CC BY
16
СТРАХОВОЕ ДЕЛО
ПРОСЧЕТЫ В АРХИТЕКТУРЕ СТРАХОВОГО ВЗНОСА НА ОБЯЗАТЕЛЬНОЕ ПЕНСИОННОЕ СТРАХОВАНИЕ
Переход национальной экономики к рыночным методам хозяйствования поставил перед государством вопрос о необходимости пересмотра социальных гарантий, предоставляемых населению в условиях новых экономических отношений, образующих иные фундаментальные принципы организации экономики по сравнению с теми, на которых строилась административно-командная экономика СССР. Экономике, основанной на рыночных отношениях, характерна свобода предпринимательской деятельности и ограниченная степень вмешательства государства в экономическую жизнь страны. Несмотря на преимущества рынка по сравнению с административно-командной экономикой, рыночные отношения, тем не менее, сами по себе не способны обеспечивать граждан социальными гарантиями. В условиях рыночной экономики человек представляет собой единицу трудового ресурса, судьба которой зависит от многочисленных системных факторов, являющихся неотъемлемой частью рыночных отношений. Повышается ответственность выбора собственного направления в профессиональной карьере, снижается уверенность в стабильности рабочего места, усиливаются неблагоприятные риски ведения бизнеса, ослабевает защита с одновременным увеличением случаев оспоримости частной собственности, экономическая деятельность становится непредсказуемой и уязвимой, социальные отношения приобретают неорганизованный, и зачастую, хаотичный характер.
Все эти факторы непосредственным образом влияют на развитие социальной сферы. Усиление рыночного начала в экономике приводит к значительной трансформации многих областей социально-экономических отношений, в том числе и пенсионной системы. Результатом изменения базовых принципов построения пенсионной системы является замена уравнительного подхода на дифференцированный, вследствие чего требует-
М.Ю. БЕРЕЗИН, кандидат экономических наук, г. Москва
ся внедрение новых, отвечающих современным условиям методов пенсионного обеспечения. Одним из наиболее острых становится вопрос об организации обязательного пенсионного страхования в Российской Федерации, основанного на индивидуальном подходе каждого к формированию своей будущей пенсии. Введение в России нового подхода в виде системы обязательного пенсионного страхования направлено на отмену уравнительного принципа пенсионного обеспечения с характерными ему распределительными отношениями, вместо которого создаются условия для накопления пенсионных средств с учетом индивидуального дохода каждого гражданина. Аккумулирование средств в системе обязательного пенсионного страхования по времени является продолжительным, в связи с чем новая пенсионная система должна быть неразрывно связана с государственными гарантиями сохранности реальной стоимости пенсионных накоплений. Федеральный закон от 15.12.2001 «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 15.12.2001), кардинальным образом меняющий всю систему государственного пенсионного обеспечения в России, вступил в силу с 17.12.2001.
Федеральный закон от 15.12.2001 устанавливает правила организации обязательного пенсионного страхования в России и возлагает на страхователей, в число которых входят производящие выплаты физическим лицам организации, индивидуальные предприниматели и физические лица, а также - как самостоятельная категория - индивидуальные предприниматели и адвокаты, обязанность по уплате страховых взносов в бюджет Пенсионного фонда РФ. Поскольку установленный страховой взнос носит характер обязательного, в Федеральном законе от 15.12.2001 раскрыта его модель, состоящая из ряда элементов, призванных обеспечить своевременное и непрерывное поступ-
ление страховых взносов в систему обязательного пенсионного страхования.
Принципы организации взимания страховых взносов на обязательное пенсионное страхование во многом схожи с базовыми элементами налоговых отношений. Федеральный закон от 15.12.2001 предусматривает обязательную регистрацию страхователей в органах Пенсионного фонда РФ (ст. 11), вводит ответственность за нарушение страхователями сроков этой регистрации (ст. 27), определяет взаимные права и обязанности органов Пенсионного фонда РФ и страхователей (ст. 13 и 14), а также устанавливает права, обязанность и ответственность застрахованных лиц (ст. 15). Тем не менее, в названиях отдельных статьей этого Федерального закона присутствуют явные недостатки. Несмотря на то, что ст. 14 Федерального закона от 15.12.2001 названа «Права, обязанности и ответственность страхователей», она не содержит ни одного состава правонарушения и ни одной меры ответственности страхователей, что говорит о несоответствии названия этой статьи ее фактическому нормативному содержанию.
Структура модели страхового взноса на обязательное пенсионное страхование напоминает предусмотренный ст. 17 НК РФ перечень элементов налога. Эта статья Налогового кодекса РФ фиксирует узловые точки конструкции универсальной налоговой модели в виде следующих обязательных к установлению элементов: налогоплательщики, объект налога, налоговая база, налоговый период, налоговая ставка, порядок исчисления налога, порядок и сроки уплаты налога.
Проекция указанного перечня элементов налога на действующую структуру модели страхового взноса на обязательное пенсионное страхование показывает их полное совпадение. Статья 6 Федерального закона от 15.12.2001 определяет категории страхователей - плательщиков страховых взносов; ст. 10 - объект страхового взноса и его базу; ст. 23 - расчетный период, состоящий из нескольких отчетных периодов; ст. 22 и 33 - регрессивные шкалы тарифов страховых взносов; ст. 24 - порядок исчисления, порядок и сроки уплаты страховых взносов страхователями. Кроме того, пени за нарушение сроков уплаты страховых взносов в ста= тье 26 по размерам приравнены к пени за несвоевременную уплату налога. Помимо размеров пени индикатором повышенной степени увязки страхового взноса с налогами служит момент уплаты страховых взносов, признание которого согласно абзацу третьему ст. 2 Федерального закона от
15.12.2001 происходит на основании положений Налогового кодекса РФ.
Предусмотренные ст. 27 Федерального закона от 15.12.2001 составы правонарушений и меры ответственности (штрафы) за пропуск страхователями сроков регистрации в органах Пенсионного фонда РФ (5 тыс., 10 тыс. руб.), за неуплату или неполную уплату страховых взносов (20, 40% неуплаченных сумм страховых взносов), за неправомерное несообщение (несвоевременное сообщение) лицом сведений, которые это лицо должно было сообщить в орган Пенсионного фонда РФ (1 тыс., 5 тыс. руб.), полностью соответствуют составам правонарушений и мерам ответственности, предусмотренным в сфере налогообложения ст. 116 НК РФ за нарушение налогоплательщиками сроков постановки на учет в налоговом органе (5 тыс., 10 тыс. руб.), ст. 122 НК РФ за неуплату или неполную уплату сумм налога (20,40% неуплаченных сумм налога), ст. 129.1 НК РФ за неправомерное несообщение (несвоевременное сообщение) лицом сведений, которые это лицо должно сообщить налоговому органу (1 тыс., 5 тыс. руб.).
Наличие у страховых взносов, уплачиваемых в системе обязательного пенсионного страхования, и налогов общих признаков как по структуре, так и по характеру обязательности уплаты на практике приводит к возникновению ситуаций, когда в силу этих причин страховые взносы на обязательное пенсионное страхование рассматриваются как имеющие налоговую природу. Так, в решениях Арбитражного суда Тверской области 2003 г. на уровне апелляционной инстанции при разрешении спора страхователей с территориальными органами Пенсионного фонда РФ по поводу порядка вступления в силу Федерального закона от 15.12.2001 и определения момента возникновения обязанности по уплате страховых взносов на обязательное пенсионное страхование судом высказана точка зрения, что страховые взносы на обязательное пенсионное страхование, подлежащие уплате во внебюджетные фонды, по своей правовой природе являются налогами. Заявитель апелляционной жалобы (страхователь) также полагал, что эти страховые взносы соответствуют налоговым платежам, в связи с чем доказывал необходимость применения к Федеральному закону от 15.12.2001 порядка вступления актов законодательства о налогах, предусмотренного ст. 5 НК РФ. Апелляционная инстанция, признавая страховые взносы на обязательное пенсионное страхование налогами, тем не менее, посчитала ошибочной ссылку зая-
вителя жалобы (страхователя) на ст. 5 НК РФ, устанавливающей особенности вступления в силу актов законодательства о налогах, обосновывая это тем, что страховые взносы на обязательное пенсионное страхование выведены из состава единого социального налога.
