и распадом территории. В Индонезии провинция Ачех на севере Суматры, известная глубокими исламскими традициями, получила автономию, которой затем была лишена. Сейчас, как и прежде, Ачех остается самой проблемной областью Индонезии, где развит исламский фундаментализм и сепаратизм. Когда российские республики прошли через этап суверенизации и успели поиграть с атрибутикой независимых государств, поспешно отменять их особый статус было бы трагической ошибкой.
Борьба с политико-административной асимметрией в России представляется контрпродуктивной, так же, как и полный отказ от этнокультурных принципов государственного строительства. Реалистическая задача заключается в нахождении ком-
промиссных моделей отношений между центром и национально-территориальными образованиями. При этом абсолютно неизбежным является тонкий, индивидуальный подход к каждому этносу, к каждой автономии.
В то же время следует учитывать, что региональные интересы в России артикулированы по-прежнему слабо, и сама региональная структура выглядит неустойчивой. Поэтому центр имеет возможность проводить реформы в этой сфере и подбирать оптимальные схемы, не страдающие радикализмом и неоправданными уступками.
В действительности следует говорить о возможных сценариях, каждый из которых может рассматриваться сугубо гипотетически. Следует понимать, что федерализм не является единственно возможной и жизненно необходимой моделью российского государственного строительства. Нынешний федерализм во многом инерционен, будучи порождением советского периода, он не является общественно значимым интересом. Достаточно вспомнить историю, чтобы понять, что федерации изначально формировались в этом качестве на пространственно раздробленной (при этом вполне очевидной) феодальной, колониальной или этнической основах. В России федеративная реформа сверху носит искусственный характер и напоминает то ли временный эксперимент над бывшей империей, то ли ситуативный способ выяснения отношений между постсоветскими элитами.
Реально значимой социально-исторической целью является поощрение в России полицентризма. Необходимо уйти от парадоксальной ситуации, когда Москва, имея 6 % населения, контролирует все возможные ресурсы и в условиях нестабильности еще больше тянет одеяло на себя, опасаясь за свое, сугубо частное, благополучие. Буквально все крупные государства отличаются прекрасно выраженным полицентризмом социально-экономического развития. Достаточно посмотреть на карты США, Канады, Бразилии, Австралии и Индии. В этих странах нет такой гипертрофированной столичности, как в России, где, в сущности, небольшой город (по меркам страны) замкнул на себя чуть ли не все.
Из этого не следует, что столицу России нужно искусственно переносить в какой-нибудь маленький городок на волжском утесе. Но децентрализация экономики позволит задействовать немалые региональные силы. Следует заметить, что еще одно крупное государство — Китай, хотя и не является федерацией, но реально полицентрично. Дело
в том, что задача децентрализации не обязательно должна быть поставлена в сфере политики, чтобы реализовываться через удовлетворение не всегда здоровых политических амбиций региональных элит. Децентрализация экономического развития значительно важнее и полезнее для большого пространства, поскольку позволяет преодолеть эффект отчуждения периферии. И, кстати, эта децентрализация может осуществляться разными способами — где-то через либерализм, где-то через мудрое государственное планирование. Важнее, чтобы она осуществлялась в принципе. Ведь «бремя пространства» лежит, прежде всего, на его столице, заставляя эту столицу вести себя не вполне адекватно, ставя во главу угла управленческий контроль, а не социально-экономическое развитие.
Фундаментальная проблема размерности, некомпактности, неплотности, разрывности российского пространства решается комплексно. Естественный и поощряемый полицентризм должен быть дополнен мерами по преодолению коммуникационного разрыва. Отсюда громадное значение деятельности государства, направленной на развитие инфраструктуры и коммуникаций. Ведь это и есть подлинное единство страны, которое достигается за счет развития горизонтали, а не укрепления вертикали. Последняя укрепляет иерархию центра и множества островков российского архипелага. Но единого государства из этого не получается.
В разряд фундаментальных входит проблема коррупции и низкого профессионализма российских управленцев. Это — проблема практически «вечная». Именно ее наличие и осознание приводят к резкому снижению эффективности как централизации, так и децентрализации, вызывает рост недоверия и к центру, и к органам самоуправления на местах.
Решение этих фундаментальных проблем требует создания в России эффективной экономики. К сожалению, мы до сих пор не знаем, какой должна быть эффективная экономика в большой и холодной стране. Пока мы имеем на сей счет только бесконечные дискуссии без намека на долгосрочную стратегию. Нахождение рецепта не входит в компетенцию авторов. Но думается, что в условиях России государственное регулирование необходимо. Вопрос не в этом, а в другом. Речь должна идти о государственном регулировании децентрализации и согласованной работе многоуровневого комплекса государственной власти, а не о том, что центр будет определять все и вся.
