CC BY
150
Экономическая политика. 2016. Т. 11. № 2. С. 148—176
DOI: 10.18288/1994-5124-2016-2-07
Проблемы социального государства
ОТОЗВАНА/RETRACTED 12 ОКТЯБРЯ 2017 года
ПОВЫШЕНИЕ ПЕНСИОННОГО ВОЗРАСТА И БЮДЖЕТНЫЙ ДЕФИЦИТ: ТАКТИЧЕСКАЯ ВЫГОДА И СТРАТЕГИЧЕСКИЕ ПОТЕРИ*
Аркадий СОЛОВЬЕВ9
a Доктор экономических наук, профессор Финансового университета при Правителнстве РоссиУсной Фндерации (119991, Мескса, ул. Шаболовка, д. 4). E-mail: [email protected]
О
Аннотация
В исследовании рассматривается проблема увеличения пенсионного возраста как фактор макроэкономического развития страны в контексте методологии страиегическоро плаиирования. Проде монсирировано, что показгтель пенсионного воззгста в -ооттгтствси со своим эк-номическим --держази-ем в стнахтвой пенсионней системе, обуслоилгнной рысночным тредоиыни -тнешениями, должен прим еняться как парамвтр регулиссвания фэормлировг-сия пенсионные прав застрахованны1х тиц и обесптчени я кктуарний сбалансированности пенсионного бюджета, а не как итструмент эктт-мии бюджетн ытх тредсте. Решение -т-блемы1 пенсионного возраста тледукт выфабатыоветь та о-н- ве эконом ических расчетов, а ни по-пул-зтских соображений, ориезтирован-ны1х на «западныш опы1т». Нвобходим-тавершить страховую пенсионную^ реформуи коеокгя позволит е стртте-еической перспективе здслатз бюджвт Пенсионнсоо (фонда России независимым от гт-ударствегноге бюджетг. Ключевые слова: петсионныш воззраст, стратегическое планирование,долго-ерочнои преогнозсрованзе, актуарныые ра-неты1, демограскичесиая стратегия, ктрахоаая оенсия, бюджетные транс-ф>е|эты1.
Ж: 922, Н55, Н68, ^6.
о
Введение
Повышение пенсионного возраста рассматривается как важнейший инструмент преодоления бюджетного вризиса и залог долгосрочной устойчивости государственной пенсионной системна. Повышаению пендионного возраста придается статуе стр}«-турнай реформые, обеспечивающей соодветвтвие П*!»!0 рьеночныам эко-намическим и социалычы1м отна-шенням. При этом традиционно ссыдгаются на благополучныае во всех отношениях западныде эталоны пенсионные систам, где газраст насначедия пенсий установлен да дровде 65 лет и даже дыше (табл. 1), не акцентируя тнимания на макр оэкономеических и социалыныах условиях, в которыгх функционируют все успешныае западным пенсионные система1.
Действителыдд, нелызя не при-знате, чсо возрдст выегода да пенсию является одним из базовые-пграметров, от оодорогг непосредственно зависят эканомические и социалыныге резулытатыг функ-ционировадия каждой страходой пенсионной системо1. Однако т то же самое аремгя уровены пенсион-
* Исследование выполнено по плану НИР Финансового университета при Правительстве РФ при участии С. А. Донцовой и С!. Е. Кучук.
Таблица 1
Нормативный пенсионный возраст населения в России и в странах ОЭСР, 2014 год (лет)
Страна Нормативный пенсионный возраст для получения полной пенсии в рамках системы обязательного пенсионного страхования
мужчины женщины
Россия 60 55
Австрия 65 60
Бельгия 65 65
Великобритания 65 62
Дания 65 65
Испания 65 лет + 2 мес. 65 лет + 2 мес.
Люксембург 65 65
Польша 65 60
Франция 65 65
Швейцария 65 64
Германия 65 лет + 3 мес. 65 лет + 3 мес.
Нидерланды 65 лет + 2 мес. 65 лет + 2 мес.
Ирландия 66 66
Португалия 66 66
Италия 66 лет + 3 мес. 62 года + 3 мес.
Греция 67 67
Исландия 67 67
Источники: Social Security Programs Throughout the World: Europe, 2014; Всемирный банк; Евростат; Росстат.
ного возраста является прямой производной от «внешних» по отношению к пенсионной системе факторов и условий.
Общепризнано, что одним из таких факторов являются демографические характеристики населения страны (табл. 2) как в прошедшие периоды, когда формировались государственные пенсионные обязательства, так и в будущие периоды, когда будут реализовываться накопленные пенсионные права современных поколений застрахованных лиц.
Помимо демографии необходимо учитывать неуклонно возрастающую в условиях рыночной экономики значимость таких внешних факторов, как макроэкономика и уровень развития рынка труда, в которых эти пенсионные права будут формироваться. Успешная зарубежная практика материального обеспечения пенсионеров показывает, что именно макроэкономика и социально-трудовые отношения определяют институциональный формат пенсионной системы, который регламентирует экономические отношения между всеми ее участниками: работником (будущим пенсионером), работодателем (финансовым агентом) и государством (выступающим в роли конституционного гаранта и контролирующим соблюдение прав и исполнение обязательств каждой стороны).
В нашей стране, которая до сих пор не завершила переходный период от развитого социализма к развитому рынку, именно макро-
Таблица 2 Ожидаемая продолжительность жизни населения в возрасте 65 лет в России и странах ОЭСР, 2014 год (лет)
Страна Мужчины Женщины Оба пола
Россия 12,76 17,1 15,41
Австрия 18,1 21,3 19,8
Бельгия 17,7 21,3 19,6
Великобритания 18,5 20,9 19,7
Дания 17,5 20,2 19,0
Испания 18,7 22,8 20,9
Люксембург 18,4 21,4 20,0
Франция 19,1 23,4 21,4
Швейцария 19,3 22,3 20,9
Германия 18,2 21,2 19,8
Нидерланды 21,0 18,0 19,6
Ирландия 18,0 21,1 19,6
Португалия 17,6 21,3 19,6
Италия 22,1 18,5 20,5
Греция 18,1 21,0 19,6
Исландия 20,1 21,5 20,8
Источники: Social Security Programs Throughout the World: Europe, 2014; Всемирный банк; Евростат; Росстат.
экономические и трудовые факторы играют ключевую роль в создании нормальных условий для любых изменений сложившихся параметров выхода на пенсию как на общих основаниях, так и на льготных (досрочных, привилегированных и т. п.) условиях.
Как наглядно демонстрирует сравнение России со странами ОЭСР по показателю «период дожития» (то есть продолжительность жизни после определенного возраста, в течение которого должна выплачиваться государственная пенсия), ни в обозримом прошлом, ни в настоящее время демографических оснований для аврального повышения возраста назначения пенсии нет. Кстати говоря, долгосрочный прогноз Росстата также свидетельствует о наличии большого отставания темпов увеличения продолжительности жизни россиян старших возрастов от населения (особенно мужского) западных стран.
