Прокурорский надзор за соблюдением законности в сфере труда и занятости Текст научной статьи по специальности «Право»

ТРИБУНА АСПИРАНТА, АДЪЮНКТА И СОИСКАТЕЛЯ

Прокурорский надзор

за соблюдением законности в сфере труда и занятости

со

OI

Z •

о о

CJ

о о о

Q.

со

S

н

о

0

1

о я с о т ф

VO >s

о *

о ф

у

S

2

0

1

о *

о

2

ф

d

я *

< s

I

н

о ф

со

Вишневская А.Е.*

In this article the author attempts to consider the implementation of the public prosecutor's supervision in the field of labor and employment. The article covers such aspects of the topic as main directions ofprosecutorial oversight in the studying area. According to the results of the study the author identifies the organizational and legal forms and methods of the prosecutors in the field of labor and employment, as well as the parameters of their effectiveness.

Исходя из требований ст. 21 и 26 Закона о прокуратуре предметом прокурорского надзора за законностью в сфере труда и занятости являются надзор за исполнением действующего законодательства в указанной сфере и надзор за соблюдением трудовых прав гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными законодательными и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих структур, а также надзор за соответствием федеральному законодательству нормативных правовых актов об охране труда, издаваемых всеми перечисленными выше органами и должностными лицами.

Из проведенного нами анализа ведомственных актов Генеральной прокуратуры РФ1 можно сделать вывод о том, что сегодня совершенствование надзорной деятельности органов прокуратуры в сфере труда и занятости видится в усилении аналитической и профилактической работы, контроля за деятельностью территориальных органов Федеральной службы по труду и занятости, применения таких форм и методов прокурорского реа-

гирования, как вынесение постановления о возбуждении уголовного дела и производства об административном правонарушении, работы по основным направлениям надзора.

Основными направлениями прокурорского надзора в сфере труда и занятости являются (в порядке приоритетности):

1) соблюдение прав граждан на своевременную и в полном объеме выплату заработной платы;

2) соблюдение прав граждан на защиту от безработицы и содействие в трудоустройстве;

3) соблюдение прав граждан по выплате выходного пособия, обеспечению гарантий и компенсаций, связанных с расторжением трудового договора;

4) обеспечение прав трудовых мигрантов;

5) обеспечение прав граждан на условия труда, отвечающие требованиям безопасности и гигиены.

На наш взгляд, выбор таких основных направлений прокурорского надзора в условиях финансового кризиса очевиден и обусловлен рядом объективных факторов. Однако, осуществляя надзор по данным направлениям, необходимо совершенствовать надзор и за соблюдением других гарантированных трудовых прав граждан, принципов регулирования трудовых отношений, установленных законодательством (ст. 2 ТК РФ), и полностью не смещать приоритеты надзорной деятель-

Аспирант Национального института имени Екатерины Великой (г. Москва).

ности прокуратуры в исследуемой сфере на решение только лишь ситуационных задач.

Трудовое правоотношение вместе с обязательственной производственно-квалификационной характеристикой отличается ярко выраженной лично-правовой составляющей, требующей адекватного правового механизма учета индивидуальных (личных) качеств субъектов такого правоотношения 2.

Существует ряд прав, которые оказываются фактически в вакууме с точки зрения наличия соответствующего эффективного механизма защиты: право на защиту от дискриминации (формально судебная компетенция, но дела крайне сложны в доказывании и ведении), профсоюзные права. Целый ряд отношений, существенных с точки зрения условий труда, таких как защита от хамства, моб-бинга 3, преследований, другие психосоциальные факторы труда, практически не урегулированы правом, и их сложно защищать 4. По нашему мнению, необходимо усилить надзор за соблюдением таких основных принципов регулирования трудовых отношений, как запрещение принудительного труда и дискриминации в сфере труда, равенство прав и возможностей работников, обеспечение равенства возможностей работников без всякой дискриминации на продвижение по работе, обеспечение права работников и работодателей на объединение для защиты своих прав и интересов, включая право работников создавать профессиональные союзы и вступать в них, обеспечение права работников на защиту своего достоинства в период трудовой деятельности.