Что касается собственно управленческих моделей, то здесь как раз возможны варианты. Каждый из этих вариантов позволяет создать децентрализованную политическую инфраструктуру, пригодную для решения более фундаментальных проблем развития страны. Главное — это баланс между интересами центра и пробуждающимися интересами регионов.
Один из возможных сценариев — это воссоздание на новых основаниях более типичной для России модели унитарного государства, но с реально, по-европейски развитым местным самоуправлением. Эта модель соответствует ситуации, когда в раздробленном и поляризованном пространстве население лучше и острее ощущает сугубо местные, сильно локализованные интересы. Чтобы быть сбалансированной, такая модель должна предполагать наличие у органов местного самоуправления демократически избранной власти и серьезных полномочий. Для российского населения это может оказаться вполне достаточным и более действенным, чем «дорогая и бесполезная игрушка» в лице выборного губернатора. В условиях низкой политической грамотности россияне перестанут путаться, какая выборная власть за что отвечает, и начнут связывать свои региональные интересы только с одним, но действительно значимым, полновесным уровнем — выборного местного самоуправления.
Со своей стороны, центр сможет усилить свое влияние на региональный уровень власти, отказавшись полностью от прежней модели компромиссов с выборными губернаторами. Это позволит создать единую, не расчлененную по вертикали государственную власть, сняв проблему конфликтности между верхними управленческими уровнями. Проблема конфликтности между уровнями власти будет локализована на уровне «естественного» конфликта между государственной властью и местным самоуправлением, который «хорош» тем, что не угрожает распадом страны. Но при этом демократический и более отвечающий решению социально-исторических задач вариант предполагает формализованное наделение назначаемого губернатора ответственностью за региональное развитие и, по примеру ряда западных стран, выборность регионального представительного собрания как верхней структуры местного самоуправления. Оправданы нормы подотчетности губернатора региональной ассамблее.
Недостаток этой модели состоит в том, что она скорее всего войдет в противоречие с интересами
регионов с наиболее развитой и политизированной идентичностью, т. е. с национальными автономиями. Ее внедрение требует или очень тонкой работы с местными национальными элитами, или официального признания асимметрии. В последнем случае Россия вновь станет де-юре асимметричным государством, в котором часть регионов будет иметь более высокий уровень автономии. Республики могут быть сохранены как особые автономные субъекты (возможно, не все, а те, которые действительно имеют ярко выраженную национальную специфику), в чем на самом деле нет ничего плохого. Введение выборности их руководителей в принципе возможно, хотя более приемлемым для центра будет вариант региональных парламентских республик и/или обязательного подтверждения полномочий первого лица в центре.
Другой возможный сценарий — это формирование на территории России «реальной Федерации». Под «реальной» мы подразумеваем федерацию таких регионов, которые всецело сознают свою идентичность и свои интересы. Каковы эти регионы, где их границы, возможно, придется узнать по прошествии длительного времени. Либо в очередной раз «мудрый центр» предложит гражданам новую политическую карту, и она вдруг окажется приемлемой.
Парадокс ситуации заключается в том, что движение России в сторону унитарной модели с развитым местным самоуправлением может не требовать радикального и вообще любого укрупнения регионов, поскольку власть в регионе будет, по определению, более управляемой. Скорее нужно работать над укреплением надрегионального уровня с целью более эффективной координации работы региональных властей и сообществ (а также определенного надзора). Представляется, что при любом сценарии Россия не уйдет от многоуровневой системы организации власти по вертикали, поскольку она предопределена ее размерами. И если регионов останется так много, как сейчас, то должен существовать укрупненный надрегиональный уровень. Кстати, этот уровень создала Франция, причем сделав это в процессе своей децентрализации. Как известно, унитарно-демократическая Франция даже опережает Россию по числу регионов (департаментов). Задачи эффективной социально-экономической децентрализации затребовали создания нового уровня — укрупненных регионов.
Движение в сторону «реального федерализма» гипотетически означает формирование его субъектов на основе имеющих место региональных
идентичностей. Сейчас эти идентичности имеют ярко выраженный надрегиональный (в нынешней системе координат) характер. Притом, если центральная власть стремится лучше контролировать выборную региональную власть (а в России это всегда будет необходимо), то число субъектов такой власти не должно быть слишком большим. Получается парадокс: создание демократической федерации скорее требует укрупнения ее субъектов, чем создание унитарного государства. В «укрупненной федерации» формат отношений центра и регионов меняется. Необходимость в промежуточном уровне типа федеральных округов исчезает, но зато усиливается потребность в более жестком институте федерального вмешательства, вплоть до прямого президентского правления (при всех атрибутах типа выборности губернаторов и бикамерализма).
