CC BY
65ПРОГНОЗ СОЦИАЛЬНЫХ РАСХОДОВ БЮДЖЕТА: РОЛЬ ДЕМОГРАФИЧЕСКОГО ФАКТОРА
Е. Л. ГОРЮНОВ
Старение населения, связанное с ростом продолжительности жизни при низкой рождаемости, влечет за собой рост демографически обусловленных расходов государственного бюджета. Главным образом оно сказывается на объеме пенсионных расходов и расходов на здравоохранение. Оценки показывают, что суммарно эти расходы в среднем каждые десять лет будут расти на 0,8—1,4 п.п. ВВП. К 2050 г. нагрузка на бюджет вырастет на 3,0—4,5 п.п. ВВП, при этом чем слабее демография, тем большей оказывается нагрузка. Запланированное повышение пенсионного возраста позволяет стабилизировать социальные расходы до 2029 г., но в дальнейшем их рост продолжится.
Ключевые слова: бюджетно-налоговая политика, пенсионные расходы, пенсионный возраст, расходы на здравоохранение, долгосрочный прогноз, демография, старение населения.
Введение
Одной из самых обсуждаемых тем в экономической литературе, посвященной долгосрочным аспектам фискальной политики, является феномен старения население и связанный с ним рост нагрузки на государственные финансы. Старение населения - глобальный процесс, обусловленный падением рождаемости и увеличением продолжительности жизни [1], [2]. Увеличение доли лиц в нетрудоспособном возрасте с точки зрения расходов государственного бюджета влияет прежде всего на расходы на здравоохранение и пенсионное обеспечение. Оценки ОЭСР показывают, что к 2060 г. государственные расходы на пенсии в странах ОЭСР вырастут на 2 п.п. ВВП [3], а на расходы на здравоохранение - на 2,4 п.п. ВВП [4].
Демографические тенденции в России сходны с общемировыми. В ближайшие 1520 лет демографическая нагрузка на работающих повысится особенно резко [5], [6]. Доля лиц в возрасте старше 65 лет в 2018 г. составила 13,5% всей численности населения страны, а в соответствии с прогнозом Росстата к 2036 г. ее значение увеличится до 19-20%1.
Соотношение между численностью трудоспособного населения и численностью лиц старшего возраста изменится еще более выражен-но. В 2018 г. на 100 человек в возрасте от 20 до 65 лет приходилось 19 человек в возрасте старше 65 лет, а к 2036 г. это число увеличится до 28-32 человек. Прогнозы ООН дают сходные цифры2.
При оценке долгосрочной устойчивости бюджета России необходимо учитывать предстоящие изменения в составе и численности населения, поскольку демографический фактор, с одной стороны, влияет на расходную часть бюджета в части социальных расходов, а с другой - определяет численность и качество рабочей силы, а значит, и темпы экономического развития, налоговую базу и доходы бюджета. В данной работе мы предлагаем несколько вариантов долгосрочного прогноза расходов на здравоохранение и пенсионное обеспечение. Расчеты выполнены на основе трех вариантов демографического прогноза Росстата3 и Долгосрочного прогноза социально-экономического развития, представленного Минэ-
Горюнов Евгений Львович, научный сотрудник Института экономической политики имени Е.Т. Гайдара (Москва), e-mail: [email protected]
1 Данные демографического прогноза Росстата до 2036 г. доступны на официальном сайте Росстата. URL: http://www.gks.ru/ wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/population/demography/#
2 Данные прогнозов доступны на официальном сайте ООН. URL: https://population.un.org/wpp/
3 Используются данные материала Росстата «Демографический прогноз по однолетним возрастам до 2035».
кономразвития России в ноябре 2018 г.4, а также их экстраполяции до 2050 г.
