CC BY
43
вестник 3/2012
УДК 69:004
Н.Ю. Яськова, Д.М. Карасик
ФГБОУ ВПО «МГСУ
ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВЫЕ МЕТОДЫ РАЗВИТИЯ СТРОИТЕЛЬСТВА. СОВРЕМЕННЫЙ ФОРМАТ ГОРОДСКИХ ЦЕЛЕВЫХ ПРОГРАММ
Рассмотрены требования к инвестиционно-строительным программам городского типа. Выявлены основные проблемы реализации программно-целевого подхода и сформулированы стартовый блок первоочередных задач: основные параметры стратегии будущего развития, показатели экономического потенциала программы, результаты анализа имеющихся ресурсов и эффективность их использования в прошлом временном периоде, критерии эффективности программы, ее блоков и отдельных мер, методические рекомендации и процедуры, механизмы распределения и перераспределения бюджетных средств, возможные коммерческие риски и процедуры концентрации городских ресурсов, формы и методы общественного контроля, стимулы вовлечения в программу соучастников-исполнителей. Новый ракурс решения поставленных задач корректирует экономическую сущность программ. Она заключается в системном представлении программных мероприятий как совокупности нормативно-правового, организационно-управленческого, финансово-экономического модулей, позволяющих обосновать и раскрыть целевые критерии. На этой основе определена суть целевой направленности организационно-экономического моделирования стратегии управления городскими активами в рамках программных мероприятий. С точки зрения авторов, она в интегрированном виде может быть выражена в обеспечении устойчивого развития города, выступающей, как самовоспроизводящаяся система, которая продуцирует рост возможностей удовлетворения постоянно растущих потребностей горожан и хозяйствующих субъектов, а также гостей и партнеров города, охарактеризованных как единая развивающаяся социально-экономическая система.
Ключевые слова: программа, разработка, реализация, цели, условия развития, методические основы, измеримость, приоритеты, управляемость, эффективность, результативность, сопоставимость, синергизм, потенциал.
Обеспечение устойчивого развития города (района), его инфраструктурных составляющих, сохранение историко-культурного потенциала, обеспечение преемственности стратегических подходов и управленческих решений, создание и практическая реализация моделей резонансной синхронизации деятельности участников городских программ придают целевую направленность практическим шагам по реализации программно-целевых мероприятий [1, 2]. В посткризисный период во всем мире и в России активизировался сектор строительства объектов социального назначения. Ставший уже традиционным проектно-целевой метод их создания использует формат городских программ, остающихся по-прежнему не самым эффективным механизмом организации инвестиционно-строительной деятельности. По данным Счетной Палаты РФ [3], доля городских программ, реализованных в рамках плановых значений, остается в пределах статистической погрешности. Это значит, что фактические бюджетные расходы программных мер превышают значения, заложенные в городском бюджете, создавая условия финансовой нестабильности.
Причинно-следственный анализ позволил выявить комплекс недоработок методологического и методического уровней, не позволяющих реализовать потенциал проектно-целевых методов строительства. Их устранение имеет принципиальное значение для социального строительства, так как использование иных, кроме бюджетных, механизмов маловероятно [4].
Среди основных причин низкой эффективности городских программ социального строительства отметим:
182
© Яськова Н.Ю., Карасик Д.М., 2012
Экономика, управление и организация строительства
вестник
МГСУ
1. Фрагментарность и разомкнутость «программного цикла». Речь идет о противоречивости и несопоставимости параметров различных этапов подготовки и реализации городских программ.
2. Отсутствие системы сквозных и взаимосвязанных показателей эффективности городской программы, которые должны соответствовать составу, качеству продукции и услуг, а также характеру и специфике взаимодействия программных блоков с окружающей городской средой.
3. Неясность приоритетов, соответствующих каждому периоду или этапу городской программы. При этом приоритеты должны быть результатом сознательного соглашения участников программы с вытекающими правами и обязательствами, а также порядком и процедурами их взаимодействия.
4. Неравноценность и несинхронность затрат и результатов реализации программных мероприятий. Это очень важный методический принцип, так как график выплат и расходов фактически не совпадает и существенно отстает от полученных результатов, следовательно требует учета фактора времени.
5. Эпизодическое использование потенциала состязательности для выбора инвесторов, подрядчиков, а также управляющей компании.