Тем не менее как в теории, так и в практике экономической и социальной политики цивилизованного государства нормативный показатель пенсионного возраста рассматривается как важнейший, если не ключевой инструмент долгосрочного регулирования не только пенсионной системы, но и макроэкономической системы страны. Поэтому пенсионный возраст должен быть поставлен в один ряд с тарифной политикой формирования пенсионных прав (отношения работника и работодателя) и институциональной формацией пенсионной системы (отношения застрахованного лица и страховщика, солидарного или индивидуально-накопительного).
Однако норматив пенсионного возраста принципиально отличается от вышеупомянутых нормативных регуляторов пенсионной системы тем, что он не только сам зависит от комплекса внешних факторов, но и оказывает разнонаправленное и пролонгированное воздействие как на социальную политику, так и на многие макроэкономические параметры. Поэтому обоснование и выбор пенсионного возраста должны строиться не на социальных или политических соображениях, а на профессиональных экономических и актуарных расчетах. В условиях определенных демографических изменений в продолжительности жизни нашего населения (отдельных возрастных категорий) в последние годы и в долгосрочной перспективе повышение возраста выхода на страховую пенсию необходимо рассматривать в непосредственной взаимосвязи с долгосрочным макроэкономическим прогнозом социально-экономического развития страны.
По прогнозу Федеральной службы государственной статистики (Росстат), в период 2015—2030 годов будет наблюдаться неуклонный рост численности постоянного населения России, к 2030 году она составит более 147,6 млн. При этом к 2030 году на 1000 чел. трудоспособного возраста будет приходиться 864 чел. нетрудоспособных возрастов (детей и лиц старше трудоспособного возраста), в то время как сейчас эта нагрузка составляет 722 чел.
На фоне роста населения страны, по нашим оценкам, численность получателей страховой пенсии в следующие 15 лет увеличится на 12% (с 39,7 млн до 44,5 млн к 2030 году). При этом драйверами роста служат не только естественные тенденции демографического развития (демографические волны), но и прогнозируемое увеличение продолжительности жизни населения в общеустановленном пенсионном возрасте. Так, на данный момент ожидаемая продолжительность жизни мужчин, достигших возраста 60 лет, составляет 16 лет; женщин, достигших возраста 55 лет, — 25,3 года. К 2030 году эти показатели составят 17,9 и 27,2 года соответственно. Для бюджета ПФР эти демографические показатели будут означать постоянный рост расходов, что усилит нагрузку на федеральный бюджет.
Принимая во внимание позитивные тенденции роста продолжительности жизни населения, некоторые экономисты предрекают необходимость незамедлительного повышения пенсионного возраста в целях сокращения объема трансфертов федерального бюджета бюджету ПФР. Действующий порог общеустановленного пенсионного возраста, составляющий 55 лет для женщин и 60 лет для мужчин, впервые был введен Постановлением ВЦИК СНК РСФСР от 26.08.1929, когда ожидаемая продолжительность жизни мужчин, достигших возраста 60 лет, составляла 14,5 года; женщин, достигших возраста 55 лет, — 20,7 года. Следует обратить внимание, что рост этого показателя за прошедшие 86 лет существенно отстает от среднеевропейского. Так, например, за последние полвека в странах Европы ОПЖ увеличилась на 150%, в то время как в России на 110%.
В этих условиях экспертным экономическим сообществом на дискуссионных площадках экономических форумов и конференций активно обсуждаются меры, которые должны оказать воздействие на всех участников пенсионной системы, то есть не только на пенсионеров, но и на работодателей, а также государство в лице госбюджета. Эти меры предусматривают секвестирование законодательно обоснованных, то есть заработанных, пенсионных обязательств перед застрахованными лицами. Такой комплекс мер существенно выходит за пределы самой пенсионной системы и требует не только ее адаптации к бюджетно-финансовым трудностям страховщика, но и изменения всей макроэкономической системы государства.
Дополнительную сложность в решении проблемы пенсионного возраста создают как многоукладность отечественной пенсионной системы, связанная с чрезмерной диверсификацией нормативных условий формирования пенсионных прав для различных видов народнохозяйственной деятельности, так и высокие финансовые риски переходной экономики.
В таких условиях повышение пенсионного возраста должно диктоваться не краткосрочными факторами финансовой конъюнктуры или социально-политическими соображениями, а актуарными расчетами, которые позволяют учитывать весь комплекс факторов, условий и противоречий, сопровождающих этот исторический процесс.
2. Проблемы обоснования сценарных параметров повышения пенсионного возраста
Актуарные расчеты, основанные на страховых принципах эквивалентности пенсионных прав и пенсионных обязательств, позволяют найти взвешенный компромисс между социальными функциями пенсионной системы и экономическими интересами общества. Они показывают, что любое изменение пенсионного возраста целесообразно лишь в том случае, когда его результатом станет улучшение существующих показателей пенсионной системы, достигаемых в рамках действующего законодательства.
Поскольку обычно проблема формулируется в терминах «чрезмерной нагрузки на экономику государственных пенсионных обязательств», в качестве критериев эффективности изменения пенсионного возраста предлагается принимать:
• сокращение и последующее полное преодоление хронического дефицита бюджета пенсионной системы, а также связанное с этим сокращение и постепенную ликвидацию трансферта государственного бюджета;
• достижение целевых ориентиров проведенной пенсионной реформы по уровню материального обеспечения пенсионеров (либо, как минимум, недопущение ухудшения положения пенсионеров по сравнению с нынешним).
На основе этих критериев эффективности определяется комплекс показателей, с помощью которых можно проследить динамику изменения основных элементов пенсионной системы в процессе повышения пенсионного возраста. Поскольку главной причиной роста расходов бюджета является увеличение численности пенсионеров, следует проследить ее динамику в течение всего периода перехода к новому возрасту, занимающего несколько десятилетий. Второй аналогичный показатель, который отвечает за формирование финансовой базы выплаты пенсий, — это численность работников — застрахованных лиц, за которых уплачиваются страховые взносы и которые одновременно формируют будущие собственные пенсионные права. Третий показатель, характеризующий финансовую обеспеченность бюджета, — это заработная плата работников, исходя из которой отчисляются страховые взносы.
Наиболее интегральными показателями эффективности повышения возраста предлагается принять изменение расходной части бюджета ПФР и соответствующее сокращение федерального трансферта на покрытие государственных пенсионных обязательств.
В качестве показателей степени достижения социальной цели повышения уровня жизни пенсионеров обычно принимаются динамика соотношения страховой пенсии и прожиточного минимума пенсионера (ПМП) и динамика коэффициента замещения (отношение страховой пенсии к заработной плате). Этот набор показателей ориентирован на оценку эффективности повышения пенсионного возраста не с точки зрения экономии бюджетных средств, а с точки зрения улучшения (не ухудшения) материального положения пенсионеров.