Из приведенных мнений видно, что как страхователями, в обязанность которых согласно Федеральному закону от 15.12.2001 входит уплата страховых взносов на обязательное пенсионное страхование, так и отдельными арбитражными судами, которые должны всесторонне исследовать обстоятельства дела, достоверно оценить представленные сторонами материалы и на этой основе разрешить экономический спор, страховые взносы на обязательное пенсионное страхование рассматриваются как налоговые платежи. Критический взгляд на доводы арбитражного суда о налоговой природе страховых взносов на обязательное пенсионное страхование показывает, что эти рассуждения суда являются необоснованными и .неубедительными.
Суд утверждает, что эти страховые взносы в силу своей правовой природы является налогами. Из этого вывода суда должно следовать, что закон, который устанавливает страховой взнос, являющийся по своей природе налоговым платежом, должен относиться к массиву актов законодательства о налогах. Порядок вступления в силу всех без исключения актов законодательства о налогах определяет ст. 5 НК РФ. Следовательно и на закон, в данном случае, на Федеральный закон от 15.12.2001, должен распространяться порядок вступления в силу, предусмотренный ст. 5 НК РФ.
Однако арбитражный суд, не соглашаясь с распространением на Федеральный закон от 15.12.2001 установленного ст. 5 НК РФ порядка вступления в силу актов законодательства о налогах, привел довод, что порядок вступления в силу актов законодательства о налогах, предусмотренный ст. 5 НК РФ, к этому Федеральному закону не применяется, поскольку страховые взносы на обязательное страхование выведены из состава единого социального налога. Другими словами, арбитражный суд, признавая страховые взносы налоговыми платежами, затем выдвигает противоречивый довод, что несмотря на признание страховых взносов налогами, их выведение из состава единого социального налога приводит к неприменению к устанавливающему их закону предусмотренного ст. 5 НК РФ порядка вступления в силу актов законодательства о налогах. Логика этого довода не-
ясна: почему выведение одних налоговых платежей (которыми, в данном случае, признаны страховые взносы) из состава других (в данном случае, из состава единого социального налога) по мнению арбитражного суда приводит к факту неприменения к первым ст. 5 НК РФ, определяющей порядок вступления в силу актов законодательства о налогах, когда и первые, и вторые платежи при этом своей налоговой природы не меняют и как были, так и остаются налогами. Ведь не требует особого доказательства тот факт, что выделение из состава единого налога отдельных частей в виде других налоговых платежей (в данном случае страховых взносов) само по себе не может приводить к утере последними статуса налогов, поскольку процесс разделения единого налога на несколько отдельных налоговых платежей не обладает трансформирующим действием, изменяющим природу выделенных частей, вследствие чего не может приводить к утере выделенными частями налогового статуса.
Вывод апелляционной инстанции Арбитражного суда Тверской области о налоговой природе страховых взносов на обязательное пенсионное страхование не нашел поддержки у вышестоящего судебного органа. Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа, рассматривая в кассационном порядке решения Арбитражного суда Тверской области, не согласился с утверждением суда о сходстве страхового взноса на обязательное пенсионное страхование с налогами и указал, что из содержания ст. 3 Федерального закона от 15.12.2001 и ст. 8 НК РФ видно, что понятие страхового взноса не соответствует понятию налогового платежа, в связи с чем страховые взносы налогами не являются.
Разделяя мнение Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа о неналоговой природе страховых взносов на обязательное пенсионное страхование, следует сделать вывод о том, что изначально неверным было признание апелляционной инстанцией Арбитражного суда Тверской области этих страховых взносов налоговыми платежами. Страховые взносы не обладают характерными признаками налогов. Более того, все обязательные платежи, соответствующие признакам налогов, подлежат установлению в Налоговом кодексе РФ, в то время как страховые взносы на обязательное пенсионное страхование в состав налоговой системы не входят, поскольку признакам налогов не отвечают. Все налоги устанавливаются 4 и вводятся актами законодательства о налогах, на которые распространяются требования Налогово-
го кодекса РФ к их форме и порядку вступления в силу. Учитывая неналоговую природу страховых взносов устанавливающий их Федеральный закон «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» не относится к актам законодательства о налогах, а следовательно, на него не распространяются нормы Налогового кодекса РФ, в том числе нормы ст. 5 НК РФ предусматривающие особый порядок вступления в силу актов законодательства о налогах.
Поскольку страховые взносы не являются по своей экономической и правовой природе налоговыми платежами, они не могут входить в состав налоговой системы и устанавливаться актом законодательства о налогах. Поэтому законность установления страховых взносов на обязательное пенсионное страхование не может оцениваться на основе фактов их отсутствия в составе налоговой системы и их введения федеральным законом, вступившим в силу не в соответствии с порядком, определенным ст. 5 НК РФ. Основными критериями оценки законности установления страхового взноса на обязательное пенсионное страхование должны стать структура и содержание его модели: является ли раскрытие модели страхового взноса на обязательное пенсионное страхование полноценным, четким и однозначным, позволяющим страхователям исполнить свою обязанность по уплате страховых взносов и реализовать свои права, предоставленные Федеральным законом от 15.12.2001.
Аналогия страховых взносов с налоговыми платежами может возникнуть в силу обязательности пенсионного страхования в Российской Федерации. Само понятие обязательности страхования сближает по некоторым признакам страховые взносы с налогами. Обязательное страхование обладает критериями сплошного действия, когда застрахованными являются все лица, которые указаны в законе, а обязанность уплаты страховых взносов распространяется на всех лиц, признаваемых законом страхователями. Величина страхового взноса (страхового тарифа) строго определяется законом и подлежит обязательной уплате. Действие обязательного страхования возникает автоматически и не требует заключения специального договора между страхователем и страховщиком (Пенсионным фондом РФ). При этом распространение обязательного страхования на страхователей и застрахованных лиц не ограничивается временем, является бессрочным и непрерывным.
Вместе с тем для признания налогом страховой взнос должен обладать всеми признаками на-
лога и выполнять все функции налогов. Очевидно, что страховой взнос на обязательное пенсионное страхование по своей экономической и правовой природе не обладает достаточными признаками налогового платежа, и следовательно, не может признаваться налогом. Отличие страховых взносов от налогов заключается в страховом методе их начисления, выражающемся в централизованном внебюджетном накоплении страховых взносов и строго фиксированных случаях их последующей выплаты. Несмотря на схожесть страховых взносов с налогами по признакам обязательности уплаты и однолинейной направленности в централизованный фонд, следует заметить, что перечисленные признаки свойственны всем обязательным платежам, императивное требование об уплате которых установлено законом, в том числе и страховым взносам на обязательное страхование гражданской ответственности владельцев транспортных средств, бесспорно отличающихся от налогов в силу уплаты на индивидуально возмездной и возвратной основах.
Наличие отдельных общих признаков, тем не менее, не позволяет рассматривать страховые взносы и налоги как имеющих единую природу, поскольку качественные стороны этих признаков у страховых взносов и налогов различны. Обязательность уплаты у налогов выражается в их однолинейном поступлении в бюджет. В отличие от налогов, страховые взносы на обязательное пенсионное страхование в бюджет не поступают - они аккумулируются либо в государственном внебюджетном фонде - Пенсионном фонде РФ, средства которого согласно ст. 16 Федерального закона от 15.12.2001 не входят в состав других бюджетов, либо в негосударственных пенсионных фондах.
При этом у налогов целевым предназначением является непрерывное финансирование текущих государственных и муниципальных расходов, в то время как целевое предназначение страховых взносов на обязательное пенсионное страхование заключается в том, чтобы обеспечивать накопление на счете застрахованного лица денежных средств до момента наступления в будущем страхового случая. Уплаченные страховые взносы на обязательное пенсионное страхование индивидуализируются в разрезе страховой и накопительной частей трудовой пенсии на лицевых счетах, открытых застрахованным лицам в органах Пенсионного фонда РФ, и только при наступлении перечисленных в ст. 8 Федерального закона от 15.12.2001 страховых случаев выплачиваются застрахованным
лицам в виде обязательного страхового обеспечения. Страховыми случаями, при наступлении которых у застрахованных лиц возникает право на получение обязательного пенсионного обеспечения, сформированного из уплаченных страховых взносов, являются достижение ими пенсионного возраста, наступление инвалидности и потеря кормильца. В противоположность страховому взносу, налог не имеет индивидуальной привязки; при поступлении в бюджет смешивается с другими денежными средствами и обезличивается; не дожидаясь какого-либо специально обусловленного случая постоянно и непрерывно вливается обратно в экономику страны в виде государственных и муниципальных расходов; при этом напрямую налогоплательщику обратно не выплачивается.