Построение прогноза включает несколько этапов. На первом строятся три варианта демографического прогноза до 2050 г. с детализированной половозрастной структурой населения. На втором этапе рассчитываются три варианта прогноза ВВП, привязанные к трем вариантам демографического прогноза. При построении прогноза ВВП численность рабочей силы выступает фактором производства. Вторым фактором является общая производительность, следующая по предположению экзогенно заданному процессу. На третьем этапе вычисляются значения реальных расходов на пенсионное обеспечение и здравоохранение, которые являются функцией от прогнозируемой численности населения и его половозрастной структуры. Рассматриваются расходы консолидированного бюджета РФ и бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ по статьям «Пенсионное обеспечение» и «Здравоохранение». Итоговые ряды, выраженные в долях ВВП, анализируются в заключении.
Демографический прогноз и прогноз ВВП: краткое описание сценариев
Наши цели предполагают использование детализированного прогноза, однако Росстат публикует детализированную версию прогноза только для относительно короткого промежутка, т.е. до 2036 г. Мы используем эти данные и экстраполируем три варианта (Высокий, Средний и Низкий) прогноза Росстата до 2050 г., максимально сохраняя предпосылки, заложенные при построении исходных вариантов прогноза. Полученные три варианта покрывают достаточно широкий спектр возможных сценариев. Высокий вариант предполагает увеличение численности населения, высокую рождаемость и быстрый рост ожидаемой продолжительности жизни. В рамках этого варианта численность населения увеличивается с настоящих 146,7 млн. чел. до 156,4 млн. чел. в 2036 г. и до 168,5 млн. чел. в 2050 г. В Среднем варианте численность населения стабилизируется на текущем уровне. В 2036 г. она составляет 146,3 млн. чел., а в 2050 г. незначительно увеличивается - до 147,8 млн. чел. Низкий ва-
Таблица 1
Прогнозируемые к 2050 г. значения избранных демографических показателей для трех вариантов прогноза и фактические значения показателей в 2017 г.
Варианты прогноза Численность населения, Ожидаемая продолжительность жизни, лет Численность рабочей силы, Численность рабочей силы, в % от численности Доля лиц в возрасте старше 65 лет, в % от числен-
млн. чел.
мужчины женщины населения ности населения
Высокий 168,5 86,2 91,1 79,9 47,4 26,7
Средний 147,8 80,0 86,5 69,9 47,3 26,6
Низкий 126,8 72,4 80,7 59,7 47,1 24,8
Фактические значения (2017 г.) 146,7 67,5 77,6 76,2 51,9 14,2
Источник: Росстат5, расчеты автора.
4 Текст прогноза и приложения с данными доступны на официальном сайте Минэкономразвития РФ. URL: http:// economy.gov.ru/minec/about/structure/depmacro/201828113
5 Используются данные электронных версий материалов Росстата «Демографический ежегодник России» и «Демографический прогноз по однолетним возрастам до 2035». Материалы доступны на официальном сайте Росстата.
риант предполагает убыль населения до 135,1 к 2036 г. и до 126,8 млн. чел. к 2050 г. Варианты прогноза отличаются миграционными потоками: в Высоком варианте приток мигрантов наибольший, а в Низком наименьший. Некоторые показатели для трех прогнозов приведены в табл. 1.
Численность рабочей силы рассчитывалась при помощи возрастного профиля экономической активности, который описывает доли занятых в различных возрастных группах. Экономическая активность резко падает при достижении пенсионного возраста, а решение о продолжении трудовой деятельности лицами пенсионного и предпенсионного возраста зависит от размера пенсий [7], [8]. Повышение пенсионного возраста ожидаемо приведет к росту предложения труда. В наших построениях мы, однако, пренебрегаем данным эффектом. Вместе с тем мы учитываем, что увеличение продолжительности жизни влечет рост продолжительности здоровой жизни, а значит, экономическая активность лиц старшего возраста будет увеличиваться. Доля экономически активного населения наибольшая в Высоком варианте и наименьшая в Низком варианте, при этом все варианты предполагают снижение соотношения занятых и общей численности населения.
