CC BY
297
Быкодорова Любовь Валерьевна
кандидат юридических наук, доцент,
судья Арбитражного суда Ставропольского края
(тел.: +78652714060)_
Производство по административным делам об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости: проблемы и противоречия
В статье рассмотрены вопросы оспаривания кадастровой оценки в контексте современных правил административного судопроизводства. Основания для пересмотра результатов кадастровой оценки связаны с недостоверностью сведений об объекте имущества при определении его кадастровой стоимости, с установлением в отношении объекта недвижимости его рыночной стоимости на дату, по состоянию на которую была установлена его кадастровая стоимость. Показаны противоречия институциональных решений, некоторые тенденции развития экономического правосудия в духе современных институциональных изменений.
Ключевые слова: административное судопроизводство, кадастровая оценка, оспаривание кадастровой оценки, административная практика, судебная практика.
L.V. Bykodorova, Master of Law, Assistant Professor, Judge of Arbitration Court of Stavropol Region; tel.: +78652714060.
Clarifications regarding contestation of cadastral value: problems and contradictions
The article searched the issues of contestation of cadastral value. The basic foundations of contestation of cadastral value connected with incorrect data base about the object of evaluation, and fixation of the market value of the object in the same date as providing of cadastral value. Expressed the contradictions of some institutional decisions, the extrapolation of some trends in the spirit of recent changes.
Key words: administrative process, cadastral value, clarification of cadastral value, administrative process, court precedents.
Ушедший 2015 г. войдет в правовую историю, как год принятия (8 марта!) Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (КАС РФ). Этот же период стал наиболее конфликтным в плане определения налоговой базы по имущественным налогам, исчисляемой в ряде пилотных регионов по совершенно новому алгоритму, по кадастровой стоимости недвижимого имущества. Не случайно и то обстоятельство, что в структуре более десятка выделенных законодателем категорий административных дел в четвертом разделе, посвященном особенностям рассмотрения отдельных категорий дел, существенное место занимает гл. 25 КАС РФ «Производство по административным делам об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости».
Четвертая глава КАС РФ является принципиальной в контексте оспаривания кадастровой оценки, которая приобрела ключевое значение
по всему спектру недвижимого имущества как для физических лиц, так и для организаций. Законодатель детализирует вопросы обращения в суд, содержание искового заявления, вопросы рассмотрения дел об оспаривании кадастровой стоимости, основания для пересмотра кадастровой стоимости, особенности решения суда по административному делу об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости.
Появлению этой главы КАС РФ предшествовало два взаимосвязанных этапа: обновление налогового законодательства в части имущественных налогов, рассчитываемых на новой налоговой базе, кадастровой оценке имущества, а также существенное обновление оценочного законодательства. В последнем случае речь идет об изменениях оценочного законодательства в части нормативно-правового регулирования кадастровой стоимости имущества.
308
На практике многие собственники квартир, дач, машин и земельных участков в нынешнем году уже получили единые налоговые уведомления и платежные требования на уплату имущественных налогов за 2014 г. Это касается уплаты части региональных и всех местных налогов, транспортного, земельного и налогов на имущество физических лиц и организаций.
Среди налогоплательщиков данных налогов более 23 млн пенсионеров. Следовательно, возникают проблемы не только фискального, юридико-технического, но и социального плана. К настоящему времени накоплен опыт перехода к кадастровой стоимости земельных участков в связи с переходом к исчислению земельного налога по кадастровой стоимости. При этом переход на кадастровую оценку расчета земельного налога означал во многих случаях увеличение сумм земельного налога. Как следствие, в настоящее время происходит процесс осмысления первых уроков судебных дел в связи с установлением кадастровой оценки по земельному налогу [1, с. 42-65].
Следующий этап - это более сложный этап перехода на кадастровую оценку при исчислении налога на имущество физических лиц. Несмотря на то, что предполагается постепенный переход на кадастровую оценку имущества, уже в 2016 г. в 28 регионах страны данный налог придется уплачивать на основе кадастровой стоимости имущества. Более того, одновременно изменяется порядок предоставления льгот, в том числе пенсионерам. Предполагается установление льгот только в отношении одного объекта из числа нескольких однородных объектов, но по усмотрению налогоплательщиков.