Для получения количественных результатов по комплексу установленных показателей в актуарной модели повышения пенсионного возраста должны учитываться изменения нескольких макроэкономических параметров, определяющих бюджетные характеристики пенсионной системы. Во-первых, необходимо учесть обеспеченность пожилых людей, остающихся на рынке труда, рабочими местами, а также уровень занятости вновь вступающих на рынок труда (молодежной безработицы)1. Во-вторых, изменение численности занятых непосредственно связано с распределением фонда заработной платы, который является базой начисления страховых взносов и источником формирования пенсионных прав. В-третьих, требуется отразить в модели законодательные нормы, касающиеся учета страхового стажа и количественного эквивалента пенсионных прав по новой трансфертной пенсионной формуле (ограничения по минимальному и максимальному количеству баллов).
Следует отметить, что в модели не учитываются внешние по отношению к пенсионной системе финансовые последствия повышения
1 Наличие рабочих мест создает для молодых людей возможность выработки стажа и формирования будущих пенсионных прав.
пенсионного возраста, которые увеличивают расходы госбюджета на выплату пособий по безработице, социальных пособий по бедности (включая неденежные льготы), социальных пособий по уходу за нетрудоспособными гражданами, расходы на дополнительное медицинское и социальное обслуживание пожилых работников, на дополнительное развитие социальных услуг, на создание дополнительных рабочих мест, учитывающих физиологические особенности пожилых работников, и др.
Экономический эффект от повышения пенсионного возраста в контексте рассматриваемых показателей представляет собой компромисс между интересами застрахованных лиц (нынешних и будущих пенсионеров) и государственного страховщика (включая субсидиарную ответственность федерального бюджета). Поэтому необходимо сопоставлять положительные финансовые результаты с социальными последствиями и в первую очередь с численностью людей, которые:
• не доживут до назначения пенсии в связи с установлением нового пенсионного возраста;
• не смогут найти работу в период увеличенного пенсионного возраста, что не позволит им сформировать дополнительный объем пенсионных прав и, соответственно, повысить размер будущей пенсии (не говоря уже о потере источника физического выживания до назначения пенсии);
• выйдя на пенсию в более позднем возрасте, не смогут вести нормальный образ жизни в связи с ухудшением состояния здоровья. Страховые принципы пенсионного обеспечения, как показывает
практика зарубежных стран, предусматривают поддержание оптимального соотношения между продолжительностью периода зарабатывания пенсии (от возраста 20 лет до пенсионного возраста) и периода ее получения, которое составляет не более 1,5—2,0 (в среднем по странам ЕС — 1,8). В нашей стране этот показатель составляет 2,24 (для лучшего за всё время реформы периода 2012—2013 годов), то есть он почти на треть хуже (несправедливее) общемировой практики. Дополнительное повышение возраста выхода на пенсию ухудшит сложившее соотношение, особенно для мужского населения.
Нужно также отметить, что, помимо увеличения страховой нагрузки на самих застрахованных лиц по причине несправедливого соотношения периодов трудовой и нетрудовой жизни, при повышении пенсионного возраста произойдет усиление нагрузки на рынок труда, который в настоящее время и без того «перегружен» теневой занятостью по причине ограниченности легальных рабочих мест.
Так, в частности, по данным системы персонифицированного учета (СПУ) ПФР по состоянию на 2013 год, более трети застрахованных лиц трудоспособного возраста (31 млн из 88 млн) не заняты деятельностью, подлежащей обязательному пенсионному страхованию, а более 13,5 млн из них с 2002 года не имеют ни одного дня официального стажа. Более того, за период с 2002 по 2013 год уровень заня-
тости застрахованных лиц трудоспособного возраста снизился почти на 10 п.п. (с 74,3 до 64,8%), причем направленность этой тенденции не изменилась до настоящего времени.
Дополнительная напряженность на легальном трудовом рынке формируется также по причине неполной занятости легальных наемных работников. Так, в частности, из общей численности наемных работников полный календарный год заняты только две трети из них (68% женщин и 60% мужчин), а в сельском хозяйстве по причине сезонной занятости — всего лишь около половины (53,4% женщин и 47,3% мужчин).
Указанные негативные процессы на рынке труда в его нынешнем состоянии оказывают прямое и косвенное влияние на пенсионную систему как в части формирования пенсионных прав будущих пенсионеров, так и в части финансовой обеспеченности бюджета ПФР по выполнению текущих пенсионных обязательств. Снижение уровня занятости и рост хронической незанятости ведут к сокращению периода трудового стажа для формирования не только средних, но и минимальных величин пенсионных прав у лиц, выходящих на пенсию.
В результате этого средняя продолжительность страхового стажа в годовом измерении в 2012 году при первичном назначении трудовой пенсии по старости снизилась на 1,3 года по сравнению с 2011 годом. Поэтому численность наемных работников и стаж при назначении пенсии для новых пенсионеров в ходе повышения пенсионного возраста могут сохраниться на уровне, прогнозируемом для базового варианта, который является инерционным и предполагает, что пенсионная система будет функционировать в рамках действующего законодательства.
С учетом отмеченных макроэкономических тенденций сценарные условия повышения пенсионного возраста предусматривают:
(1) начало процесса повышения общеустановленного пенсионного возраста — 2016 год, завершение — 2030 год для мужчин и 2045 год для женщин;
(2) шаг повышения пенсионного возраста — 6 месяцев в год (повышение осуществляется в зависимости от даты рождения);
(3) предельный пенсионный возраст — 65 лет (одинаковый для мужчин и женщин); повышение возраста выхода на пенсию осуществляется в зависимости от года рождения застрахованного лица;
(4) повышение пенсионного возраста для получателей досрочных пенсий по старости осуществляется с тем же шагом и на такую же величину, как и для получателей пенсий по старости на общих основаниях.
Численность новых назначений пенсий по инвалидности и по случаю потери кормильца для лиц с 55 (60) лет до нового пенсионного возраста рассчитывается исходя из средневзвешенной доли новых назначений пенсий по инвалидности и по случаю потери кормильца в возрастных группах 51—54 года для женщин и 57—59 лет для мужчин, по данным статистики за 2012 год.
Таблица 3
Основные параметры макроэкономического прогноза, принятые для актуарных расчетов
2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050
Среднемесячная начисленная заработная плата (руб.) 34 021 53 402 75 513 97 419 119 429 143 004 167 528 195 389
Численность наемных работников (млн) 45,46 44,50 43,16 42,63 42,66 42,29 41,26 40,11
ИПЦ декабрь к декабрю (в % к предыдущему году) 112,5 104,9 103,4 102,1 102,1 102,1 102,1 102,1
Моделирование результатов повышения пенсионного возраста по всем вариантам выполнено исходя из макроэкономических параметров, приведенных в табл. 3.
Приведенные макроэкономические параметры и демографические особенности оказывают серьезное воздействие на социально-экономические результаты реализации данного сценария повышения пенсионного возраста, которые проанализированы для наиболее вероятных вариантов развития внешних условий.
Рассмотрены четыре варианта повышения пенсионного возраста в системе обязательного пенсионного страхования (табл. 4).