Поскольку страховой взнос на обязательное пенсионное страхование не обладает налоговой природой и налоговым платежом не является, то, в отличие от налога, на него не распространяется требование об установлении в его модели обязательных узловых элементов. Вместе с тем страховой взнос является обязательным платежом. Обязательность уплаты предполагает построение такой модели страхового взноса, которая обеспечивала бы условия для его правильного исчисления и своевременной уплаты. При этом модель страхового взноса, твердо фиксируя максимальную планку страхового тарифа, должна исключать ситуации, приводящие к необоснованному ограничению частной собственности и недопустимому ущемлению свободы экономической деятельности.
Поэлементный разбор закрепленной в Федеральном законе от 15.12.2001 модели страхового взноса на обязательное пенсионное страхование показывает, что при ее построении была заимствована, а если точнее, то полностью скопирована модель налога. По всей вероятности, копирование налоговой модели произведено в силу того, что элементы налога, перечисленные в ст. 17 НК РФ, обладают универсальным значением для построения модели любого обязательного платежа (взноса). Установленный в ст. 17 НК РФ перечень элементов налога позволяет построить такую модель обязательного платежа, которая обеспечивает все необходимые условия для его исчисления и уплаты независимо от того, куда этот платеж поступает - в бюджет, государственный внебюджетный фонд или иной централизованный фонд. Но единство структуры не подразумевает обязательного единства экономической природы платежей. Обладая идентичными структурами, построенными на ос-
нове универсального перечня элементов, страховой взнос и налог, тем не менее, сохраняют свои отличительные признаки и различаются по критериям строгой персонификации уплачиваемых средств, постоянного накопления взносов и последующей их индивидуальной возвратности в строго установленных законом случаях. Поэтому несмотря на идентичность моделей страховой взнос на обязательное пенсионное страхование не может рассматриваться в качестве налогового платежа и не является составной частью налоговой системы.
Наряду с различной природой страховых взносов и налогов другим их отличием являются разные методы принудительного взыскания задолженности по их уплате и соответствующих сумм пени. Согласно ст. 25 Федерального закона от 15.12.2001 в системе обязательного пенсионного страхования задолженность и начисленные суммы пени взыскиваются, при отказе страхователя уплатить их добровольно, исключительно в судебном порядке, в то время как в области налогообложения в соответствии со ст. 45 и 75 НК РФ недоимка и суммы пени в судебном порядке принудительно взыскиваются только с физических лиц; у организаций задолженность и пени в налоговой сфере списываются бесспорно.
Между тем в системе обязательного пенсионного страхования пени ст. 26 Федерального закона от 15.12.2001 определены в виде инструмента обеспечения исполнения страхователем обязанности по уплате страховых взносов. Это определение объединяет природу пени в системе обязательного пенсионного страхования с сущностью пени в налоговых отношениях, поскольку согласно ст. 72 НК РФ при взимании налогов пени также являются способом обеспечения исполнения налогоплательщиком обязанности по уплате налогов.
Несмотря на, казалось бы, явную определенность содержания ст. 26 Федерального закона от 15.12.2001, устанавливающую порядок начисления пени за нарушение сроков уплаты страховых взносов на обязательное пенсионное страхование, в судебной практике возникли вопросы, что считать отправной датой начала течения периода, за который начисляются соответствующие суммы пени. Разрешая в 2003 г. в кассационном порядке спор по поводу нарушения страхователем положений Федерального закона от 15.12.2001, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа установил, что территориальный орган Пенсионного фонда РФ начислил страхователю соответствующие суммы пени за нарушение каждого из ежеме-
сячных сроков уплаты авансовых платежей страховых взносов на обязательное пенсионное страхование. Однако суд не согласился с таким порядком начисления пени и указал, что пени могут быть начислены по окончании отчетного периода, но не месяца. В подтверждение своей позиции суд привел нормы абзаца третьего п. 2 ст. 24 Федерального закона от 15.12.2001, согласно которым расчет исчисленных и уплаченных авансовых платежей страховых взносов представляется страхователями в налоговый орган по окончании каждого отчетного периода, и на этой основе сделал вывод, что контроль за уплатой авансовых платежей страховых взносов возможен только по истечении отчетного периода - первого квартала, полугодия и девяти месяцев календарного года. Территориальный орган Пенсионного фонда РФ согласился с позицией суда и пересчитал начисленные страхователю суммы пени с учетом порядка их начисления по окончании отчетного периода.
По нашему мнению, указанная позиция суда о начислении пени по окончании отчетного периода, основанная на утверждении, согласно которому расчет авансовых платежей страховых взносов представляется в налоговый орган по окончании отчетного периода, а следовательно, контроль за уплатой страховых взносов возможно проводить только по окончании отчетного периода, является неоднозначной и достаточно спорной. Согласно ст. 26 Федерального закона от 15.12.2001 пенями признается установленная этой статьей денежная сумма, которую страхователь должен выплатить в случае уплаты причитающихся сумм страховых взносов в более поздние по сравнению с определенными этим Федеральным законом сроки. Пени начисляются за каждый календарный день просрочки исполнения обязанности по уплате страховых взносов, начиная со дня, следующего за установленным днем уплаты страховых взносов.
Статья 24 Федерального закона от 15.12.2001 определяет порядок исчисления и сроки уплаты страховых взносов. Эта статья устанавливает авансовый метод уплаты страховых взносов, в силу которого сумма страхового взноса, подлежащая уплате в целом за расчетный период (за календарный год), исчисляется нарастающим итогом по окончании каждого отчетного периода (первого квартала, полугода и девяти месяцев). Поскольку тариф страхового взноса привязан к величине оплаты труда работника - застрахованного лица, то порядок исчисления и сроки уплаты страховых взносов также должны находится в соответствии
с порядком и сроками выплаты оплаты труда застрахованным лицам. Общепринятым порядком является выплата застрахованным лицам оплаты труда по итогам каждого месяца. По этой причине в течение отчетного периода абзацем вторым п. 2 ст. 24 Федерального закона от 15.12.2001 предусмотрена уплата страховых взносов в виде авансовых платежей за каждый месяц в определенный срок, но не позднее 15-го числа следующего за ним месяца. По окончании и по итогам отчетного периода не позднее 20-го числа следующего за этим отчетным периодом месяца страхователи представляют в налоговый орган расчет исчисленных и уплаченных страховых взносов в виде авансовых платежей. Контроль за соблюдением ежемесячных сроков уплаты страховых взносов в виде авансовых платежей производится налоговым органом на основе сравнения дат, указанных в платежных поручениях страхователя, представленных им в банк на уплату страховых взносов, со сроками уплаты страховых взносов, указанными ст. 24 Федерального закона от 15.12.2001.
В связи с этим утверждение суда, что контроль за уплатой страховых взносов возможен только по итогам отчетного периода, поскольку расчет страховых взносов представляется по окончании отчетного периода, является неверным. В ходе проведения контроля налоговый орган на основе данных, которые указаны в расчете и приложенных к нему документов, представленных страхователем по итогам отчетного периода, проверяет прежде всего правильность исчисления и своевременность уплаты ежемесячных авансовых платежей, и только затем с учетом выверенных сведений по их исчислению и уплате переходит к проверке обоснованности корректировки авансовых платежей страховых взносов по итогам отчетного периода в целом.
Рассмотренные в нормативном единстве ст. 24 и 26 Федерального закона от 15.12.2001 доказывают недостаточную убедительность требования суда о начислении страхователю пени за просрочку уплаты страховых взносов только по окончании отчетного периода и приводят к выводу, что пени должны начисляться за нарушение ежемесячных сроков уплаты авансовых платежей страховых взносов.
Страховые взносы, уплачиваемые страхователями в виде авансовых платежей в течение календарного года (расчетного периода), т.е. авансовым методом уплаты, тем не менее, остаются именно страховыми взносами, на которые распространяются все нормы Федерального закона от
15.12.2001, где используется термин «страховые взносы», в том числе и нормы, устанавливающие пени за нарушение сроков платежа. Поскольку пени согласно ст. 26 Федерального закона от 15.12.2001 подлежат выплате страхователем, если страховой взнос, понятие которого охватывает и страховые взносы в виде авансовых платежей, уплачен в более поздние по сравнению с установленными этим Федеральным законом сроки, а данный Федеральный закон в ст. 24 устанавливает конкретные ежемесячные сроки уплаты страховых взносов в виде авансовых платежей, то указанное в Федеральном законе от 15.12.2001 определение пени приводит еще один весомый довод в поддержку утверждения, что является правомерным и обоснованным начисление страхователям соответствующих сумм пени за пропуск именно ежемесячных сроков уплаты страховых взносов.