Выпуск определяется двумя факторами: показателем производительности и предложением труда. Для периода до 2036 г. в качестве показателя производительности труда использовался прогноз Минэкономразвития России значения реального ВВП в расчете на одного работника в базовом сценарии. Динамика показателя производительности затем была экстраполирована до 2050 г. Три полученных варианта прогноза выпуска предполагают в течение 2018-2050 гг. средние темпы роста, равные 1,9% в Низком варианте, 2,7% - в Среднем и 2,8% - в Высоком. Уровень выпуска в 2050 г. составляет 183% от выпуска 2018 г. в Низком сценарии. В Среднем и Высоком ва-
риантах эти показатели равны соответственно 237 и 245%.
Принципы прогнозирования социальных расходов
Пенсионные расходы и расходы на здравоохранение прогнозируются отдельно6. Прогноз расходов строится таким образом, чтобы максимально учесть демографический фактор. В отношении пенсионных расходов данный фактор проявляется через динамику численности лиц, получающих пенсии. По мере старения населения растет численность пожилых, и в результате увеличиваются пенсионные расходы, поскольку около трех четвертей расходов приходится на обеспечение лиц этой категории. Влияние демографического фактора на величину расходов на здравоохранение более сложное. Расходы на медицинскую помощь отдельному индивиду положительно зависят от его возраста, поэтому, при прочих равных условиях, чем выше доля лиц старшего возраста, тем значительнее будут расходы на здравоохранение. Количественно связать объем расходов и структуру населения можно при помощи так называемого возрастного профиля медицинских расходов. Профиль отражает соотношение между расходами на охрану здоровья для различных возрастных групп.
Численность пенсионеров считалась отдельно для следующих четырех категорий пенсий: пенсия по старости, пенсия по потере кормильца, пенсия по инвалидности и пенсия по государственному пенсионному обеспечению. Численность лиц, получающих пенсии по старости, определялась как численность лиц, чей возраст превышает пенсионный возраст, установленный в соответствующем году. Предполагается, что пенсионный возраст повышается с 60 до 65 лет для мужчин и с 55 до 60 лет для женщин в соответствии с утвержденным в законодательстве графиком. Во всех вариантах демографического прогноза численность пенсионеров сначала снижается по мере по-
6 В работе используется тот же метод прогнозирования пенсионных и медицинских расходов, что и в работе [9].
степенного увеличения пенсионного возраста, но затем, после 2028 г., продолжает увеличиваться.
Размер пенсии по каждой категории рассчитывается отдельно путем последовательной индексации от уровня 2018 г. График индексации номинальной пенсии в период 2019-2024 гг. представлен в табл. 2. Для определения индексации реальной пенсии из индексации номинальной пенсии вычитается темп инфляции, взятый из прогноза Минэкономразвития. После 2024 г. индексация реальной пенсии происходит темпом, равным темпу прироста показателя производительности. Суммарные затраты на выплачиваемые пенсии равны сумме выплат по каждой категории, которая равна произведению численности получателей на размер соответствующей пенсии. Для получения окончательного значения расходов бюджета по статье «Пенсионное обеспечение» данные суммы корректируются, поскольку общие расходы бюджета по этой статье превышают размер пенсионных выплат на 14-15%.
Для прогнозирования расходов на здравоохранение используется возрастной профиль, оцененный на данных Швеции, поскольку соответствующие оценки для России отсутствуют. Значения коэффициентов профиля приведены в табл. 3. Коэффициент профиля, соответствующий некоторой возрастной группе,
показывает, какую долю составляют подушевые расходы на медицинское обеспечение представителя данной группы по отношению к подушевым расходам на представителя базовой возрастной группы.
Прогноз подушевых расходов на представителя базовой группы получается последовательной индексацией фактического значения, соответствующего 2018 г. Реальный уровень расходов на представителя базовой группы в каждом следующем году увеличивается темпом, равным темпу прироста показателя производительности. Располагая прогнозом динамики расходов на представителя базовой возрастной группы, при помощи возрастного профиля можно получить прогноз подушевых расходов для каждой возрастной группы, а затем, зная распределение численности населения по возрастам, можно рассчитать итоговый объем расходов на здравоохранение.