Варианты 1—4 предполагают одинаковую схему повышения пенсионного возраста, но с различными последствиями для рынка труда и для стажа пенсионеров:
• вариант 1 — численность наемных работников и продолжительность стажа пенсионеров не меняются по сравнению с базовым вариантом;
• вариант 2 — численность наемных работников увеличивается по сравнению с базовым вариантом в результате повышения возраста, но продолжительность стажа не изменяется, то есть повышение возраста не позволяет застрахованному лицу формировать дополнительные пенсионные права для увеличения размера своей пенсии;
• вариант 3 — увеличивается как численность наемных работников, так и стаж пенсионеров (пропорционально повышению пенсионного возраста);
• вариант 4 — численность наемных работников не увеличивается по сравнению с базовой, то есть повышение возраста не влияет на численность работающих, в то время как стаж будущих пенсионеров растет пропорционально повышению пенсионного возраста.
Таблица 4
Варианты условий формирования дополнительного стажа и увеличения численности работников по сравнению с базовым макроэкономическим сценарием
Варианты Повышение возраста Увеличение численности работников Увеличение стажа
1 + - -
2 + + -
3 + + +
4 + - +
Варианты 3 и 4, предполагающие увеличение стажа у пенсионеров вследствие повышения пенсионного возраста, а в случае варианта 3 еще и рост численности наемных работников, показывают наиболее ожидаемые в теории последствия повышения пенсионного возраста. Однако на практике варианты 3 и 4 не имеют под собой экономических оснований, так как в средне- и долгосрочных макропрогнозах не предусмотрено увеличение фонда заработной платы в структуре ВВП, числа рабочих мест и, соответственно, роста численности наемных работников и трудового стажа.
3. Основные социально-экономические результаты актуарного моделирования повышения пенсионного возраста
Главным целевым ориентиром и базовым результатом повышения пенсионного возраста является сокращение численности лиц, которые достигают пенсионного возраста и которым поэтому необходимо назначать страховую пенсию. Эта цель достигается при всех вариантах повышения пенсионного возраста к концу переходного периода, то есть к 2045 году. Как показано в табл. 5, численность получателей страховой пенсии весьма существенно сократится по сравнению с базовым вариантом на 10,9 млн чел. (варианты 3 и 4) либо на 11,7 млн чел. (варианты 1 и 2).
Однако причины такого существенного сокращения численности пенсионеров принципиально различаются для разных вариантов и зависят от макроэкономических и демографических условий, не связанных непосредственно с пенсиями. Сокращение численности пенсионеров обусловлено следующими процессами, происходящими с застрахованными лицами в период повышения пенсионного возраста.
1. Демографический фактор выражается в том, что часть застрахованных лиц, достигших пенсионного возраста, установленного в действующей системе, не доживет до нового нормативного возраста. Причем чем дальше, тем больше, так как предполагаемые темпы повышения пенсионного возраста существенно превышают темпы увеличения продолжительности жизни населения старших возрастных групп.
В первый год переходного периода их численность составит 15,34 тыс. чел., но к концу переходного периода (то есть начиная
Таблица 5
Динамика численности пенсионеров (млн чел.)
Варианты 2016 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050
Базовый 39,4 41,2 42,0 41,9 41,9 41,9 41,7 40,9
Сокращение численности пенсионеров
1 0,8 2,9 4,5 6,2 8,3 10,2 11,7 10,9
2 0,8 2,9 4,5 6,2 8,3 10,2 11,7 10,9
3 0,8 2,9 4,4 6,0 7,9 9,6 10,9 9,7
4 0,8 2,9 4,4 6,0 7,9 9,6 10,9 9,7
с 2045 года) в возрастных группах от старого (55 лет для женщин и 60 лет для мужчин) до нового пенсионного возраста ежегодно не будут доживать до пенсии 150—160 тыс. чел., причем более 60% из них — мужчины. За период с 2016 по 2050 год умрут, не начав получать пенсию, 3,9 млн человек (табл. 6).
Этот фактор обеспечит более трети (в зависимости от варианта) от общей величины сокращения численности пенсионеров.
Таблица 6 Динамика сокращения численности получателей страховой пенсии, не доживающих до повышенного возраста (млн чел.)
2016 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050 Всего (нарастающим итогом)
Мужчины 11,6 35,1 71,5 89,8 92,0 92,1 95,8 93,0 2668,8
Женщины 3,8 8,5 17,6 27,1 37,1 51,6 63,7 55,5 1199,8
Оба пола 15,4 43,6 89,2 116,9 129,1 143,6 159,6 148,6 3868,6
2. Трудовой фактор сокращения численности пенсионеров проявляется в том, что разность между количеством новых назначений пенсий по сравнению с количеством назначений по старому нормативу пенсионного возраста линейно растет, так как все назначения пенсий за текущий полугодовой период происходят на полгода позже. Этот фактор играет основную роль в сокращении числа новых назначений пенсий и дает почти две трети общего сокращения.
3. Правовой фактор обусловлен ограничительными нормами (минимальными и максимальными) по формированию пенсионных прав застрахованных лиц для вступления в страховую пенсионную систему согласно действующему (новому) пенсионному законодательству. Влияние этого фактора распространяется на тех работников, которые в течение трудового периода своей жизни не приобрели минимальный объем прав на получение страховой пенсии, то есть не преодолели минимальные ограничения для входа в солидарную пенсионную систему по сумме баллов (индивидуальный пенсионный коэффициент (ИПК) не менее 30) и по продолжительности трудового стажа (15 лет с постепенным увеличением в течение переходного периода, начиная с 6 лет в 2015 году), установленные Федеральным законом «О страховых пенсиях»).
Последний фактор в отличие от двух предыдущих действует в обратную сторону — не только не сокращает, но и увеличивает численность пенсионеров, которые получают дополнительную возможность увеличивать свои пенсионные права в течение более продолжительного периода трудовой деятельности. В наибольшей степени численность пенсионеров под влиянием этого фактора будет возрастать в вариантах 3 и 4, предусматривающих повышение трудового стажа (табл. 7). По этой причине в процессе повышения пенсионного возраста прирост численности пенсионеров относительно базового
Таблица 7
Изменение численности получателей страховой пенсии при повышении пенсионного возраста для контингента лиц с низким уровнем пенсионных прав (по нормативам минимального стажа и баллов) для назначения страховой пенсии по старости на общих основаниях (млн человек)
Варианты 2016 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050
Базовый 0,01 0,08 0,55 1,24 1,98 2,84 3,75 4,55
1 0,01 0,05 0,36 0,78 1,22 1,75 2,31 3,06
2 0,01 0,05 0,36 0,78 1,22 1,75 2,31 3,06
3 0,00 0,04 0,27 0,58 0,85 1,17 1,47 1,83
4 0,00 0,04 0,27 0,58 0,85 1,17 1,47 1,83
В % от величины снижения численности по сравнению с базовым вариантом
1 0,8 1,8 8,0 12,7 14,8 17,2 19,6 28,0
2 0,8 1,8 8,0 12,7 14,8 17,2 19,6 28,0
3 0,6 1,3 6,1 9,7 10,8 12,2 13,5 18,9
4 0,6 1,3 6,1 9,7 10,8 12,2 13,5 18,9
варианта составит в 2045 году в вариантах 1 и 2 (без увеличения стажа этих работников) почти 1,5 млн (то есть на 28% больше, чем при действующем порядке) от общей величины снижения численности пенсионеров и почти 2,8 млн в вариантах 3 и 4 (при условии увеличения стажа этих работников), то есть 13,5% от величины снижения.