Обратимся теперь к составу участников правоотношений, складывающихся в системе обязательного пенсионного страхования. В отношениях по обязательному пенсионному страхованию в Российской Федерации участвуют федеральные органы государственной власти, страхователи, страховщик и застрахованные лица. Общее понятие федеральных органов государственной власти не определяет конкретный их перечень, что указывает на совмещение в этом понятии и законодательных, и исполнительных органов власти федерального уровня. Согласно ст. 94 Конституции РФ федеральным законодательным органом является Федеральное Собрание, которое принимает федеральные законы и тем самым устанавливает и изменяет законодательную базу обязательного пенсионного страхования. Федеральный уровень исполнительной власти согласно ст. 110 Конституции РФ осуществляется Правительством РФ, которое в рамках, определенных федеральным законом, правомочно регулировать отдельные элементы системы обязательного пенсионного страхования, например, уплату страхового взноса в виде фиксированного платежа в размере, превышающем его минимальную величину.
Страховщиком по обязательному пенсионному страхованию выступает Пенсионный фонда РФ. Негосударственные пенсионные фонды также могут быть страховщиками по этому виду страхования, но только в случаях и в порядке, предусмотренных федеральным законом.
Состав страхователей в ст. 6 Федерального закона от 15.12.2001 разделен на две группы. В первую группу входят юридические и физические
лица, в том числе индивидуальные предприниматели, которые производят выплаты физическим лицам (застрахованным лицам). Вторая группа представлена индивидуальными предпринимателями и адвокатами. При этом в отношении второй группы физических лиц для признания их страхователями не имеет значения наличие или отсутствие факта выплат ими денежных (или натуральных) средств другим физическим лицам за трудовую деятельность, за выполненные работы или за оказанные услуги.
Деление страхователей на две группы произведено на основе критерия раздельного существования или объединения в одном лице источника дохода и его получателя. Источник дохода является страхователем, на которого законом возлагается обязанность уплачивать страховые взносы за физических лиц - получателей дохода (застра-хованныхлиц). Раздельное существование источника дохода и его получателей происходит в случае функционирования организации и наличия у нее трудового коллектива. Организация и ее трудовой коллектив является классическим примером распределения обязанностей по проведению обязательного пенсионного страхования в отношении застрахованных лиц, когда организация, выполняя роль страхователя и отвечая за надлежащее исполнение закона, уплачивает страховые взносы за застрахованных лиц и тем самым распространяет на них гарантии обязательного пенсионного страхования.
Поскольку в случае создания и последующей реализации бизнеса индивидуальным предпринимателем возможно раздельное существование источника и получателей дохода, эта категория физических лиц на равных правах также входит в первую группу страхователей. Разделение источника и получателей дохода в условиях ведения предпринимательской деятельности происходит в том случае, когда индивидуальный предприниматель принимает на работу других физических лиц. Получая от индивидуального предпринимателя вознаграждение за выполненную работу наемные работники в силу закона становятся застрахованными лицами, а индивидуальный предприниматель в отношении этих застрахованных лиц приобретает статус страхователя. В данном случае индивидуальный предприниматель, собственно, также как и организация - работодатель, производит страхование не своих страховых рисков, а страховых рисков наемных работников - застрахованных лиц.
В целом, первая группа страхователей формируется по признаку обязательного наличия у них выплат другим физическим лицам за трудовую деятельность, за выполненные работы или оказанные услуги, и процесс страхования у этой группы страхователей направлен исключительно в сторону застрахованных лиц. При этом организации и физические лица, входящие в первую группу страхователей, конечным результатом обязательного пенсионного страхования остаются незатронутыми.
Однако сам индивидуальный предприниматель ни при каких условиях не перестает быть физическим лицом. Поэтому на индивидуальных предпринимателей также распространяются гарантии обязательного пенсионного страхования и получения в будущем соответствующей трудовой пенсии в зависимости от суммы уплаченных страховых взносов. Индивидуальные предприниматели и адвокаты, независимо от того, нанимают ли они работников или ведут предпринимательскую или иную деятельность в одиночку, совмещают в себе одновременно и источник, и получателя дохода. Поэтому уплатить страховые взносы на обязательное пенсионное страхование за них могут только они сами. По этой причине индивидуальные предприниматели и адвокаты выделены в отдельную группу страхователей, которые самостоятельно осуществляют обязательное пенсионное страхование своих собственных страховых рисков. В связи с особым положением в системе обязательного пенсионного страхования индивидуальных предпринимателей и адвокатов, являющихся физическими лицами, самостоятельно обеспечивающими себя работой, эта категория физических лиц является страхователем своих собственных страховых рисков и застраховывает эти риски путем самостоятельной уплаты страховых взносов за себя, а в случае найма на работу других физических лиц - выполняет обязанности страхователя как в отношении себя, так и в отношении наемных работников, застраховывая наряду со своими собственными страховыми рисками страховые риски наемных работников - застрахованных лиц. При этом страховой взнос, уплачиваемый индивидуальными предпринимателями и адвокатами на обязательное пенсионное страхование своих собственных страховых рисков, является величиной фиксированной и не изменяется под влиянием суммы их фактического дохода, в отличие от обязательного пенсионного страхования страховых рисков наемных работников (застрахованных лиц), за которых ин-
дивидуальными предпринимателями и адвокатами уплачиваются страховые взносы, величина которых напрямую зависит от фактически выплачиваемых им денежных средств.
Для простоты терминологии в понятие индивидуальных предпринимателей, являющихся страхователями в системе обязательного пенсионного страхования, включены частные детективы и занимающиеся частной практикой нотариусы. Этот подход, свойственный также ст. 11 НК РФ и заключающийся в рассмотрении частных детективов и занимающихся частной практикой нотариусов в едином понятии индивидуальных предпринимателей, не означает, что эти физические лица по экономическому и правовому статусу приравнены к индивидуальным предпринимателям. Объединение частных детективов и частных нотариусов в комплексном понятии индивидуальных предпринимателей сделано в целях упрощения терминологического ряда и не исключает введения для них собственных, отличных от предназначенных для индивидуальных предпринимателей методов начисления налогов и страховых взносов. Однако такая категория самостоятельно обеспечивающих себя работой физических лиц как адвокаты при всей целесообразности структурирования терминологии и понятийного аппарата всегда рассматривается отдельно, и ни в налоговых правоотношениях, ни в системе обязательного пенсионного страхования не консолидируется вместе с индивидуальными предпринимателями.
Между тем наибольшее число участников системы обязательного пенсионного страхования составляют застрахованные лица. Ими признаются физические лица - граждане Российской Федерации, иностранные граждане или лица без гражданства, на которых в соответствии с Федеральным законом от 15.12.2001 распространяется обязательное пенсионное страхование. Степень участия застрахованных лиц в обязательном пенсионном страховании зависит от их возрастной категории. Обязательное пенсионное страхование направлено на формирование у застрахованных лиц двух частей трудовой пенсии - страховой и накопительной. Страховые взносы на формирование страховой части трудовой пенсии уплачиваются страхователями за всех застрахованных лиц независимо от их возраста. Фактор возраста проявляется при рассмотрении накопительной части трудовой пенсии, отражаемой отдельно в структуре индивидуального лицевого счета застрахованного лица. По состоянию на 2004 г. обязанность страхователей по
уплате страховых взносов на формирование накопительной части трудовой пенсии возникает в отношении застрахованных лиц - мужчин не старше 51 года и женщин не старше 47 лет.
Физические лица, возраст которых превышает указанные пределы, не являются участниками правоотношений по обязательному пенсионному страхованию в части формирования накопительной части трудовой пенсии. Поэтому этих граждан не затрагивает Федеральный закон от 24.07.2002 «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации», согласно которому застрахованным лицам предоставлено право инвестировать пенсионные накопления для обеспечения сохранности их реальной стоимости и получения дохода от вложенных средств.