Кроме того, за пределами механизмов контроля, восстановления трудовых прав и привлечения к ответственности остается сектор заемного труда, трудовые мигранты с ненадлежаще оформленными документами, подавляющее большинство граждан, работающих без оформления трудовых отношений, подавляющее большинство граждан, получающих серую заработную плату, недокументированные нарушения прав.

В предложенной различными авторами классификации форм прокурорского реагирования значатся: протест, представление, постановление и предостережение. Обращение прокурора в суд в целях устранения противоречия правового акта закону, на наш взгляд, следует расценивать также в качестве одной из форм

прокурорского реагирования. Также обращение в суд может иметь место как продолжение иных форм прокурорского реагирования, когда действия прокурора об устранении нарушений не возымели эффекта5.

По мнению Е.В. Волколупова, теория и практика прокурорского надзора выработали наиболее эффективные методы прокурорского реагирования на незаконные правовые акты. К ним можно отнести:

а) проверку исполнения законов и законотворческой деятельности в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией;

б) требование проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций;

в) опротестование противоречащих закону правовых актов;

г) обращение в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными6.

Для надзора прокуратуры за законностью (надзор за исполнением трудового законодательства и соответствием трудовому законодательству правовых актов в сфере труда, а также соблюдением трудовых прав граждан) в сфере труда характерны следующие формы и методы прокурорского реагирования:

> принесение протеста на противоречащий трудовому законодательству правовой акт (ст. 23, 28 Закона о прокуратуре);

> обращение в суд или арбитражный суд с требованием признать правовой акт недействительным, а также поддержание в суде или арбитражном суде иска о защите трудовых прав (ст. 23,27,28 Закона о прокуратуре);

> внесение представления об устранении нарушений (ст. 24, 28 Закона о прокуратуре);

> вынесение постановления о возбуждении уголовного дела (по ст. 136, 145, 145-1 УК РФ), производства об административном правонарушении (по ст. 5.27-5.34 КоАП РФ), вынесение постановления об освобождении лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов (ст. 22, 25 Закона о прокуратуре);

00 01

г •

о

о сч

о о о о.

с[ со

I-

О

0

1

о я с о т ф ю

О *

О ф

У

2

0

1

о *

о

2

ф

■а

я <

I I-

О ф

со

ISSN 1997-1001

CO

Ol

z •

о о

CJ

о о о

Q.

et

CQ

s н

о

0

1

о я с о т ф VO >s о

о ф

у

S

2

0

1

о *

о

2 ф d

я *

<

S I

н

о ф

со

> письменное требование о привлечении виновного лица к иной установленной законом ответственности;

> предостережение о недопустимости нарушения закона (ст. 25.1 Закона о прокуратуре).

Сегодня возможными методами деятельности прокуратуры по соблюдению работодателями трудового законодательства также могут быть:

1) устные обращения к работодателям в связи с выявленными нарушениями трудового законодательства;

2) участие в общественных слушаниях по вопросам соблюдения трудовых прав граждан;

3) проведение межведомственных совещаний (в прокуратуре и исполнительных органах) с обязательным участием должностных лиц и руководителей коммерческих и некоммерческих организаций, физических лиц (работодателей);

4) проведение встреч с трудовыми коллективами предприятий и организаций на подведомственной территории;

5) выступление в средствах массовой информации, в том числе с заявлениями и разъяснениями, с освещением по вопросам соблюдения законности по вопросам в сфере труда и занятости (с активным использованием интернет-ресурсов);

6) организация наблюдательных советов на подведомственной территории с участием представителей профсоюзов, органов местного управления, органов контроля (трудовых инспекций), а также работодателей, допустивших нарушения трудового законодательства.