Как показывают актуарные расчеты, разнонаправленное влияние факторов приводит к тому, что хотя увеличение пенсионного возраста и сокращает численность пенсионеров, предъявляющих свои права на страховую пенсию, тем не менее создание работникам предпенсионного возраста условий для полноценного участия в рынке труда позволит сократить контингент застрахованных лиц, которые в действующей системе не смогли бы сформировать минимальные нормы стажа и баллов (суммы ИПК) и потеряли бы право на страховую пенсию (они получали бы только социальную пенсию на 5 лет позднее нового пенсионного возраста по системе государственного пенсионного обеспечения, то есть из госбюджета).
Результаты актуарных расчетов показывают, что заметного улучшения состояния рынка труда, то есть увеличения численности работающих в результате повышения пенсионного возраста, не произойдет. Так, для вариантов 2 и 3, в которых предполагается увеличение численности работающих, прогнозируемый суммарный прирост этого показателя по сравнению с базовым вариантом даже к концу переходного периода составит не более 2,2 млн чел., или 5% (см. табл. 8), в то время как численность самих пенсионеров к этому времени сократится более чем на 10,9 и 11,7 млн соответственно.
В актуарных предположениях, принятых при расчете повышения пенсионного возраста по всем вариантам, уровень занятости застрахованных лиц в возрасте от 55 (60) лет до нового пенсионного возраста был сохранен на сложившемся в настоящее время уровне: для женщин в возрасте 54 лет — 68,9%, для мужчин в возрасте 59 лет — 65,5% (табл. 9).
Таблица 8
Изменение численности работающих в связи с повышением пенсионного возраста (млн человек)
Варианты 2016 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050
Базовый 45,38 44,47 43,13 42,60 42,63 42,26 41,23 40,08
1 45,38 44,47 43,13 42,60 42,63 42,26 41,23 40,08
2 45,38 44,60 43,59 43,30 43,79 43,96 43,41 42,22
3 45,38 44,60 43,59 43,30 43,79 43,96 43,41 42,22
4 45,38 44,47 43,13 42,60 42,63 42,26 41,23 40,08
Изменение численности по сравнению с базовым вариантом
1 0 0 0 0 0 0 0 0
2 0 -0,1 -0,5 -0,7 -1,2 -1,7 -2,2 -2,1
3 0 -0,1 -0,5 -0,7 -1,2 -1,7 -2,2 -2,1
4 0 0 0 0 0 0 0 0
Таблица 9
Изменение уровня занятости застрахованных лиц в различных возрастных группах (%)
Возраст, лет Занятость женщин Занятость мужчин Прирост уровня занятости в 2050 г. по сравнению с 2015 г.
2015* 2050 2015* 2050 женщины мужчины
54 68,9 68,9 69,8 69,8 0 0
55 62,1 68,1 64,8 64,8 5,9 0
56 58,3 68,1 65,1 65,1 9,8 0
57 54,1 68,1 64,4 64,4 14,0 0
58 47,0 68,1 58,8 58,8 21,1 0
59 49,2 68,1 65,5 65,5 18,8 0
60 41,6 68,1 57,9 65,5 26,5 7,5
61 39,5 68,1 55,7 65,5 28,6 9,8
62 42,3 68,1 60,2 65,5 25,8 5,3
63 34,1 68,1 49,6 65,5 34,0 15,9
64 28,4 68,1 42,9 65,5 39,7 22,6
65 17,4 17,4 27,9 27,9 0 0
66 15,0 15,0 24,3 24,3 0 0
67 17,2 17,2 28,1 28,1 0 0
68 14,6 14,6 24,8 24,8 0 0
69 13,6 13,6 24,0 24,0 0 0
70 11,7 11,7 21,4 21,4 0 0
71 11,2 11,2 21,5 21,5 0 0
72 3,0 3,0 8,4 8,4 0 0
* Уровень занятости по одногодичным возрастно-половым группам по состоянию на 2015 год.
В настоящее время уровень занятости в возрастных группах 55— 65 лет резко понижается с возрастом для женщин (с 62 до 28%) и менее быстро — для мужчин (с 58 до 43%). При увеличении пенсионного возраста занятость женщин соответствующих групп, подпадающих под
повышение, должна существенно возрасти (до 68,1%) и менее существенно для мужчин (65,5%), что даст прибавку к базовому варианту занятости в соответствующих возрастных группах для женщин — от 5,9 до 39,7 п.п., для мужчин — от 7,5 до 22,6 п.п. В наибольшей степени уровень занятости вырастет в старших возрастных группах, близких к новому пенсионному возрасту, в наименьшей — в группах, далеко отстоящих от расчетного пенсионного возраста.
Очевидно, что наибольшую часть занятых в интервале от действующего пенсионного возраста до вновь установленного будут составлять женщины — как по причине их преобладания в старших возрастных группах, так и вследствие того, что возраст выхода на пенсию для них повысится на десять лет, тогда как для мужчин всего на пять. Следует дополнительно подчеркнуть, что приведенные параметры увеличения занятости будут достигнуты при условии сохранения сложившейся структуры рынка труда и его пропорционального расширения за счет работников с увеличенным пенсионным возрастом. Однако нельзя не учитывать также и обратную тенденцию — возрастающий в старших возрастных группах (особенно женских) уровень заболеваемости и инвалидизации, что приведет к сокращению уровня занятости в возрастных группах, подпавших под повышение пенсионного возраста.
Другим следствием повышения пенсионного возраста для рынка труда и макроэкономической ситуации традиционно считается снижение пенсионной нагрузки на экономику, выражаемое соответствующим изменением соотношения численности работающих и пенсионеров.
Так, расчеты показывают, что в базовом варианте соотношение работающих и пенсионеров сократится с 1,15 в 2016 году до 0,98 в 2050-м (табл. 10). При этом начиная с 2041 года численность пенсионеров сравняется с численностью работающих. При повышении пенсионного возраста это соотношение существенно улучшится во всех вариантах и будет выше, чем в базовом варианте, причем будет расти на протяжении всего прогнозного периода. Причиной этого роста, как уже отмечалось, является сокращение численности пенсионеров, при том что темп роста численности работающих значительно отстает от темпа роста пенсионеров. После завершения переходного периода соотношение численности работающих и пенсионеров в варианте 1 составит 1,37 раза, в варианте 2 — 1,45 раза, в варианте 3 — 1,41 раза и, наконец, в варианте 4 — 1,34 раза. Хотя различия между ними и невелики, но они обусловлены разными сочетаниями макроэкономических условий, касающихся численности работающих и дополнительного стажа.