Тем не менее, ст. 29 Федерального закона от 15.12.2001 допускает добровольное вступление физических лиц в правоотношения по обязательному пенсионному страхованию. Порядок добровольного вступления граждан в систему обязательного пенсионного страхования выходит за рамки общего регулирования и поэтому содержит ряд ограничений. Правом самостоятельно за себя уплачивать страховые взносы при добровольном вступлении в систему обязательного пенсионного страхования обладают только граждане Российской Федерации, работающие за пределами России. В остальных случаях за физических лиц, на которых не распространяется обязанность страхователя уплачивать страховые взносы в бюджет Пенсионного фонда РФ, страховые взносы правомочны уплачивать только другие физические лица. При этом уплата страховых взносов при добровольном вступлении в систему обязательного пенсионного страхования производится в виде фиксированного платежа. Вместе с тем, остается неясным вопрос, в каком размере при добровольном вступлении в систему обязательного пенсионного страхования должен уплачиваться страховой взнос в виде фиксированного платежа.
В п. 2 ст. 29 Федерального закона от 15.12.2001 указано, что физические лица, добровольно вступившие в правоотношения по обязательному пенсионному страхованию, осуществляют уплату стра • ховых взносов в порядке, установленном пп. 1, 2 и 4 ст. 28 этого Федерального закона. Пункт 1 ст. 28 Федерального закона от 15.12.2001 определяет, что страховой взнос физическими лицами, добровольно вступившими в правоотношения по обязательному пенсионному страхованию, уплачивается в
виде фиксированного платежа, п. 2 - что размер фиксированного платежа в расчете на месяц устанавливается исходя из стоимости страхового года, ежегодно утверждаемой Правительством РФ, а п. 4 - что порядок и сроки исчисления и уплаты фиксированных платежей в размере, превышающем минимальный, определяются Правительством РФ. Как следует из содержания рассмотренных пп. 1,2 и 4 ст. 28 Федерального закона от 15.12.2001, в них не указан размер подлежащего уплате страхового взноса в виде фиксированного платежа. В связи с тем, что указание конкретного размера фиксированного платежа в названном Федеральном законе отсутствует, физические лица, желающие добровольно вступить в правоотношения по обязательному пенсионному страхованию, лишены предоставленного законом права на участие в формировании страховой и накопительной частей трудовой пенсии за себя или за других граждан.
Но парадоксально в этой ситуации то, что пп. 1, 2 и 4 ст. 28 рассматриваемого Федерального закона от 15.12.2001 не могут содержать указания конкретного размера страхового взноса в виде фиксированного платежа, поскольку этот размер в минимальной сумме 150 руб. определяется п. 3 ст. 28 Федерального закона от 15.12.2001, на который отсутствует ссылка в ст. 29 этого Федерального закона. Для исправления дефекта, выявленного в положениях ст. 29 Федерального закона от 15.12.2001 и блокирующего возможность добровольного участия физических лиц в системе обязательного пенсионного страхования, требуется внесение в п. 2 ст. 29 этого Федерального закона дополнения, указывающего наряду с пп. 1, 2 и 4 ст. 28 данного Федерального закона и п. 3 этой статьи, который устанавливает конкретный минимальный размер страхового взноса в виде фиксированного платежа.
Помимо добровольного порядка уплаты страхового взноса в виде фиксированного платежа Федеральным законом от 15.12.2001 в системе обязательного пенсионного страхования определены лица, у которых уплата страховых взносов в виде фиксированного платежа является обязательной. Самостоятельно обеспечивающие себя работой индивидуальные предприниматели и адвокаты в соответствии со ст. 28 Федерального закона от 15.12.2001 формируют страховую и накопительную части своей трудовой пенсии с помощью обязательной уплаты страховых взносов в виде фиксированного платежа, минимальный размер которого, как уже было сказано, установлен в сумме 150
руб. При этом из единой фиксированной суммы 150 руб. на финансирование страховой части трудовой пенсии направляется 100 руб., на формирование накопительной части - 50 руб. Зафиксированная в твердом размере минимальная величина страхового взноса говорит о том, что уплачиваемые индивидуальными предпринимателями и адвокатами суммы страховых взносов не зависят не только от фактического размера их доходов, но в целом от факта наличия или отсутствия у них какого-либо дохода в течение отчетных или расчетного периодов.
Тем не менее, ст. 28 Федерального закона от 15.12.2001, определяющая порядок и сроки уплаты страховых взносов в виде фиксированного платежа, недостаточно проработана и содержит явные пробелы. Согласно п. 1 ст. 28 этого Федерального закона страхователи - индивидуальные предприниматели и адвокаты уплачивают суммы страховых взносов в бюджет Пенсионного фонда РФ в виде фиксированного платежа. Поскольку фиксированный платеж является исключением из общих правил уплаты страховых взносов, следовательно, рассматриваемая ст. 28 должна определять его конкретный размер, порядок и сроки уплаты. Несмотря на отличие в силу иной экономической природы страховых взносов на обязательное пенсионное страхование от налогов, тем не менее, страховой взнос является установленным государством обязательным денежным платежом, за неуплату (неполную уплату) которого предусматриваются меры ответственности. В связи с наличием признака обязательности уплаты на страховой взнос, безусловно, распространяется требование о необходимости закрепления в законе всех его существенных элементов, содержание которых должно отвечать критериям четкости и однозначности. Соответствуя этим критериям, элементы модели страхового взноса позволят плательщику определить, в каком размере и когда подлежит уплате обязательный платеж. Каким бы дискуссионным не являлся вопрос об установлении существенных элементов страхового взноса на обязательное пенсионное страхование исключительно федеральным законом или с учетом полномочий, предоставленных законом, Правительством РФ, в любом случае содержание элементов обязательного платежа должно демонстрировать смысловую законченность и однозначность понимания. Однако модель страхового взноса в виде фиксированного платежа, как будет показано далее, не отвечает названным критериям.
Пункт 2 ст. 28 Федерального закона от 15.12.2001 определяет, что размер фиксированного платежа в расчете на месяц устанавливается исходя из стоимости страхового года, ежегодно утверждаемой Правительством РФ. Из этого пункта ясно только одно, что стоимость страхового года ежегодно утверждается Правительством РФ. Но кто вводит на основе утвержденной Правительством РФ стоимости страхового года конкретный размер фиксированного платежа в расчете на месяц - этот вопрос остается без ответа. Выявленный пробел в порядке определения конкретного размера фиксированного платежа в расчете на месяц приводит к неполноценному установлению единого тарифа страхового взноса, а следовательно, является тревожным сигналом наличия у страхового взноса в виде фиксированного платежа признаков неконституционности. Проблема, связанная с неопределенностью в вопросе о государственном органе, который уполномочен конкретизировать величину фиксированного платежа, уплачиваемую за каждый месяц, приобретает еще более серьезный характер в условиях отсутствия в законе ограничения максимального размера фиксированного платежа.
Структура самого фиксированного платежа установлена пп. 3 и 4 ст. 28 Федерального закона от 15.12.2001 и является двухуровневой, состоящей из минимального размера (п. 3) и суммы, превышающей этот минимум (п. 4). Нормы п. 3 ст. 28 рассматриваемого Федерального закона закрепляют минимальный размер фиксированного платежа в сумме 150 руб. В отношении второй части фиксированного платежа, представленной в виде суммы превышения его минимального размера, п. 4 ст. 28 Федерального закона от 15.12.2001 наделяет Правительство РФ полномочиями по введению порядка ее исчисления и сроков уплаты.
Поскольку в п. 3 ст. 28 Федерального закона от 15.12.2001 строго зафиксирован минимальный размер страхового взноса, следовательно, в п. 2 этой статьи, указывающем, что размер фиксированного платежа в расчете на месяц устанавливается на основе ежегодно утверждаемой Правительством РФ стоимости страхового года, речь может идти только об установлении суммы превышения его минимальной величины. В соответствии с положениями п. 4 ст. 28 Федерального закона от 15.12.2001 Правительство РФ в отношении этой суммы определяет только два элемента - порядок исчисления и сроки уплаты. Но ситуация приобретает особо неоднозначный характер в связи с тем,
что в ст. 28 Федерального закона от 15.12.2001 абсолютно отсутствует указание, что представляет собой сумма превышения минимального размера фиксированного платежа, которую следует по установленному Правительством РФ порядку исчислять и своевременно уплачивать, и ограничена ли эта сумма максимальной отметкой. Поскольку в ст. 28 Федерального закона от 15.12.2001 не конкретизирована сумма превышения минимального размера фиксированного платежа, тем самым рассматриваемый Федеральный закон от 15.12.2001 не вводит соответствующего ограничения максимальной величины этого страхового взноса. Отсутствие ограничения максимальной величины противоречит требованиям соразмерности и предсказуемости условий взимания обязательных платежей, в данном случае, представленных в виде страховых взносов, и является очередным сигналом наличия у фиксированного платежа признаков неконституционности.