Но, если не брать национальных образований, то формирование субъектов Федерации на основании имеющихся русских субэтнических идентич-ностей не является решением задачи по созданию конгруэнтного федерализма. Таких субъектов будет слишком мало (одна Сибирь чего стоит), они будут огромными, плохо управляемыми и по сути бессмысленными. «Реальная Федерация» в виде громадных «русских субъектов» и мелких национальных республик — это совсем не выход, а, напротив, еще более странное, уродливое образование.
Поэтому, если переходить к теме укрупнения регионов (при любом сценарии — что федеративном, что унитарном), то нужно искать компромисс между конгруэнтностью регионов историко-культурной карте и их компактностью. При таком «идеальном» подходе следует еще раз обратить внимание на особенности административной карты других крупных государств. Среднестатистическое государство мира делится на 18 регионов первого порядка. Это — оптимум, который страны мира определили буквально вслепую, не следуя никаким методикам. В России, кстати, или недобирали до этого показателя, или, наоборот, сильно перебирали (за исключением 1920-х гг.). Число регионов в крупных государствах, таких как Китай, Индия, Бразилия, Аргентина, Индонезия, Иран, находится на уровне 25—35, т. е. в полтора-два раза больше среднего. Регионов значительно больше в США (50 плюс округ Колумбия), что объясняется историческими причинами — малыми размерами «изначальных» колоний, границы которых бережно сохранили американцы. В Канаде и Австралии регионов существенно меньше, но там невелика численность населения.
По размерам средней площади региона Россия близка к США. Там регион в среднем занимает 183,8 тыс. км2, у нас — 191,9 2. В то же время численность населения в российском регионе мала. Она составляет несколько более 1,6 млн жителей и уступает даже среднемировой (порядка 1,8 млн). Тем более, российский регион уступает американскому (более 5 млн жителей) или бразильскому (почти 6 млн). Конечно, небольшое число жителей в среднестатистическом российском регионе объясняется наличием множества малонаселенных национальных образований. Но средняя численность населения в краях и областях России тоже не впечатляет — около 1,9 млн жителей. Таким образом, наши регионы по размерам территории близки к американским, но отличаются гораздо меньшей численностью жителей (которая создает трудовой и экономический потенциал). Каждый российский субъект — это свое «неплотное» пространство с плохими коммуникациями. Его можно делить на более «плотные» части и делать это до бесконечности, а можно укрупнять, но, одновременно поставив стратегическую задачу по созданию в стране и в каждом регионе системы коммуникаций, способной давать позитивный политический эффект.
Может быть рассмотрен сценарий превращения России в Федерацию из более крупных субъектов, число которых сопоставимо с образцами других крупных государств. При таком сценарии требуется действительно радикальное укрупнение, т. е. в разы. Его плюс — это создание более крупных и ресурсно обеспеченных сообществ с диверсифицированной экономикой и действительно крупными центрами российского масштаба (готовыми и стремящимися к выходу на глобальную арену). В таком случае более четким и конгруэнтным станет территориальное разделение труда внутри России. В исторической перспективе в таких сообществах могут сформироваться и свои реальные идентичности, поскольку речь идет не об искусственной нарезке страны на равные части, а, конечно, об учете существующих идентичностей, природных и культурных особенностей.
При таком подходе Россия, по нашим расчетам, может быть поделена на 27—30 «больших» субъектов (в соответствии с моделями большинства крупных государств) со средней численностью жителей на «американском» уровне — 5 млн человек. Такие субъекты будут иметь в качестве своих центров города с населением более миллиона жителей или близкие к тому (таких городов в России 16 — от Москвы до Саратова). К ним, такова уж
«неровность» пространства, добавятся некоторые очень крупные, но малонаселенные субъекты (например, Якутии, Чукотка). Ясно, что в более плотном Центре с множеством довольно крупных и притом исторических городов целесообразно создать большее число субъектов.
Следует понимать, что укрупненные субъекты будут иметь дробное внутреннее строение, и заранее продумать, как сделать эти субъекты внутренне управляемыми. Впрочем, это как раз некатастрофично. Если считать чисто механически, то уменьшение числа регионов в три раза дает увеличение числа единиц внутри субъекта до 90. Уходя от одной проблемы, сразу приходим к другой. Но нынешние административные районы крайне неоднородны по экономико-демографическим показателям, и их как раз можно укрупнять. Уменьшение сельского населения позволяет облегчить этот процесс. Внутренняя структура «большого» субъекта поддается оптимизации, если увеличить число внутрирегиональных уровней или укрупнить внутреннюю сетку, создав более самодостаточные округа (районы) и поселения. Помимо прочего большая дробность при переходе с регионального на местный уровень позволяет лучше «развести» региональную власть и местное самоуправление, четче поделить их компетенцию.