Как следствие этих кардинальных изменений, количество случаев оспаривания кадастровой оценки уже в настоящее время резко возросло. При этом оспорить размер кадастровой стоимости можно, подав исковое заявление в суд либо обратившись в комиссию при Управлении Росреестра в каждом субъекте Российской Федерации - такие комиссии уже созданы во всех субъектах Российской Федерации.
Основаниями для пересмотра стоимости могут стать неверное занесение в кадастр категории участка, технические ошибки в данных реестра, допущенные органами кадастрового учета при оценке земли или внесении данных в Государственный кадастр недвижимости.
Исходя из сложности проблем, возникающих при оспаривании, таких как длительность сроков урегулирования споров, существенные издержки на проведение независимой оценки, а также на получение экспертизы, рост размера издержек, связанных с правовым сопровождением данного процесса, следует рассмотреть факторы, способствующие установлению надлежащего правопорядка в данной области.
На наш взгляд, эти издержки отчасти компенсируются тем, что заявитель по результатам судебного спора, разрешенного в его пользу, вправе заявить о возмещении судебных расходов с ответчика. Кроме того, утверждение баланса публичных и частных интересов обусловливает формирование упрощенного порядка пересмотра кадастровой стоимости для физических лиц. В этой связи особое значение приобретают не только процессуальные аспекты, связанные с практикой рассмотрения подобных дел, но и возможности досудебного урегулирования споров для предпринимателей, а также развития упрощенной процедуры рассмотрения споров для физических лиц.
Корни возникающих проблем, основные причины расхождения интересов сторон, на наш взгляд, состоят в том, что кадастровая стоимость, как правило, определяется методами массовой оценки.
Однако нивелировать этот фактор, на наш взгляд, не представляется возможным. Ведь способ массовой оценки объектов недвижимости является ведущим в самых различных юрис-дикциях. При проведении крупных юридических мероприятий, связанных с синхронизацией земельного, фискального кадастров, без этого метода обойтись невозможно. Но и в этом случае законодатель предложил возможность применения альтернативного подхода, когда оценка производится индивидуально для конкретного объекта. Более того, этот метод стандартизирован на уровне подзаконного регулирования (п. 3 разд. I Федерального стандарта оценки № 4, утвержденного приказом Минэкономразвития России от 22 октября 2010 г. № 508).
Для установления баланса публичных и частных интересов следует синхронизировать усилия региональных и местных властей. Действительно, государственная кадастровая оценка проводится по решению исполнительного органа субъекта Российской Федерации либо в определенных случаях по решению органа местного самоуправления (ст. 24.12 Федерального закона № 135-ФЗ).
309
Ее проводят физические лица - члены соответствующих саморегулируемых организаций (оценщики). В случаях, предусмотренных ст. 24.19 Закона № 135-ФЗ, это Росреестр или подведомственные ему государственные бюджетные учреждения (ФГБУ «Кадастровая палата») (ст. 4, 24.15, 24.19 Закона № 135-ФЗ, п. 1 разд. I Положения о Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии, утвержденного постановлением Правительства РФ от 1 июня 2009 г. № 457).
Уполномоченный орган исполнительной власти субъектов Российской Федерации не позднее 1-го числа очередного налогового периода по налогу на имущество организаций определяет перечень объектов недвижимого имущества, направляет его в электронной форме в налоговый орган, который размещает его на своем официальном сайте или на официальном сайте субъекта Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети Интернет. После принятия такого закона переход к определению налоговой базы в отношении объектов вышеуказанного недвижимого имущества как их среднегодовой стоимости не допускается.
Начиная с налогового периода 2015 г. для расчета налога на имущество юридических лиц кадастровую стоимость используют пока только 52 региона России, которые приняли законы, предусматривающие расчет налога на имущество, исходя из кадастровой стоимости объектов недвижимости. В соответствии с п. 15 ст. 378.2 НК РФ изменение кадастровой стоимости объектов налогообложения в течение налогового периода не учитывается при определении налоговой базы в этом и предыдущих налоговых периодах. Исключение составляют случаи изменения кадастровой стоимости объектов налогообложения вследствие исправления технической ошибки, допущенной органом, осуществляющим государственный кадастровый учет, при ведении государственного кадастра недвижимости. Изменение кадастровой стоимости объектов налогообложения в таком случае учитывается при определении налоговой базы, начиная с налогового периода, в котором была допущена такая техническая ошибка.