6. Недооценка необходимости использования неоднородного капитала, особенно если речь идет о реконструкции фондов социального назначения с различными видами объектов. В этом случае обычно часть капитала формируется за счет бюджетных средств, часть — привлеченные, а часть — заемные средства. Для получения синергетического эффекта важно, чтобы они активировались в разнообразных формах (деньги, земля, права, оборудование, материалы, информационные ресурсы и пр.). Их соотношения могут быть различными. Эти виды капитала существенно отличаются по ряду характеристик, прежде всего степенью риска, следовательно, и это очень важно для практики разработки городских Программ, должны рассматриваться отдельно, но по единой методике.
Анализ современных целевых Программ показал [5—6] что они в настоящее время, как правило, представляют классический образец годовых планов территории (области, города, района), хорошо известный с времен плановой экономики. Социально-экономическое развитие детерминировано, а сложные и противоречивые общественные отношения «заморожены». Подавляющему большинству подобных программ присущ один генетический недостаток — они не отвечают требованиям времени, поскольку фактически не учитывают произошедших изменений в системе общественных отношений, структуре собственности и, соответственно, в принципах управления хозяйством. Последнее обстоятельство лишает смысла детальную и принципиальную критику программных разработок. Непоследовательность или несогласованность тех или иных разделов, существенные отклонения плана от факта — следствие издержек необоснованности принимаемых решений, «планирования от достигнутого уровня». На практике в лучшем случае осуществляется прямая экстраполяция прошлого развития, мало связанная с детальным исследованием складывающихся тенденций, особенно в нынешних посткризисных и не самых стабильных условиях нашей страны. В этой связи бессмысленно перечислять издержки программ и нагнетать ситуацию хронологией сбоев. Целесообразно сконцентрировать внимание на системных проблемах и вытекающих задачах, требующих первоочередного решения [6].
Формально мероприятия и задания целевых программ г. Москвы определены на основе обязательств городских властей перед москвичами и мер, предложенных Президентом России и Правительством Российской Федерации, по модернизации экономики и государственного управления, развитию социальной и экономической инициативы граждан [2]. Но на практике крайне редко из их текста можно узнать
ВЕСТНИК 3/2012
и, следовательно, попытаться оценить основополагающие для программно-целевого метода регулирования распределения региональных ресурсов моменты:
1) основные параметры стратегии будущего развития сферы, вида деятельности, объектов недвижимости и др., создаваемые в результате реализации программных мер;
2) показатели (уровень, динамика, структура) экономического потенциала программы;
3) результаты анализа имеющихся ресурсов и эффективность их использования в прошлом временном периоде;
4) вариантные сценарии движения к достижению стратегических целей и адекватные им механизмы корректировки тактики реализации программных мероприятий;
5) критерии оценки эффективности программы, ее блоков и отдельных мер на различных этапах реализации, а также условия и процедуры их корректировки в соответствии с меняющимися временными приоритетами;
6) методические рекомендации и процедуры определения приоритетности решения региональных задач и их согласование по институционально-информационному обеспечению, ресурсам и срокам исполнения;
7) механизмы распределения и перераспределения бюджетных средств различного уровня между целевыми программами, процедуры их согласования по ресурсам и срокам исполнения, возможные и приоритетные механизмы привлечения внебюджетных средств, для целевого решения проблем городского развития;
8) возможные коммерческие риски и процедуры концентрации городских ресурсов для исполнения программы, и, что очень важно в современных условиях, формы их страхования;
9) формы и методы общественного контроля;
10) стимулы вовлечения в программу соучастников-исполнителей, что, очевидно, самое важное в нынешних условиях для получения синергетических эффектов.
Необходимо понимать, что в настоящее время участники программы наделены принципиально иными правами. Они несут обязательства не в рамках ведомственной подчиненности, а в соответствии с регулируемыми законом договорными отношениями. Для реальных экономических агентов заключенные контракты (хозяйственные договоры) и социальные обязательства, вытекающие из двух- и многосторонних соглашений, значимее не имеющих юридической силы строк программы или иного документа, принятого без их согласия. Поэтому стимулирование привлечения лучших и самых эффективных участников — одно из важнейших условий успеха городских программ.