В итоге, обобщая выявленные в модели фиксированного платежа недостатки, приводящие к тому, что этот платеж не отвечает признакам конституционности и не соответствует правовым позициям Конституционного Суда РФ, выработанным в сфере государственных финансов, еще раз подчеркнем, что положения ст. 28 Федерального закона от 15.12.2001 не ограничивают максимальную величину фиксированного платежа, а также не определяют государственный орган и порядок, согласно которому этим органом с учетом максимальной величины для страхователей будет устанавливаться конкретный размер фиксированного платежа.
Однако в первоначальной редакции ст. 28 Федерального закона от 15.12.2001 (абзац второй п. 2) содержала нормы, которые ограничивали максимальную величину фиксированного платежа суммой 3 600 руб. При этом в первоначальной редакции эта статья (ее п. 3) также устанавливала и минимальный размер фиксированного платежа, но путем введения отсылочной нормы к положениям Налогового кодекса РФ, который, в свою очередь, должен был устанавливать конкретную величину этого минимума. Тем не менее, первоначальная редакция ст. 28 Федерального закона от 15.12.2001, несмотря на формальное упоминание максимальной величины фиксированного платежа и его минимума, не отвечала на один из основных вопросов - кто (какой орган) уполномочен устанавливать в пределах максимального ограничения конкретную сумму фиксированного платежа, превышаю-
щую его минимальную величину. Более того, отсутствие в первоначальной редакции ст. 28 Федерального закона от 15.12.2001 определенности в вопросе о государственном органе, в компетенцию которого входит установление конкретной величины превышения над минимумом фиксированного платежа, не позволяло государству даже в условиях закрепленного в законе максимального ограничения реализовать право на введение для соответствующей категории страхователей единого тарифа страхового взноса, сочетающего в себе и минимальную величину, и сумму превышения установленного минимума.
Несмотря на то, что в первоначальной редакции п. 3 ст. 28 Федерального закона от 15.12.2001 содержал отсылочную норму, согласно которой минимальный размер фиксированного платежа должен был устанавливаться Налоговым кодексом РФ, гл. 24 «Единый социальный налог» Налогового кодекса РФ, а только с ней могли корреспондировать нормы п. 3 ст. 28 Федерального закона от 15.12.2001, в редакции от 31.12.2001 не имела никаких намеков на минимальную величину фиксированного платежа и требование Федерального закона от 15.12.2001 об ее установлении полностью игнорировала. Наличие такого несоответствия между нормами федеральных законов, один их которых (Федеральный закон от 15.12.2001) отсылает по вопросу установления конкретной величины страхового взноса к другому закону (Налоговому кодексу РФ), а принимающий закон это требование не выполняет, свидетельствует, что пенсионная реформа в Российской Федерации началась со слабо проработанных и несогласованных действий, затрудняющих функционирование и снижающих эффективность системы обязательного пенсионного страхования.
Рассмотренные проблемы, которые содержались в первоначальной редакции ст. 28 Федерального закона от 15.12.2001, приводили к недостроенное™, а следовательно, неполноценности модели фиксированного платежа. Эта неполноценность выражалась в том, что первоначальная редакция названной статьи хотя и ограничивала максимальный размер фиксированного платежа твердой суммой, но не конкретизировала величину его минимума, отсылая по поводу минимальной величины к нормам Налогового кодекса РФ, который в то время этот минимум также не устанавливал.
Во второй, действующей в настоящее время редакции ст. 28 Федерального закона от 15.12.2001 изменила свое нормативное содержание. Однако
модель фиксированного платежа по-прежнему остается неполноценной, но уже по признакам, противоположным тем, по которым эта модель оценивалась как неполноценная в первоначальной редакции рассматриваемой статьи. В действующей редакции ст. 28 Федерального закона от 15.12.200! модель фиксированного платежа по неизвестным и необъяснимым с точки зрения выработанных Конституционным Судом РФ требований к структуре и содержанию обязательных платежей утратила ограничение максимального размера этого платежа, но справедливо приобрела собственные нормы, конкретизирующие его минимальную величину без отсылок к Налоговому кодексу РФ.
Между тем не только не проясняет ситуацию с пенсионной реформой, а наоборот, заставляет еще более сомневаться в профессионализме ее проведения изначально принятое авторами Федерального закона от 15.12.2001 и затем реализованное законодателем решение установить минимальный размер фиксированного платежа в Налоговом кодексе РФ. Как уже говорилось, первоначальная редакция ст. 28 (п. 3) Федерального закона от 15.12.2001 определяла, что минимальный размер фиксированного платежа должен был устанавливаться Налоговым кодексом РФ. При этом единственно допустимым вариантом закрепления этого размера могла стать гл. 24 «Единый социальный налог» Налогового кодекса РФ, поскольку только эта глава связана со взносами в социальные внебюджетные фонды.
Из приведенной нормы ст. 28 Федерального закона от 15.12.2001 следует, что несмотря на принципиальное отличие страховых взносов на обязательное пенсионное страхование от налогов по цепям взимания и особенностям уплаты на возмездной и возвратной основах, отдельный элемент этих взносов, а именно минимальный размер фиксированного платежа должен был устанавливаться в Налоговом кодексе РФ - акте законодательства Российской Федерации, регулирующем взимание налогов, характеризующихся уплатой на индивидуально безвозмездной и безвозвратной основе и социально-правовая природа которых полностью противоположна природе страховых взносов на обязательное пенсионное страхование. Учитывая, что страховые взносы на обязательное пенсионное страхование существенно отличаются от налоговых платежей, норма ст. 28 Федерального закона от 15.12.2001, которая требовала установления мини-мального размера страхового взноса в виде фиксированного платежа в Налоговом кодексе РФ,
противоречила экономическому предназначению этих взносов и недопустимым образом соединяла в одном нормативном акте регулирование разных по социально-правовой природе обязательных платежей - налогов и страховых взносов. По этим причинам все элементы страховых взносов на обязательное пенсионное страхование, независимо, в каком виде представлены эти взносы - зависящем от величины фактических выплат или в фиксированном размере - должны устанавливаться в отдельном и самостоятельном нормативном правовом акте - Федеральном законе от 15.12.2001 «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации».
Явная ошибочность требования об установлении именно в Налоговом кодексе РФ минимального размера фиксированного платежа вскоре была замечена законодателем, поскольку в результате принятия Федерального закона от 29.05.2002 «О внесении изменений и дополнений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и в отдельные законодательные акты Российской Федерации» ст. 28 Федерального закона от 15.12.2001 кардинальным образом изменила свою редакцию. Эта статья утратила нормы, которые связывали минимальный размер фиксированного платежа с Налоговым кодексом РФ. Согласно внесенным изменениям минимальная величина фиксированного платежа в размере 150 руб. теперь установлена в самом Федеральном законе от 15.12.2001 (п. 3 ст. 28).
Однако наряду с необходимыми и обоснованными коррективами, направленными на закрепление всех элементов страхового взноса в одном спе-циальном законе - Федеральном законе от 15.12.2001, Федеральный закон от 29.05.2002 внес в ст. 28 Федерального закона от 15.12.2001 и немало отрицательного. Из ст. 28 Федерального закона от 15.12.2001 вместе с отсылочными к Налоговому кодексу РФ нормами относительно минимального размера фиксированного платежа были исключены также и те положения, которые устанавливали верхнюю планку, ограничивающую максимальный размер фиксированного платежа, что идет вразрез с конституционно значимым императивным требованием введения верхнего предела у любого обязательного платежа. Помимо отсутствия в законе ограничения максимального размера фиксированного платежа ситуацию усугубляет еще и то, что из положений Федерального закона от 15.12.2001, в том числе из его ст. 28, далеко неясно, какой государственный орган наделен полно-
мочиями устанавливать величину фиксированного платежа, превышающую его минимум.