Второй случай связан с изменением кадастровой стоимости по решению комиссии по рассмотрению споров о результатах определения кадастровой стоимости или решению суда в порядке, установленном ст. 24.18 Федерального закона от 29 июля 1998 г. № 135-ФЗ «Об
оценочной деятельности в Российской Федерации».
Кадастровая стоимость в некоторых случаях бывает завышенной в несколько раз. С 1 января 2015 г. количество плательщиков «кадастрового» налога на имущество значительно увеличилось, в том числе и за счет налогоплательщиков, находящихся на упрощенном специальном режиме.
Поскольку налог на имущество с такой недвижимости выше, чем исчисляемый как среднегодовая стоимость имущества (п. 1 ст. 375 НК РФ), увеличивается количество споров об определении такой кадастровой стоимости, а также включении объекта в перечень.
Вопросы оспаривания результатов кадастровой стоимости разъяснены в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 30 июня 2015 г. № 28 «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судами дел об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости объектов недвижимости» (далее -Постановление). Остановимся на основных моментах, важных при оспаривании кадастровой стоимости.
Во-первых, оспаривать сведения о результатах определения кадастровой стоимости нужно по правилам производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, а с 15 сентября 2015 г. - по правилам Кодекса административного судопроизводства РФ (п. 1 Постановления).
Во-вторых, оспаривать результаты определения кадастровой стоимости объекта недвижимости можно, предъявив определенные требования (п. 2 Постановления). Эти требования связаны с установлением в отношении объекта недвижимости его рыночной стоимости; с претензиями об изменении кадастровой стоимости в связи с выявлением недостоверных сведений об объекте оценки, использованных при определении его кадастровой стоимости, в том числе об исправлении технической и (или) кадастровой ошибки.
Эти требования связаны также с оспариванием решения или действия (бездействия) комиссии по рассмотрению споров о результатах определения кадастровой стоимости (далее -комиссия); с оспариванием результатов определения кадастровой стоимости, которые не подлежат совместному рассмотрению с иными требованиями, например о пересмотре налоговых обязательств, арендных платежей (п. 5 Постановления).
310
Обратиться за пересмотром кадастровой стоимости могут юридические и физические лица, владеющие объектом недвижимости на праве собственности, постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения, а также иные лица. Однако это лишь необходимое, но недостаточное условие. Существенно и то, что конфликты связаны с нарушением их прав и обязанностей.
Обратиться в органы местного самоуправления и федеральные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в отношении пересмотра кадастровой стоимости земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, может бывший собственник объекта недвижимости, если результатами кадастровой оценки затрагиваются права и обязанности такого лица как налогоплательщика, в налоговом периоде, в котором подано заявление.
К данному правовому средству могут прибегнуть арендаторы недвижимого имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности , когда арендная плата исчисляется исходя из кадастровой стоимости объекта недвижимости. Если арендная плата за пользование имуществом, находящимся в собственности граждан и (или) юридических лиц, рассчитывается исходя из его кадастровой стоимости, арендатор вправе оспорить указанную стоимость, когда согласие собственника на такой пересмотр выражено в договоре либо в иной письменной форме.
Этот порядок характерен и для лиц, имеющих исключительное право выкупа или аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, если выкупная цена или арендная плата такого участка исчисляются исходя из его кадастровой стоимости. В оспаривании кадастровой оценки может принимать участие прокурор, выступающий в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Участник долевой собственности также может реализовать свое право на пересмотр кадастровой стоимости независимо от согласия других сособственников, являясь самостоятельным налогоплательщиком.
Законодатель предусмотрел также досудебный порядок урегулирования подобных споров. Предварительный порядок обращения в комиссию является досудебным порядком уре-
гулирования спора. В связи с этим к заявлению об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости должны прилагаться документы, подтверждающие его соблюдение (п. 9 Постановления).