Несмотря на несовершенство современных программных форматов, вряд ли кто-либо возьмется оспаривать практичную возможность и необходимость использования программно-целевых технологий при решении задач социально-экономического развития субъектов Федерации или их совокупности — федеральных округов. Особенно, если обратимся к использованию технологий отбора целей, формирования приоритетов, согласования интересов, разработки принципов мобилизации ресурсов, их программного распределения и обеспечения адресности.
В результате решения систематизированных и приведенных выше проблем городских программ в современном формате они должны представлять некий симбиоз среднесрочного и непрерывного бюджетного проектирования с разными сроками реализации, регулируемый по инфраструктурному и ресурсному обеспечению специальными механизмами, ориентированными на штабные и диспетчерские функции, снабженными обратной связью, воспринимающими и реагирующими на изменения. Причем, следует заметить, в России и в г. Москве накоплен определенный позитивный опыт использования территориальных программно-целевых продуктов, в частности, применительно к строительству объектов социального назначения. Тиражирование
184
КБИ 1997-0935. Vestnik MGSU. 2012. № 3
Экономика, управление и организация строительства вестник
_МГСУ
позитивного опыта — отдельная и очень важная работа по наполнению программно-целевого принципа современными технологиями развития.
Формируя необходимость преодоления системных проблем городских Программ, уточним их экономическую сущность. Она заключается в системном представлении программных мероприятий как совокупности нормативно-правового, организационно-управленческого, финансово-экономического модулей, позволяющих обосновать и раскрыть целевые критерии. В этой связи очень важно определить суть целевой направленности организационно-экономического моделирования стратегии управления городскими активами в рамках программных мероприятий. С точки зрения автора она в интегрированном виде может быть выражена в обеспечении устойчивого развития города как самовоспроизводящейся системы, продуцирующий рост возможностей удовлетворения постоянно растущих потребностей горожан и хозяйствующих субъектов, гостей и партнеров города как единой развивающейся социально-экономической системы.
В указанном контексте реализация цели потребует выполнения всех вышерас-смотренных требований, концентрируя ресурсы на комплексном удовлетворении потребностей населения в динамическом формате.
Библиографический список
1. Стратегия социально-экономического развития страны до 2020 года. Режим доступа: www.strategy2020.rian.ru. Дата обращения: 20.02.2012.
2. Путин В.В. О наших экономических задачах. Режим доступа: www.putin2012.ru. Дата обращения: 13.02.2012.
3. Счетная палата Российской Федерации [Электронный ресурс]. Режим доступа: http:// www.ach.gov.ru/ru/about/auditors. Дата обращения: 22.02.2012.
4. Яськова Н.Ю. Развитие инвестиционно-строительных процессов в условиях глобализации. М. : МАИЭС, ИПО «У Никитских ворот», 2009.
5. Государственная программа г. Москвы на среднесрочный период (2012—2016 гг.) «Развитие здравоохранения в г. Москве (Столичное здравоохранение)». М., 2012.
6. Российская газета [Электронный ресурс]. Режим доступа: search.rg.ru/rg/doc.php/ 553901. Дата обращения: 12.02.2012.
7. Официальный портал Мэра и Правительства Москвы [Электронный ресурс]. Режим доступа: http:// www.mos.ru/common/upload/zdravookhranenie.pdf. Дата обращения: 12.02.2012.
Поступила в редакцию в феврале 2012 г.
Об авторах: Яськова Наталья Юрьевна — доктор экономических наук, профессор, профессор кафедры экономики и управления в строительстве, ФГБОУ ВПО «Московский государственный строительный университет», Москва, Ярославское ш., д. 26, тел. 8(495) 2874919 доб. 3129, [email protected];
Карасик Денис Михайлович — аспирант кафедры экономики и управления в строительстве, ФГБОУ ВПО «Московский государственный строительный университет», Москва, Ярославское ш., д. 26, [email protected].
Для цитирования: ЯськоваН.Ю., КарасикД.М. Программно-целевые методы развития строительства. современный формат городских целевых программ // Вестник МГСУ. 2012. № 3. С. 182—186.