Однако укрупнение субъектов, и вообще любой вариант российской региональной стратегии, упирается в институт национально-территориальной автономии. Население менее одного миллиона жителей характерно у нас только для 10 областей, притом обычно крупных по площади и окраинных. В то же время на этом уровне находятся 14 из 21 республики, все автономные области и автономные округа. Поэтому, решая задачу укрупнения регионов, государство должно будет найти компромисс между местно-национальными и общегосударственными интересами.
Отчасти эта задача решается через административное деление. Некоторые крупные и политически амбициозные республики по своим параметрам вполне вписываются и в укрупненную сетку (Татарстан, Башкортостан, Дагестан, Якутия). Собственно, они и были первыми республиками, созданными в советский период, когда большинство национальных регионов имело поначалу более низкий статус автономных областей. Гипотетически, при благоприятной конъюнктуре российский центр может сыграть на том, что статусное равенство национальных образований недостижимо, и какая-то иерархия все равно нужна (как это было
и в советский период). Тогда можно перевести большинство национальных образований на уровень внутренних автономий в составе «больших» субъектов, дав им достаточные полномочия, чтобы они не считали ущемленными свои национальные чувства, даже увеличив их число. Нечто подобное происходит сейчас с Коми-Пермяцким АО, но российское законодательство не предусматривает статуса внутрикраевой автономии, который он пытается получить. Объективно говоря, все это будет полностью соответствовать российским реалиям, когда все-таки основным населением на основной территории являются русские.
Однако в этом случае требует решения сложнейшая проблема небольших, но политически активных республик Северного Кавказа. В свое время большевики создали здесь Горскую Республику, но она моментально развалилась на части. Попробовать создать нечто подобное — Кавказскую Федерацию внутри Российской Федерации теоретически можно, но, здраво понимая, что это будет сугубо формальное образование из автономий, призванное не допустить лавинообразного роста числа субъектов первого уровня.
Вообще, при любом сценарии, чтобы урегулировать вопросы, связанные с национальными образованиями, и создать более устойчивую территориальную структуру, России придется последовательно снижать значимость этих вопросов для населения и национальных элит. Это означает переключение внимания национальных политических субъектов на вопросы, непосредственно связанные с реализацией национальных интересов, т. е. самостоятельное развитие языка, культуры, образования. Иными словами, национальное образование не должно восприниматься как поле для реализации политических амбиций и корыстных экономических интересов для этнических бюрократий. Его смысл, по определению, — совершенно иной, связанный с вопросами культуры и образования, а не дележа ресурсов в клановых интересах. Именно для этого, возможно, понадобится ввести официальный статус национальной автономии разных территориальных уровней, четко определив, в каких сферах этот статус будет реализован.
Соответственно, «реальная Федерация» в России может быть только асимметричной, так же, как и унитарное государство.
Третий сценарий — создание новой государственности на русской этнотерриториальной основе (скорее всего унитарной, возможно, с годами, готовой преобразоваться в федерацию). Подразуме-
вается согласие центра на отделение политически активных автономий и их перевод на уровень ассоциированных государств по типу Пуэрто-Рико и пр. Иными словами, это — создание вокруг России системы, которую в США называют федерализмом, отличая ее от федерализма6. В принципе, третий сценарий не противоречит первым двум и может реализоваться в случае недостижения компромисса с какими-либо национальными образованиями. В конце концов, на нынешнем этапе нельзя говорить о том, что центр урегулировал отношения с Чечней.
Сейчас Россия не готова воспринять и даже рассматривать такой сценарий. Хотя, думается, что ценность сохранения России в нынешних границах в случае усиления этноконфессиональной турбулентности и в отсутствие реальных реформ в сфере региональной политики (т. е. движения к одной из указанных ранее моделей в сочетании с ясным выбором национальной политики) с годами и десятилетиями будет снижаться. Причем в глазах русских в не меньшей степени, чем всех остальных. Поэтому любая региональная стратегия должна исходить из того, что вероятность сохранения России в ее нынешних границах не столь велика. В конце концов, если за пять веков не удалось добиться полной политической интеграции Татарстана, тут есть о чем задуматься (а про кавказские народы тогда и говорить не приходится). Не исключено, что Россия придет к выводу о необходимости управляемой частичной дезинтеграции (через местные референдумы и договора об ассоциированном статусе прежних республик) на строго определенных участках ради сохранения основной территории.