Теперь хотелось бы остановиться на самой структуре страхового взноса в виде фиксированного платежа. Эта структура определена пп. 3 и 4 ст. 28 Федерального закона от 15.12.2001, которые устанавливают минимальный размер фиксированного платежа и предполагаемую сумму превышения этого минимума. Следовательно, фиксированный платеж имеет двухуровневую структуру, состоящую из минимума и суммы его превышения, которые согласно ст. 28 Федерального закона от 15.12.2001 исчисляются на основе разных методов - минимум является фиксированным, а сумма превышения рассчитывается в соответствии с утвержденной Правительством РФ стоимостью страхового года. Несмотря на различия в методах исчисления, эти составные части, тем не менее, формируют единый фиксированный платеж, что говорит о том, что порядок и сроки уплаты как минимума, так и суммы его превышения должны совпадать. Между тем нормы ст. 28 Федерального закона от 15.12.2001 установили разные подходы к порядку и срокам уплаты этих составных частей единого фиксированного платежа.
В отношении порядка и сроков уплаты минимального размера фиксированного платежа ст. 28 Федерального закона от 15.12.2001 не вводит каких-либо особенностей, которые отличали бы его от страхового взноса, уплачиваемого в соответствии с общеустановленными порядком и сроками. Поэтому к минимальному размеру фиксированного платежа применяются нормы ст. 24 Федерального закона от 15.12.2001, определяющие стандартный порядок и сроки уплаты страхователями страховых взносов.
Другая часть фиксированного платежа, представленная в виде суммы превышения его минимума, не может иметь иного предназначения по сравнению с первой его составной частью в виде минимального размера, поскольку обе формируют единую структуру тарифа страхового взноса. Но по непонятной причине вторая часть фиксированного платежа в виде суммы превышения его минимума п. 4 ст. 28 Федерального закона от 15.12.2001 выделяется отдельно из целостной структуры фиксированного платежа, и в отношении нее эта статья вводит специальные порядок и сроки уплаты, которые подлежат установлению Правительством РФ. Тем самым в условиях разных методов исчисления ст. 28 Федерального закона от 15.12. 2001 еще более увеличивает отрыв одной ча-
сти фиксированного платежа (минимального размера) от его другой части (суммы превышения минимума) и полностью разрушает единую структуру фиксированного платежа, превращая его в два отдельных и самостоятельных платежа, хотя и существующих под одним названием «фиксированный платеж».
Правительство РФ в целях реализации предоставленного ему статьей 28 Федерального закона от 15.12.2001 полномочия приняло постановление от 11.03.2003, которым были утверждены Правила исчисления и уплаты страховых взносов на обязательное пенсионное страхование в виде фиксированного платежа в размере, превышающем минимальный (далее - Правила). Вместе с тем отдельные формулировки этого постановления содержат заметные смысловые недостатки, которые препятствуют четкому пониманию установленных Правил.
Так, согласно п. 2 этих Правил уплата страхователями фиксированного платежа осуществляется путем зачисления его на счета территориальных органов Пенсионного фонда РФ по месту своей регистрации. Выделив основной смысл этого выражения, имеем, что уплата страхового взноса осуществляется путем его зачисления на счета территориального органа Пенсионного фонда РФ. Из представленного выражения видно, что в рассматриваемом п. 2 в одном действии, а именно в уплате, совмещены два разных процесса, лежащие в начале и в конце движения денежных средств - как сама уплата, так и зачисление уплаченной суммы на счет Пенсионного фонда РФ, что не может быть признано допустимым ни с точки зрения логики, ни с позиции четкого выделения каждой стадии движения денежных средств от плательщика к получателю. При этом уплата фиксированного платежа путем непосредственного его зачисления на счет Пенсионного фонда РФ невозможна еще потому, что между уплатой и зачислением денежных средств расположены два промежуточных и имеющих самостоятельное значение процесса в виде перечисления и поступления денег, первый их которых производится банком страхователя, а второй - территориальным управлением Центрального Банка России (в случае отсутствия управления Центрального Банка России на территории конкретной местности -коммерческим банком), в котором открыты счета территориальных органов Пенсионного фонда РФ - получателей страховых взносов.
Более того, при буквальном рассмотрении утверждения о том, что уплата фиксированного пла-
тежа осуществляется путем его зачисления на счета территориальных органов Пенсионного фонда РФ, возникает неопределенность относительно момента, когда считать страховой взнос уплаченным. Этот вопрос приобретает актуальность в связи с тем, что ст. 26 Федерального закона от 15.12.2001 введены пени за пропуск установленных этим Федеральным законом сроков уплаты страховых взносов, а ст. 27 указанного Федерального закона установлены состав правонарушения и меры ответственности за неуплату или неполную уплату страхового взноса. Поэтому четкое определение момента, начиная с которого страховой взнос (фиксированный платеж) считается уплаченным, напрямую влияет на признание страхователя надлежащим образом исполнившим свою обязанность по уплате страхового взноса.
Учитывая, что взятая из Правил формулировка об уплате фиксированного платежа путем его зачисления на счета территориальных органов Пенсионного фонда РФ порождает неопределенность, когда же этот платеж следует считать уплаченным, необходимо иметь в виду, что процесс поступления денежных средств от плательщика к получателю является многостадийным и состоит не только из поступления в банк платежного поручения на списание денежных средств и самого их списания с банковского счета страхователя, но и из перечисления этих средств и зачисления поступившей суммы на банковский счет получателя. Однако исполнение страхователем обязанности по уплате страхового взноса должно быть связано только с тем моментом и с той стадией движения денежных средств, на которой участие страхователя является беспрепятственным, а само движение уплаченных денежных средств может им самим полностью контролироваться.
Поскольку постановление Правительства от 11.03.2003, утвердившее Правила уплаты фиксированного платежа, является подзаконным нормативным актом и не может противоречить федеральному закону, момент, начиная с которого фиксированный платеж в размере, превышающем минимальный, считается уплаченным, должен полностью совпадать с тем моментом уплаты страхового взноса, который зафиксирован Федеральным законом от 15.12.2001.
Статья 24 Федерального закона от 15.12.2001 устанавливает порядок исчисления, порядок и сроки уплаты страхователями страховых взносов. Согласно п. 2 этой статьи сумма страховых взносов на обязательное пенсионное страхование счи-
тается поступившей с момента зачисления ее на счет соответствующего органа Пенсионного фонда РФ. Из приведенной нормы невозможно сделать вывод, когда же сумма страхового взноса признается уплаченной страхователем. Рассматриваемый пункт устанавливает момент поступления страхового взноса в Пенсионный фонда РФ. Этим моментом признается дата зачисления страхового взноса на счет территориального органа Пенсионного фонда РФ. Но поступление и зачисление страхового взноса являются конечными стадиями процесса движения денежных средств от страхователя к их получателю - Пенсионному фонду РФ и не могут отражать начала движения страхового взноса. То, что страховой взнос считается поступившим с момента его зачисления на счет Пенсионного фонда РФ, относится исключительно к внутренним процедурам самого Пенсионного фонда РФ, который отвечает за формирование своего бюджета и контролирует производимые из него выплаты. На этапе поступления и зачисления страховых взносов участие в их движении принимают только Пенсионный фонд РФ и обслуживающий его банк. Какое-либо участие страхователей на этом этапе движения страховых взносов исключено. Поэтому поступление и зачисление страховых взносов на счета Пенсионного фонда РФ, являющиеся самостоятельными и, при этом, конечными этапами в движении денежных средств, не могут ассоциироваться с начальным этапом движения страховых взносов - с самой их уплатой, ответственность за которую несет страхователь.
В итоге, ст. 24 Федерального закона от 15.12.2001 не решает проблему, когда же страховой взнос признается уплаченным страхователем. При этом более ни одна другая статья этого Федерального закона детально не раскрывает и не конкретизирует вопрос, связанный с процессом уплаты страхового взноса на обязательное пенсионное страхование. В связи с этим обращает на себя внимание ст. 2 Федерального закона от 15.12.2001, согласно которой правоотношения, связанные с уплатой обязательных платежей на обязательное пенсионное страхование, в том числе в части осуществления контроля за их уплатой, регулируются законодательством Российской Федерации о налогах и сборах. Из этой статьи следует основной вывод, что процесс уплаты страховых взносов должен рассматриваться по аналогии с процессом уплаты налогов, установленным законодательством Российской Федерации о налогах и сборах.
Основным актом законодательства Российской Федерации о налогах и сборах является Налоговый кодекс РФ. Согласно п. 2 ст. 45 НК РФ обязанность по уплате налога считается исполненной налогоплательщиком с момента предъявления в банк поручения на уплату соответствующего налога при наличии достаточного денежного остатка на счете налогоплательщика, а при уплате налогов наличными денежными средствами - с момента внесения денежной суммы в счет уплаты налога в банк или кассу органа местного самоуправления либо организацию связи.