N.Yu. Yas'kova, D.M. Karasik
PROGRAMME-ORIENTED METHODS OF CONSTRUCTION DEVELOPMENT. CONTEMPORARY FORMAT OF TARGET-ORIENTED URBAN DEVELOPMENT PROGRAMS
Requirements applicable to urban construction and investment programmes are considered in the proposed paper. The authors identify the principal problems that prevent successful implementation of the programme-oriented approach and formulate the initial set of the top-priority
becthmk 3/2012
objectives. They include the basic parameters of the development strategy, indicators of the economic strength of the Programme, overview of any available resources and efficiency of their use in the past, criteria of efficiency of the Program, its constituent blocks and separate actions, methodological recommendations and procedures, mechanisms of distribution and re-distribution of the budgetary funding, commercial risks and procedures that accompany the concentration of urban resources, forms and methods of public control, incentives designated to get co-developers involved into the Programme. The new outlook applicable to the attainment of the pre-set objectives corrects the economic essence of the Programmes. It consists in the system-based representation of the Programme actions as a collection of regulatory, management, and financial modules designated to substantiate and explain the target-oriented criteria. In pursuance of the above, the target essence of the economic simulation of the strategy of urban assets management as part of the Programme actions is identified. The authors believe that an integrated Programme may assure sustainable development of the urban area acting as a self-reproducing system capable of facilitating the satisfaction of ever-growing needs of urban residents and corporate entities, guests and partners of cities and towns, that represent an integral social and economic system in its development.
In the context accepted by the authors, attainment of the above objective will involve fulfillment of each of the aforementioned requirements. They are to assure the concentration of resources and comprehensive satisfaction of the needs of the urban population in terms of the most popular items of real estate within a particular time span.
Key words: Program, formation process, implementation process, targets, development environment, methodological basics, measurability, priorities, manageability, efficiency, performance, comparability, synergism, potential.
References
1. Strategiya sotsial'no-ekonomicheskogo razvitiya strany do 2020 goda [The Strategy of Social and Economic Development of the Country Through 2020]. Available at: www.strategy2020.rian.ru. Date of Access: 20.02.2012.
2. Putin V.V. O nashikh ekonomicheskikh zadachakh [About Our Economic Objectives]. Available at: www.putin2012.ru. Date of access: 13.02.2012.
3. Schetnaya palata Rossiyskoy Federatsii [The Accounts Chamber of the Russian Federation]. Web site: http://www.ach.gov.ru/ru/about/auditors. Date of access: 22.02.2012.
4. Yas'kova N.Yu. Razvitie investitsionno-stroitel'nykh protsessov v usloviyakh globalizatsii [Development of Investment and Construction Processes in the Context of Globalization]. Moscow, MAIES, U Nikitskikh vorot, 2009.
5. Gosudarstvennaya programma g. Moskvy na srednesrochnyy period (2012—2016 gg.) Razvitie zdravookhraneniya vg. Moskve (Stolichnoe zdravookhranenie) [Mid-Term State Programme of Moscow (2012-2016). Development of Health Care in Moscow]. Moscow, 2012.
6. Rossiyskaya gazeta [Russian Newspaper]. Available at: search.rg.ru/rg/doc.php/553901. Date of access: 12.02.2012. www.rg.ru.
7. Official web-site of the Major of Moscow and the Moscow City Government, available at: http:// www.mos.ru/common/upload/zdravookhranenie.pdf. Date of access: 12.02.2012. www.mos.ru.
About the authors: Yas'kova Natal'ya Yur'evna — Doctor of Economics, Professor, Department of Economics and Management in Construction Industry, Moscow State University of Civil Engineering (MSUCE), 26 Yaroslavskoe shosse, Moscow, 129337, Russia; [email protected]; 8 (495) 2874919, ext. 3129;
Karasik Denis Mikhaylovich — postgraduate student, Department of Economics and Management in Construction Industry, Moscow State University of Civil Engineering (MSUCE), 26 Yaroslavskoe shosse, Moscow, 129337, Russia; [email protected].
For citation: Yas'kova N.Yu., Karasik D.M. Programmno-tselevye metody razvitiya stroitel'stva. Sovremennyy format gorodskikh tselevykh programm [Programme-oriented Methods of Construction Development. Contemporary Format of Target-Oriented Urban Development Programs]. Vestnik MGSU [Proceedings of Moscow State University of Civil Engineering], 2012, no. 3, pp. 182—186.
186
ISSN 1997-0935. Vestnik MGSU. 2012. № 3