Результаты расчетов
Общий характер динамики расходов на пенсионное обеспечение и здравоохранение близок во всех вариантах прогноза, но в Низком сценарии нагрузка на бюджет оказывается существенно выше, чем в Высоком и Среднем вариантах. (См. табл. 4.) Общее приращение расходов по двум рассматриваемым категориям за период с 2017 по 2050 гг. составляет в разных сценариях от 2,8 до 4,5 п.п. ВВП. Повы-
Таблица 2
Индексация пенсий и прогнозируемая инфляция в 2019-2024 гг., в %
Год Номинальные Реальные Инфляция
пенсии пенсии
2019 7,1 2,7 4,4
2020 6,6 2,8 4,1
2021 6,3 2,2 3,8
2022 5,9 1,9 4,0
2023 5,6 1,6 4,0
2024 5,5 1,5 4,0
Источник: Минэкономразвития России.
Таблица 3
Возрастной профиль расходов на здравоохранение
Возраст Значение коэффициента профиля
ОтОдо 19 лет 0,43
От 20 до 49 лет 0,63
От 50 до 64 лет (базовая группа) 1,00
От 65 до 74 лет 1,50
От 75 до 79 лет 1,96
От 80 лет 1,99
Источник: [10].
Таблица 4
Прогнозируемые расходы на пенсионное обеспечение и здравоохранение по вариантам прогноза и фактические расходы в 2017 г., в % ВВП
Высокий Средний Низкий
Год -
Пенс. Здрав. Сумма Пенс. Здрав. Сумма Пенс. Здрав. Сумма
2017 8,7 3,1 11,8 8,7 3,1 11,8 8,7 3,1 11,8
2029 8,1 3,4 11,5 8,0 3,4 11,4 8,4 3,5 12,0
2036 8,7 3,6 12,3 8,6 3,5 12,1 9,1 3,7 12,8
2050 10,7 3,9 14,6 10,7 3,9 14,7 12,1 4,3 16,3
Источник: Росстат, Федеральное казначейство, расчеты автора.
шение пенсионного возраста приводит к тому, что расходы на пенсии в долях ВВП сокращаются, достигая минимума в 2028-2029 гг., после чего рост возобновляется. Ожидаемый в 2050 г. уровень расходов на пенсионное обеспечение в Низком сценарии равен 12,1% ВВП, а в Высоком и Среднем - около 10,7% ВВП, что заметно выше, чем уровень пенсионных расходов в 2017 г., равный 8,7% ВВП.
Расходы на здравоохранение растут во всех сценариях с некоторым увеличением темпов роста после 2036 г. Прогнозируется, что в 2036 г. расходы достигнут уровня 3,53,7% ВВП, а к 2050 г. - 3,9-4,2% ВВП в зависимости от сценария. Накопленный по отношению к 2017 г. рост расходов составляет около 0,5 п.п. ВВП к 2036 г. и от 0,8 до 1,2 п.п. ВВП к 2050 г.
Даже в наиболее оптимистичном варианте прогноза увеличение государственных расходов по двум рассмотренным направлениям оказывается значительным. В среднем каждые десять лет расходы будут расти на 0,8 п.п. ВВП в Высоком сценарии, на 0,9 п.п. ВВП - в Среднем и на 1,4 п.п. - в Низком.
Заключение
Приведенные выше оценки показывают, что демографические тренды, наблюдаемые в Рос-
сии, будут фактором заметного роста расходов. К 2050 г. нагрузка на бюджет со стороны пенсионных расходов и расходов на здравоохранение вырастет на величину от 3 до 4,5 п.п. ВВП. Низкая рождаемость и слабый приток мигрантов приведут к более выраженному старению населения с негативными последствиями для устойчивости бюджета. Позитивную роль сыграет запланированное повышение пенсионного возраста, поскольку оно позволит стабилизировать социальные расходы более чем на 10 лет. Эта мера, однако, не позволит решить проблему сбалансированности государственных финансов, поскольку в дальнейшем рост расходов возобновится и их уровень существенно превысит текущий.