Следовательно, на основе положений ст. 2 Федерального закона от 15.12.2001 и п. 2 ст. 45 НК РФ приходим к заключению, что страховой взнос на обязательное пенсионное страхование считается уплаченным, а страхователь - надлежащим образом исполнившим обязанность по его уплате с момента предъявления в банк поручения на уплату страхового взноса при наличии достаточного денежного остатка на счете страхователя, а при уплате страховых взносов наличными денежными средствами - с момента внесения денежной суммы в счет уплаты страхового взноса в банк или кассу органа местного самоуправления либо организацию связи. При этом важно подчеркнуть, что поскольку установленный ст. 28 Федерального закона от 15.12.2001 фиксированный платеж является разновидностью страхового взноса на обязательное пенсионное страхование, все нормы, касающиеся момента уплаты страхового взноса, относятся также и к моменту уплаты страхового взноса в виде фиксированного платежа.
После того, как в ходе анализа ст. 2 Федерального закона от 15.12.2001 был определен момент уплаты страхового взноса, следует вернуться к Правилам уплаты фиксированного платежа в размере, превышающем минимальный, согласно п. 2 которых уплата фиксированного платежа страхователями осуществляется путем зачисления его на счет территориальных органов Пенсионного фонда РФ. В правоприменительной практике это выражение может иметь двойственное толкование: либо как определяющее, что моментом уплаты фиксированного платежа является его зачисление на счет Пенсионного фонда РФ, либо как указывающее получателя фиксированного платежа - Пенсионный фонд РФ.
Как уже говорилось, принятое Правительством РФ Постановление от 11.03.2003, которым были утверждены эти Правила, в силу своего положения в иерархической структуре нормативных
правовых актов должно соответствовать нормам Федерального закона от 15.12.2001. При этом Правительство РФ принимает свои постановления в развитие федерального законодательства и только в тех Случаях, в которых федеральный закон допускает регулирование правоотношений на правительственном уровне. Поскольку отсылочные к Налоговому кодексу РФ нормы ст. 2 Федерального закона от 15.12.2001 устанавливают момент уплаты страхового взноса (в том числе страхового взноса в виде фиксированного платежа), которым признается дата представления страхователем платежного поручения в банк либо дата внесения им наличных денежных средств в счет уплаты страхового взноса, а Правительству РФ Федеральный закон от 15.12.2001 не предоставляет полномочий вводить какие-либо исключения из правила определения этого момента, то нормы Постановления Правительства РФ от 11.03.2003 должны полностью соответствовать положениям Федерального закона от 15.12.2001. Это означает, что п. 2 Правил уплаты фиксированного платежа в размере, превышающем минимальный, не может устанавливать иного момента уплаты страхового взноса по сравнению с тем моментом, который зафиксирован ст. 2 Федерального закона от 15.12.2001.
Что касается второго варианта трактовки п. 2 рассматриваемых Правил, согласно которому этот пункт, возможно, направлен на конкретизацию получателя фиксированного платежа, то ст. 28 (п. 1) Федерального закона от 15.12.2001 четко определяет, что страхователи уплачивают суммы фиксированных платежей в бюджет Пенсионного фонда РФ. Другими словами, нормы Федерального закона от 15.12.2001 однозначно указывают, что получателем фиксированных платежей является Пенсионный фонд РФ.
В связи с тем, что Федеральный закон от 15.12.2001 не предоставляет Правительству РФ права уточнять (а тем более изменять) ни момент уплаты фиксированного платежа, ни его получателя, возникает вопрос, какой тогда смысл заложен в п. 2 Правил уплаты фиксированного платежа в размере, превышающем минимальный, согласно которому уплата фиксированного платежа страхователями осуществляется путем зачисления его на счет территориальных органов Пенсионного фонда РФ. Какие правоотношения регулирует эта норма?
Помимо тех норм, которые не ясны с точки зрения цели их введения, постановление Правительства РФ от 11.03.2003 содержит также и другие
вопросы, одним из которых является неопределенность, в каком составе в этом Постановлении рассматривается фиксированный платеж: в целом, включая минимальную величину и сумму ее превышения, или же только в виде суммы превышения минимального размера.
Напомним, что в соответствии с п. 4 ст. 28 Федерального закона от 15.12.2001 Правительство РФ уполномочено устанавливать порядок исчисления, порядок и сроки уплаты исключительно суммы превышения минимального размера фиксированного платежа. Между тем формулировка п. 1 Правил, утвержденных постановлением Правительства РФ от 11.03.2003, согласно которой эти Правила определяют порядок и сроки исчисления и уплаты страховых взносов на обязательное пенсионное страхование в виде фиксированного платежа в размере, превышающем минимальный размер фиксированного платежа (далее именуется -фиксированный платеж), совершенно не показывает, что же далее именуется фиксированным платежом: весь его состав (минимум и сумма его превышения) или же только сумма превышения его минимального размера.
Дальнейшее содержание этих Правил приводит к выводу, что в них фиксированный платеж рассматривается в полном составе. Пункт 3 Правил устанавливает порядок исчисления фиксированного платежа, в соответствии с которым размер фиксированного платежа на месяц рассчитывается путем деления стоимости страхового года, ежегодно утверждаемой Правительством РФ, на 12; в случае если рассчитанный на месяц в указанном порядке размер фиксированного платежа не превышает его минимального размера, установленного ст. 28 Федерального закона от 15.12.2001, уплата фиксированного платежа осуществляется в минимальном размере.
Однако согласно п. 2 ст. 28 Федерального закона от 15.12.2001 в таком же порядке рассчиты ва-ется фиксированный платеж в полном составе -размер фиксированного платежа в расчете на месяц устанавливается исходя из стоимости страхового года, ежегодно утверждаемой Правительством РФ, а согласно п. 3 этой же статьи - минимальный размер фиксированного платежа является обязательным для уплаты. Поскольку Федеральным законом от 15.12.2001 Правительству РФ предоставлено право регулировать исчисление и уплату только суммы превышения минимального размера фиксированного платежа, а не всего его состава, то в п. 3 Правил, установив порядок исчисления
для всего состава фиксированного платежа и введя норму об обязательной уплате его минимального размера, Правительство РФ вышло за пределы своей компетенции, предоставленной ему Федеральным законом от 15.12.2001. Но даже из такой редакции п. 3 Правил не становится ясно, кто же должен рассчитывать или кем устанавливается ежемесячная величина фиксированного платежа на основе утверждаемой Правительством РФ стоимости страхового года. Нет ответа на этот вопрос и в п. 2 ст! 28 Федерального закона от 15.12.2001.
Кроме этого, в п. 4 Правил Правительство РФ определило, что фиксированный платеж за текущий год уплачивается не позднее 31 декабря этого года. Поскольку при разборе содержания п. 3 Правил было выявлено, что фиксированный платеж в этих Правилах рассматривается в полном составе, то следует заметить, что Федеральным законом от 15.12.2001 (п. 4 ст. 28) Правительству РФ не предоставлено права вводить сроки уплаты минимального размера фиксированного платежа. Поэтому нормы п. 3 Правил свидетельствуют о том, что при установлении сроков уплаты фиксированного платежа Правительство РФ также нарушило рамки своих полномочий. Учитывая, что ст. 28 Федерального закона от 15.12.2001 не устанавливает сроков уплаты минимального размера фиксированного платежа, полагаем, что этот минимум должен уплачиваться страхователями в порядке, аналогичном общему порядку уплаты страхового взноса, изложенному в ст. 24 этого Федерального закона -не позднее 15 числа месяца, следующего за месяцем, за который подлежит уплате фиксированный платеж. Правительство РФ, в свою очередь, п. 4 ст. 28 Федерального закона от 15.12.2001 наделено компетенцией устанавливать сроки уплаты только суммы превышения минимального размера фиксированного платежа. Вместе с тем полагаем, что поскольку фиксированный платеж является многокомпонентной величиной, состоящей из минимального размера и суммы его превышения, то для сохранения целостной структуры фиксированного платежа и унификации порядка и сроков уплаты обеих его частей сроки уплаты суммы превышения минимального размера не должны отличаться от сроков уплаты самого минимума фиксированного платежа.
(Окончание следует)