Четвертый сценарий также вполне возможен и должен реально рассматриваться. Это — полный распад страны, т. е. расставание с «большим пространством» и связанным с ним комплексом проблем. Сценарий вполне возможен в случае несбалансированного развития централизации, немотивированных мобилизационных решений и попыток элиминировать роль национального фактора. В этом случае накопление недовольства с годами передастся и ныне подавленным региональным элитам, и при первом же ослаблении правящего режима может привести к новому развалу всей территориальной системы. «Самый большой» российский цикл может вернуть ситуацию в начало истории, вызвав к жизни конфедеративную модель «удельных княжеств».
6 Элейзер Д. Дж. Сравнительный федерализм // Полис. 1995. № 5.
При таком сценарии проблема «бремени пространства» перейдет по «наследству» тем государственным образованиям, которые возникнут на востоке страны. Отчасти, кстати, они смогут ее решить, установив контроль за своими природными богатствами и использовав их для собственного развития. Это снимает типичную для России проблему, известную в западной науке, как «внутренний колониализм». Действительно, пока идет размазывание тонким слоем ресурсов, добываемых в малом числе регионов. Эти регионы имеют все основания, чтобы ощущать свой колониальный статус. Да и вообще, «колониальная» идентичность давно уже характерна для Сибири.
Другое дело, что распад и переход к схемам самостоятельного выживания с опорой на имеющиеся ресурсы приведет к резкому росту диспропорций на экс-российском пространстве. Самыми проблемными могут оказаться центральные регионы, которые будут вынуждены модернизировать экономику, не имея других способов выживания. Скорее всего, в таком случае произойдет распад геополитического пространства, когда беднеющий российский Запад будет всеми силами стремиться в Европу, а Восток — играть роль «сырьевого придатка» того, кто окажется проворнее.
В нынешнем состоянии российскому обществу и государственности более подходит модель асимметричного унитарного государства с развитым местным самоуправлением и особым статусом национальных автономий (либо каким-то более изящным решением национального вопроса, но его пока трудно представить).
Пока, впрочем, Россия формально продолжает оставаться Федерацией, и вопрос об отмене феде-
рализма не стоит на повестке дня. Проблема в том, что нынешнее ее состояние является промежуточным, инерционно-постсоветским и не соответствует историческим вызовам. Если не принимать принципиального решения по демократической унитаризации страны, то тогда следует вернуться к перспективам федеративной реформы.
Начнется ли в России движение из нынешнего «бесконечного тупика» в сторону «реального федерализма», сказать трудно. Оно прямо зависит от политической трансформации общества. Все крупные государства с западной политической культурой являются федерациями, включая государства без четко выраженного этнокультурного деления7. Региональный интерес в них осознан, рационален и имеет демократические каналы для реализации. На Востоке федерацией из «больших пространств» стала только Индия. Индонезия быстро отказалась от этого статуса, а Китай и не пытался его обрести. Российская политическая культура не является западной, но еще больше отличается от восточных образцов.
В случае если вестернизация российского общества продолжится (а это представляется неизбежным, как к этому ни относись), осознание ценности федерализма (так же, как и местного самоуправления) тоже рано или поздно произойдет. Оно может быть стимулировано в случае укрупнения субъектов, когда регионы с годами станут более самодостаточными и уверенными в себе, готовыми играть роль не заштатных периферий, а пусть мелких, но центров глобального пространства.
7 Остром В. Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество. — М.: 1993.
НАУЧНО-ПРАКТИЧЕСКИЙ к —™ ИНФОРМАЦИОННО- LJIЧ И.1
АНАЛИТИЧЕСКИЙ СБОРНИК ''ВДИ1
ФИНАНСОВАЯ АНАЛИТИКА
ПРОБЛЕМЫ И РЕШЕНИЯ
• Банковско-предпринимательская деятел
• Конкурентноспособность российской экс
• Финансово-инвестиционная деятельное
I (1) январь 2008
ВНИМАНИЕ, НОВИНКА!!!
C января 2008 г. выходит новый ежемесячный журнал (сборник) Издательского дома «Финансы и Кредит»
«ФИНАНСОВАЯ АНАЛИТИКА: ПРОБЛЕМЫ И РЕШЕНИЯ».
Подписные индексы: по каталогу агентства «Роспечать» - 80628; по каталогу агентства «Пресса России» - 44368.
Подписаться можно в редакции: тел. (495) 621-91-90, 621-69-49, e-mail: [email protected]