Рассмотренные нами сценарии не предполагают опережающего роста подушевых расходов по сравнению с производительностью, что в первом приближении соответствует постоянному коэффициенту замещения и отсутствию структурных изменений в бюджетной политике, т.е. описанный рост расходов является результатом действия чисто демографических факторов. Масштабы ожидаемого роста расходов потребуют стабилизационных мер от фискальных властей, поскольку в противном случае есть риск возникновения бюджетного кризиса. ■
Литература
1. Standard & Poor's. Global Aging 2010: An Irreversible Truth. 2010.
2. World Health Organisation. Global Health and Aging. 2011. URL: https://www.who.int/ageing/publica-tions/global_health.pdf
3. Organisation for Economic Co-operation and Development. Pensions at a Glance 2017: OECD and G20 Indicators // OECD Publishing, 2017.
4. de la Maisonneuve C., Oliveira Martins J. A Projection Method for Public Health and Long-Term Care Expenditures // OECD Publishing, 2013. No. 1048.
5. Вишневский А. Г., Щербакова Е. М. Демографические тормоза экономики // Вопросы экономики. 2018. № 6. С. 48-70.
6. Ляшок В.Ю. Повышение пенсионного возраста: демографические аргументы // Экономическое развитие России. 2019. Т. 26. № 3. C. 45-47.
7. Иванова М., Балаев А., Гурвич Е. Повышение пенсионного возраста и рынок труда // Вопросы экономики. 2017. № 3. С. 22-39.
8. Клепикова Е. А. Эластичность предложения на российском рынке труда // Вопросы экономики. 2016. № 9. С. 111-128.
9. Горюнов Е., Котликофф Л., Синельников-Мурылев С. Бюджетный разрыв: оценка для России // Вопросы экономики. 2015. № 7. С. 5-25.
10. Hagist C., Kotlikoff L. Who's Going Broke? Comparing Growth in Healthcare Costs in Ten OECD Countries // National Bureau of Economic Research. 2005. No. w11833.
References
1. Standard & Poor's. Global Aging 2010: An Irreversible Truth. 2010.
2. World Health Organisation. Global health and aging. 2011. URL: https://www.who.int/ageing/publica-tions/global_health.pdf
3. Organisation for Economic Co-operation and Development. Pensions at a Glance 2017: OECD and G20 Indicators // OECD Publishing, 2017.
4. de la Maisonneuve C., Oliveira Martins J. A Projection Method for Public Health and Long-Term Care Expenditures // OECD Publishing, 2013. No. 1048.
5. Vyshnevski A., Scherbakova E. Demographic Brakes of the Economy // Voprosy economiki. 2018. No. 6. Pp. 48 -70.
6. Lyashok V. Retirement Age Increase: Demographic Facts // Russian Economic Development. 2019. Vol. 26. No. 3. Pp. 45-47.
7. Ivanova M., Balaev A., Gurvich E. Implications of Higher Retirement Age for the Labor Market // Voprosy economiki. 2017. No. 3. Pp. 22-39.
8. Klepikova E. Labor supply elasticity in Russia // Voprosy economiki. 2016. No. 9. Pp. 111-128.
9. Goryunov E., Kotlikoff L., Sinelnikov-Murylev S. Fiscal Gap: an Estimate for Russia// Voprosy economiki. 2015. No. 7. Pp. 5-25.
10. Hagist C., Kotlikoff L. Who's Going Broke? Comparing Growth in Healthcare Costs in Ten OECD Countries // National Bureau of Economic Research. 2005. No. w11833.
Social Budget Expenditures Projection: the Role of Demographics
Evgeny L. Gorunov - Senior Researcher of the Gaidar Institute (Moscow, Russia). E-mail: [email protected]
Population aging that is due to increase in life expectancy along with low fertility leads to an increase in demographic-related government budget spending. Our estimates show that the sum of pensions and health care expenditures on average will grow by 0.8-1.4 p.p. of GDP every ten years. By 2050, the burden on the budget will increase by 3.0-4.5 p.p. of GDP, while the weaker the demographics, the greater the load. The planned increase of the retirement age will stabilize social spending until 2029 with subsequent growth afterwards.
Key words: retirement age, fiscal policy, pension expenditures, healthcare expenditures, long-term projection, demography, population aging.