Наряду с необходимостью дополнительного учета уровня увеличивающейся с возрастом инвалидизации следует обратить внимание на условия повышения возраста выхода на пенсию для работников, занятых на вредных и опасных производствах, работающих в условиях Крайнего Севера и других льготных категорий, для которых ввиду
Таблица 10
Прогноз динамики снижения пенсионной нагрузки -отношения численности работающих к численности пенсионеров
Варианты 2016 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050
Базовый 1,15 1,08 1,03 1,02 1,02 1,01 0,99 0,98
1 1,17 1,16 1,15 1,19 1,27 1,33 1,37 1,34
2 1,17 1,16 1,16 1,21 1,30 1,38 1,45 1,41
3 1,17 1,16 1,16 1,20 1,29 1,36 1,41 1,36
4 1,17 1,16 1,15 1,18 1,25 1,31 1,34 1,29
Изменение отношения
1 1,02 1,08 1,12 1,17 1,25 1,32 1,39 1,36
2 1,02 1,08 1,13 1,19 1,28 1,37 1,47 1,44
3 1,02 1,08 1,13 1,18 1,27 1,35 1,43 1,38
4 1,02 1,07 1,12 1,17 1,23 1,30 1,35 1,31
более сложных законодательных норм линейная схема повышения возраста требует корректировки, которая приведет к определенному увеличению численности пенсионеров.
4. Влияние повышения пенсионного возраста на финансовую обеспеченность государственных пенсионных обязательств и дефицит государственного бюджета
Главной целью повышения пенсионного возраста, по убеждению его сторонников, является безусловное сокращение расходов бюджета на выполнение пенсионных обязательств. Как показывают расчеты, в отличие от рассмотренного выше количественного критерия — улучшения соотношения численности работников и пенсионеров — экономические результаты этого процесса оказываются значительно более скромными.
Дополнительных объемов страховых взносов повышение пенсионного возраста бюджету практически не принесет, поскольку увеличение поступления страховых взносов по завершении переходного периода будет таким же незначительным, как и увеличение численности работающих — максимум на 5% в вариантах 2 и 3 (в вариантах 1 и 4 сохранится уровень базового варианта), а в первые годы переходного периода выигрыш составит десятые доли процента (табл. 11).
С учетом незначительной величины финансового выигрыша от повышения возраста выхода на пенсию в части поступления дополнительных доходов в бюджет ПФР, суммарная экономия расходов бюджета на государственные пенсионные обязательства также будет незначительной. Так, в первые годы переходного периода расходы бюджета ПФР во всех рассчитанных вариантах будут относительно ниже, чем в базовом 2017 году:
• на 298 млрд руб. в вариантах 1 и 2;
• на 297 млрд руб. в вариантах 3 и 4.
Таблица 11 Прогноз динамики поступления страховых взносов в пенсионную систему при повышении пенсионного возраста (млрд руб.)
Варианты 2016 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050
Базовый 3780 6309 8594 10 847 13 246 15 668 17 904 20 299
1 3780 6309 8594 10 847 13 246 15 668 17 904 20 299
2 3780 6331 8687 11 024 13 601 16 292 18 840 21 368
3 3780 6331 8687 11 024 13 601 16 292 18 840 21 368
4 3780 6309 8594 10 847 13 246 15 668 17 904 20 299
Прирост поступлений по сравнению с базовым вариантом
1 0 0 0 0 0 0 0 0
2 1 21 93 177 355 624 936 1069
3 1 21 93 177 355 624 936 1069
4 0 0 0 0 0 0 0 0
Это составляет 4% от расходов в базовом варианте. Максимальная экономия расходов будет достигнута в 2023 году и составит в первом варианте 9,4% от объема расходов в базовом варианте, а в остальных вариантах еще меньше — от 8,9 до 9,2%.
Однако указанный объем экономии текущих бюджетных расходов в дальнейшем по мере повышения пенсионного возраста будет сокращаться по причине накопления дополнительных пенсионных прав пенсионеров, темпы роста которых в условиях трансфертной пенсионной формулы существенно опережают темпы сокращения численности пенсионеров и увеличения соответствующей суммы экономии за счет невыплаченной им в период дополнительного стажа страховой пенсии.
В конечном счете снижение суммы экономии бюджетных расходов за счет невыплаченной пенсии в вариантах 1—4 постепенно достигнет объема расходов бюджета на финансирование государственных пенсионных обязательств в базовом варианте, а начиная с 2030 года будет превышать этот объем.
В 2045 году превышение расходов по сравнению с базовым вариантом составит для варианта 1 — 868 млрд руб., или 4%; для варианта 2 — 2067 млрд руб., или 10%; для варианта 3 — 2071 млрд руб., или 10%; для варианта 4 — 887 млрд руб., или 4%. Спустя еще 5 лет, в 2050 году, превышение расходов по сравнению с базовым вариантом будет составлять для варианта 1 — 15%, для варианта 2 — 11%, для варианта 3 — 15% и для варианта 4 — 9% (см. табл. 12).
Таким образом, незначительную экономию по расходам при повышении пенсионного возраста пенсионная система может получить только в первые семь лет, с последующим зеркальным периодом сокращения этой экономии и нарастанием относительного превышения расходов над базовым вариантом. Показательным является факт, что наиболее экономичным в первые годы переходного периода и наименее затратным впоследствии является вариант 1, условия которого
Таблица 12 Прогноз динамики расходов ПФР на финансирование страховых пенсий при повышении пенсионного возраста (млрд руб.)
Варианты 2016 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050
Базовый 6896 9335 11 790 13 754 16 421 18 942 21 125 23 504
1 6759 8643 10 903 13 911 16 648 19 412 21 993 24 730
2 6759 8643 11 002 14 132 17 093 20 170 23 193 26 109
3 6760 8662 11 009 14 152 17 123 20 197 23 196 27 043
4 6760 8662 10 910 13 930 16 678 19 439 22 013 25 635
Экономия (—) или превышение (+) по сравнению с базовым вариантом
1 -136 -692 -887 156 228 470 868 1226
2 -136 -691 -789 378 672 1228 2067 2605
3 -136 -672 -782 398 702 1255 2071 3539
4 -136 -673 -880 176 257 497 887 2131
Соотношение экономии (—), увеличения расходов (+) по сравнению с базовым вариантом (%)
1 -2 -7 -8 1 1 2 4 5
2 -2 -7 -7 3 4 6 10 11
3 -2 -7 -7 3 4 7 10 15
4 -2 -7 -7 1 2 3 4 9
(по численности работающих и стажу получателей пенсий) полностью повторяют условия базового варианта. Иными словами, наименьшие расходы пенсионная система будет нести либо без повышения пенсионного возраста, либо если это повышение будет сопровождаться ограничением доступа на рынок труда (по численности работников и по учету их стажа), то есть условиями, противоположными экономическому эффекту от повышения возраста.
Причины такой динамики заключаются в том, что в страховой пенсионной системе пенсионные права застрахованных лиц должны быть реализованы в полном объеме (с учетом дополнительного прироста) и не могут быть секвестированы или аннулированы. Поэтому расходы на финансирование страховой пенсии (с учетом фиксированной выплаты) после завершения повышения возраста во всех вариантах выше, чем в базовом.
Весьма наглядно эта тенденция проявляется в случае варианта 3, который предполагает для застрахованных лиц возможность продолжить формирование собственных пенсионных прав (хотя в первые годы возникает относительная экономия), что приводит к увеличению расходов на 15%, и в случае варианта 1, который полностью исключает возможность зарабатывания дополнительных пенсионных прав в период до наступления нового возраста выхода на пенсию, что обеспечивает экономию расходов на текущую выплату пенсий за счет граждан, не доживших до нового возраста.