Эффективность вышеуказанных методов, по мнению автора, зависит от ряда факторов:

1) личностных и деловых качеств прокурора;

2) степени авторитетности органов прокуратуры;

3) степени правосознания должностных лиц, руководителей коммерческих и некоммерческих структур, физических лиц (работодателей) и граждан (работников);

4) доступности тех или иных средств массовой информации на подведомственной территории;

5) качества межличностных и профессиональных отношений прокурора и

иных органов исполнительной и законодательной власти; 6) степени социальной ответственности должностных лиц органов местного самоуправления, исполнительных органов, а также руководителей коммерческих и некоммерческих организаций, физических лиц. Ниже — перечень составляющих элементов деятельности прокурора по надзору за соответствием федеральному трудовому законодательству нормативных правовых актов.

1. Превентивные меры с целью выявления причин и условий, способствующих нарушению законодательства в сфере регионального и муниципального нормотворчества:

> участие прокурора в нормотвор-ческом процессе (право законодательной инициативы, проведение юридической экспертизы (проверки законности);

> аналитическая деятельность и проведение мониторинга законодательства и проектов нормативных правовых актов.

2. Реагирование на нормативный правовой акт, не соответствующий федеральному законодательству:

> представление прокурора об устранении нарушений закона;

> протест прокурора на противоречащий федеральному законодательству нормативный правовой акт;

> обращение в суд или арбитражный суд с иском о признании незаконного нормативного правового акта недействительным.

3. Деятельность по принуждению к исполнению судебного решения. Говоря о совершенствовании организационно-правовых форм и методов деятельности прокуратуры по обеспечению законности правовых актов в сфере трудового права, можно отметить необходимость перехода от практики реагирования на допущенные нарушения трудовых прав граждан к их предупреждению и профилактике причин правонарушений.

Автор полагает, что в настоящее время деятельность органов прокуратуры по обеспечению законности в сфере труда и занятости должна строиться на основе дифференцированного подхода, акцентируя внимание на наиболее актуальных направлениях прокурорского надзора. При этом полное смещение приоритетов над-

зорной деятельности прокуратуры в исследуемой сфере на решение только лишь ситуационных задач нецелесообразно. Среди основных направлений прокурорского надзора за соблюдением законности в сфере труда необходимо особо выделить надзор за соблюдением прав граждан на

защиту от дискриминации в сфере труда (включая право на защиту от моббинга и сексуальных домогательств), защиту профсоюзных прав граждан, прав граждан, работающих по гражданско-правовым договорам, и работников, занятых в сфере малого бизнеса.

Литература и примечания

1. Указание генерального прокурора РФ от 6 июля 2000 г. № 107/7 «Об усилении прокурорского надзора за исполнением законов об охране труда на предприятиях и в организациях всех форм собственности», приказ генерального прокурора РФ от 7 декабря 2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», приказ генерального прокурора РФ от 14 ноября 2008 г. № 229/7р «Об организации прокурорского надзора в связи с принимаемыми Правительством Российской Федерации мерами по оздоровлению ситуации в финансовом и других секторах экономики».

2. Дивеева Н.И. Теоретические проблемы индивидуального правового регулирования трудовых отношений: автореф. ...докт ...дисс. С-Петербург. 2008.

3. Моббинг (от англ. mob — толпа) — форма психологического насилия в виде травли сотрудника в коллективе, как правило, с целью его последующего увольнения. //URL:// http://ru.wikipedia.org/wiki/ %D0%9C%D0%BE%D0%B1%D0%B1%D0%B8%D0%BD%D0%B3 (дата обращения: 30.11.09).

4. Трудовые права в период кризиса: нарушения, ответственность, возможности изменения ситуации. Общественные слушания, Общественный совет г. Москвы. АНО «Центр социально-трудовых прав». URL:http//:trudprava.ru/files/presentasii/trudprava_krizis_1.ppt (дата обращения: 29.11.09).

5. Женетль С.З. Некоторые вопросы прокурорского надзора // Российский судья. 2002. № 3.

6. Волколупов Е.В. Прокурорский надзор как гарантия обеспечения законности правовых актов: Проблемы теории и практики: автореф. дисс. канд. юрид. наук. Саратов, 2003.

СО

Ol

Z •

о о

CJ

о о о

Q.

со

S

н о

0

1

о я с о т ф

VO >5

о *

о ф

У S

2

0

1

о *

о

2

ф

d

я *

<

*

S I

н

о ф

со