Существенное значение приобретает вопрос о единообразном толковании при пересмотре кадастровой стоимости категории недостоверных сведений об объекте оценки. К недостоверным сведениям относится допущенное при проведении кадастровой оценки искажение данных об объекте оценки, на основании которых определялась его кадастровая стоимость.
Это неправильное указание сведений в перечне объектов недвижимости, подлежащих государственной кадастровой оценке, либо неправильное определение оценщиком условий, влияющих на стоимость объекта недвижимости, неправильное применение данных при расчете кадастровой стоимости; неиспользование сведений об аварийном состоянии объекта оценки.
Как известно, законодательство о налогах и сборах предполагает установление налогов, имеющих экономическое основание. Вот почему суд на основании имеющихся в деле доказательств обладает правом установить рыночную стоимость в ином размере, чем указано в заявлении об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости.
Порядок разрешения споров основан на том, что лица, участвующие в деле, обязаны доказать обстоятельства, на которые они ссылаются в обоснование своих требований и возражений. Обязанность доказать недостоверность сведений об объекте недвижимости, использованных при определении его кадастровой стоимости, а также величину рыночной стоимости, устанавливаемой в качестве кадастровой, лежит на заявителе (административном истце). Стороны также вправе урегулировать спор о пересмотре кадастровой стоимости, заключив соглашение о примирении, основанное на имеющихся в деле доказательствах (например, на одном из представленных сторонами отчетов об оценке объекта недвижимости), которое должно содержать условия примирения, а также порядок распределения судебных расходов.
Резолютивная часть решения суда по делу о пересмотре кадастровой стоимости, как следует из п. 25 Постановления, должна содержать данные о величине установленной судом кадастровой стоимости объекта недвижимости, которая является новой кадастровой стоимо-
311
стью и подлежит внесению в государственный кадастр недвижимости.
Что касается включения в «кадастровый» перечень, то здесь можно выделить следующую позицию Верховного Суда РФ, закрепленную в его определении от 12 ноября 2014 г. № 5-АПГ14-53. В данном документе судьи сослались на положения ч. 2 ст. 253 ГПК РФ: установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречат федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени. Однако из данного правила исключение составляют нормативные правовые акты, которые в соответствии со ст. 125 Конституции могут быть проверены в процедуре конституционного судопроизводства. Такой акт (его часть) признается судом недействующим с момента вступления решения в законную силу. Кроме того, согласно правовой позиции, приведенной в п. 28 Постановления, если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его недействующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.
Таким образом, в настоящее время созданы правовые основы для надлежащего оспарива-
1. Правила для бизнеса. Уроки судебных дел/ под ред. С. Г. Пепеляева. М., 2014.
ния кадастровой стоимости имущества. Именно методы массовой оценки, лежащие в основе определения кадастровой стоимости объектов оценки, приводят к конфликтности данного сегмента общественных отношений.
Для установления баланса публичных и частных интересов следует синхронизировать усилия региональных и местных властей. Результаты кадастровой оценки, если они затрагивают права и обязанности заинтересованных лиц, могут быть оспорены в судебном и внесудебном порядке. Результаты могут быть оспорены по следующим основаниям: в связи с недостоверностью сведений об объекте имущества при определении его кадастровой стоимости, а также в случае установления в отношении объекта недвижимости его рыночной стоимости на дату, по состоянию на которую была установлена его кадастровая стоимость.
Оспаривание во внесудебном порядке происходит на уровне субъектов Российской Федерации в специально созданных для этого административных комиссиях.
Судебный порядок признается более эффективным, хотя, на наш взгляд, нуждается в дальнейшем совершенствовании, исходя из новых вызовов. Прежде всего, нуждается в дальнейшем обосновании вопрос о надлежащем ответчике, т.к. довод о ненадлежащем ответчике нередко становится препятствием для надлежащего урегулирования споров.
1. Rules for business. Lessons of trial cases / ed. by S.G. Pepelyaev. Moscow, 2014.
312