Еще более явно эта закономерность проявляется в динамике расходов на выплату страховой пенсии без учета фиксированной выплаты (табл. 13), поскольку именно расходы на страховую пенсию (без фик-
Таблица 13 Расходы на выплату страховой пенсии без учета фиксированной выплаты при повышении пенсионного возраста (млрд руб.)
Варианты 2016 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050
Базовый 3900 5219 6709 7807 9667 11 316 12 710 14 443
1 3813 4768 6279 8680 10 949 13 222 15 433 17 614
2 3813 4768 6375 8897 11 383 13 962 16 606 18 962
3 3813 4786 6371 8888 11 356 13 885 16 441 19 631
4 3813 4786 6276 8671 10 920 13 144 15 284 18 253
Экономия (—) или превышение (+) по сравнению с базовым вариантом
1 -87 -451 -430 873 1282 1906 2723 3171
2 -87 -451 -334 1090 1716 2646 3896 4519
3 -86 -433 -338 1081 1689 2569 3731 5188
4 -86 -433 -433 864 1253 1828 2574 3810
Соотношение экономии (—), увеличения расходов (+) по сравнению с базовым вариантом (%)
1 -2,2 -8,6 -6,4 11,2 13,3 16,8 21,4 22,0
2 -2,2 -8,6 -5,0 14,0 17,8 23,4 30,7 31,3
3 -2,2 -8,3 -5,0 13,8 17,5 22,7 29,4 35,9
4 -2,2 -8,3 -6,5 11,1 13,0 16,2 20,3 26,4
сированной выплаты) непосредственно зависят от объема пенсионных прав. С конца 2020-х годов прогнозируется ускоренный рост этого вида расходов по сравнению с базовым вариантом, и к 2050 году это превышение составит примерно одну треть (22—36% в зависимости от варианта).
При этом доля расходов на выплату страховой пенсии (без фиксированной выплаты) в общем объеме расходов на страховую пенсию возрастает (табл. 14) в течение периода повышения возраста во всех вариантах на 15—16 п.п. (с 56 до 73%).
Таким образом, как показывают актуарные расчеты, главная цель повышения пенсионного возраста — экономия бюджетных расходов — достигается исключительно в первые годы переходного периода и в дальнейшем полностью нивелируется, замещаясь тенденцией опережающего роста расходов, суммарный объем которых в 2050 году превзойдет расходы базового варианта более чем на 10%, а если учитывать только расходы на страховую пенсию без фиксированной выплаты, то на треть.
Таблица 14
Увеличение доли расходов на выплату страховой пенсии (без фиксированной выплаты) в общих расходах на ОПС (%)
Варианты 2016 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050
Базовый 56,6 55,9 56,9 56,8 58,9 59,7 60,2 61,4
1 56,4 55,2 57,6 62,4 65,8 68,1 70,2 71,2
2 56,4 55,2 57,9 63,0 66,6 69,2 71,6 72,6
3 56,4 55,2 57,9 62,8 66,3 68,7 70,9 72,6
4 56,4 55,3 57,5 62,2 65,5 67,6 69,4 71,2
5. Влияние пенсионного возраста на динамику федерального трансферта и устойчивость бюджета Пенсионного фонда России
Актуарные расчеты, учитывающие совместное воздействие многочисленных факторов, определяющих функционирование пенсионной системы, показывают, что вопреки утверждению о сокращении потребности в трансфертах федерального бюджета вследствие повышения пенсионного возраста их объемы, как и суммарные объемы расходов бюджета ПФР, в долгосрочной перспективе существенно возрастают по сравнению с базовым вариантом (табл. 15).
Причина этого заключается в том, что федеральные трансферты по своей экономической структуре состоят из расходов на выполнение долгосрочных государственных обязательств перед нынешними и будущими пенсионерами, которые зафиксированы в Конституции и законодательно. Это финансирование валоризации советских пенсионных прав, социальных доплат до ПМП, выплат пенсионерам старших возрастных групп, многочисленных льгот бизнесу, касающихся пониженных тарифов и формирования пенсионных накоплений, выплат по всем видам досрочных и льготных пенсий и др.
«Естественное» убывание этого трансферта в базовом варианте в условиях сохранения всех норм действующего законодательства, включая пенсионный возраст (к 2030 году — в 2 раза, к 2050 году — в 4 раза) обусловлено в первую очередь линейным сокращением обязательств перед пенсионерами пропорционально темпам их смертности. Новые законодательные пенсионные нормы резко сократи-
Таблица 15 Прогноз суммарного объема трансферов федерального бюджета бюджету ПФР при повышении пенсионного возраста (млрд руб.)
Варианты 2016 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050
Базовый 3116 3025 3197 2991 3175 3274 3222 3205
1 2980 2357 2729 3384 3452 3744 4089 4431
2 2979 2356 2754 3438 3552 3878 4353 4741
3 2979 2359 2749 3428 3547 3905 4357 5675
4 2980 2360 2724 3375 3447 3770 4109 5336
Экономия (—), прирост (+) трансферта по сравнению с базовым вариантом
1 -136 -668 -468 394 277 470 868 1226
2 -137 -670 -443 447 377 604 1131 1536
3 -137 -667 -448 437 372 632 1135 2470
4 -136 -665 -473 385 272 497 887 2131
Доля экономии (—), прироста (+) трансферта по отношению к базовому варианту (%)
1 -4,4 -22,1 -14,6 13,2 8,7 14,4 26,9 38,3
2 -4,4 -22,1 -13,9 14,9 11,9 18,5 35,1 47,9
3 -4,4 -22,0 -14,0 14,6 11,7 19,3 35,2 77,1
4 -4,4 -22,0 -14,8 12,9 8,6 15,2 27,5 66,5
ли участие государства в материальном обеспечении пенсионеров и перенесли бремя расходов на страховые механизмы формирования пенсионных прав. Поэтому новые пенсионные обязательства с каждым годом требуют меньше федеральных трансфертов. Кроме того, сокращаются тарифные льготы бизнесу, которые сейчас составляют почти треть трансферта.
Начиная с середины 2020-х годов тенденцию к сокращению федеральных трансфертов в базовом варианте и к сокращению расходов на выплату пенсий сменит тенденция к увеличению и тех и других по сравнению с базовым вариантом, достигнув максимума в конце переходного периода, после чего эта тенденция прекратится.
Таким образом, сокращение федерального трансферта происходит не благодаря повышению пенсионного возраста, а по причине переноса экономической ответственности за материальное обеспечение пенсионеров с госбюджета на самих граждан путем радикального изменения условий формирования пенсионных прав, в чем и состоит завершение страховой пенсионной реформы.
Следует обратить внимание, что опережающие темпы сокращения трансферта в результате повышения возраста по сравнению с базовым вариантом имеют место только до середины 2020-х годов, когда экономия трансферта будет нарастать от 4% (137 млрд руб.) в 2016 году до 22% (711—719 млрд руб.) в 2022 году, после чего начнет снижаться с последующим переходом к росту потребности в трансфертах.
Благодаря повышению пенсионного возраста застрахованные лица, получившие возможность участвовать в рынке труда, смогут в значительной степени компенсировать потери от секвестирования государственных социальных обязательств за счет формирования дополнительных страховых пенсионных прав (табл. 16).
В 2050 году потребность в трансфертах будет выше, чем при сохранении существующего пенсионного возраста, в варианте 1 — на 38%, в варианте 2 — на 48%, в варианте 4 — на 67%, а в варианте 3 — на целых 77%!
Доля трансфертов в общем объеме расходов будет снижаться во всех вариантах, но в базовом варианте это произойдет значительно быстрее (табл. 16). Если в 2016 году доля трансферта составит 44% от всех расходов, то в 2050 году в базовом варианте — 13,6%, в вариантах 1 и 2 — 18%, в вариантах 3 и 4 — 21%.
Выявленная тенденция наиболее наглядно проявляется в динамике самого крупного федерального трансферта — на субсидиарное финансирование обязательного пенсионного страхования (проще говоря, на покрытие дефицита пенсионного бюджета). Величина трансферта на обязательное пенсионное страхование так же, как и суммарный трансферт, в первые годы переходного периода будет снижаться по сравнению с базовым вариантом. Причем в середине 2020-х годов снижение будет значительным — на 30%, но затем темпы снижения замедлятся, и к концу прогнозного периода эта величина будет превы-
Таблица 16 Прогноз изменения удельного веса трансферта федерального бюджета в общем объеме расходов на ОПС в результате повышения пенсионного возраста (%)
Варианты 2016 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050
Базовый 45,2 32,4 27,1 21,7 19,3 17,3 15,3 13,6
1 44,1 27,3 25,0 24,3 20,7 19,3 18,6 17,9
2 44,1 27,3 25,0 24,3 20,8 19,2 18,8 18,2
3 44,1 27,2 25,0 24,2 20,7 19,3 18,8 21,0
4 44,1 27,2 25,0 24,2 20,7 19,4 18,7 20,8
Сокращение (—), увеличение (+) трансферта по отношению к базовому варианту (п.п.)
1 -1,1 -5,1 -2,1 2,6 1,4 2,0 3,3 4,3
2 -1,1 -5,2 -2,1 2,6 1,4 1,9 3,5 4,5
3 -1,1 -5,2 -2,1 2,5 1,4 2,1 3,5 7,4
4 -1,1 -5,2 -2,1 2,5 1,3 2,1 3,4 7,2
Таблица 17 Прогноз суммарного трансферта на ОПС при повышении пенсионного возраста (млрд руб.)
Варианты 2016 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050
Базовый 2281 2156 2325 2187 2442 2678 2764 2835
1 2150 1513 1834 2375 2472 2892 3398 3908
2 2149 1511 1843 2403 2533 2977 3609 4178
3 2149 1512 1843 2400 2528 3005 3628 5117
4 2150 1514 1833 2372 2467 2920 3431 4816
Экономия (—), прирост (+) трансферта по сравнению с базовым вариантом
1 -131 -644 -492 187 30 214 634 1072
2 -131 -645 -482 215 91 299 845 1342
3 -131 -644 -482 213 86 328 863 2281
4 -131 -642 -492 185 25 242 667 1981
Доля экономии (—), прироста (+) трансферта по отношению к базовому варианту (%)
1 -6 -30 -21 9 1 8 23 38
2 -6 -30 -21 10 4 11 31 47
3 -6 -30 -21 10 4 12 31 80
4 -6 -30 -21 8 1 9 24 70
шать базовый вариант минимум на 38% (в самом жестком варианте 1) и максимум на 80% (в наиболее мягком варианте 3) (табл. 17).
6. Влияние повышения пенсионного возраста на индексацию пенсий и на стоимость пенсионного коэффициента
Одновременно с абсолютным сокращением величины федерального трансферта изменяется его структура, в которой в результате повышения пенсионного возраста существенно вырастает доля трансферта, обусловленного возрастанием расходов на индексацию пенсионных прав (по причине роста стоимости балла) и на выплату досрочных пенсий по старости. Рассматриваемые варианты повышения пенсион-
ного возраста, различающиеся по стажу и по изменению численности работающих, наглядно иллюстрируют не только синергетический эффект от повышения пенсионного возраста, который принципиально отличается от наивных ожиданий радикального «сокращения бюджетного трансферта и сбалансированности пенсионного бюджета», но и позволяют апробировать новый — трансфертный — экономический механизм формирования пенсионных прав.
Один из самых неочевидных результатов проявляется в первую очередь в меньших темпах индексации пенсий при увеличении пенсионного стажа в процессе повышения пенсионного возраста по сравнению с вариантом неизменного стажа. Так, в базовом варианте индексация пенсий должна производиться в прогнозируемых макроэкономических условиях исключительно по темпам инфляции (то есть один раз в год — в феврале следующего года) в течение половины переходного периода (до 2030 года). Индексация по росту стоимости балла (СПК) может состояться только после 2031 года и составит 2%.
Однако при повышении возраста в вариантах 1—3 темп роста стоимости балла изменяется, что приводит к необходимости его пересмотра. По закону пересмотр осуществляется посредством апрельской индексации, которая в вариантах 1, 2 и 3 начинается на 8 лет раньше, чем в базовом варианте (с 2023 года) в размере 1, 1,9 и 0,9% соответственно, а в варианте 4 (без увеличения численности работников и увеличения стажа) — на год позже, с 2024 года, в размере 1,8% (табл. 18).
Таблица 18
Прогноз индексации страховой пенсии по стоимости балла при повышении пенсионного возраста (с 1 апреля, %)
Варианты 2016 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050 Нарастающим итогом за 2016—2050 гг.
Базовый 0 0 0 0 2 0 0 1 18,0
1 0 0 4 3 4 2 1 0 99,0
2 0 0 4 3 4 3 1 0 214,0
3 0 0 4 3 4 2 0 0 87,0
4 0 0 3 3 4 1 0 0 74,0
В последующие годы в ходе повышения возраста выхода на пенсию — вплоть до 2044 года в вариантах 3 и 4 и до 2045 года в вариантах 1 и 2 — апрельская индексация будет выше, чем в базовом варианте, причем в варианте 2 (без увеличения стажа) существенно выше, чем в варианте 1 (с растущим стажем). Однако после 2045—2046 годов это превышение закончится вместе с завершением переходного периода, и в течение всего прогнозного периода индексация стоимости балла будет производиться синхронно с базовым вариантом, хотя ее уровень не будет превышать 1%.
Пенсионерам выгодны периоды, когда индексация осуществляется темпами, превышающими темпы инфляции. В базовом варианте
в прогнозируемых макроэкономических условиях продолжительность такого периода составит 15 лет, в варианте 1 — 23 года, варианте 2 — 5 лет, в вариантах 3 и 4 — 22 года.
Таким образом, наиболее выгоден для пенсионеров вариант, когда при повышении пенсионного возраста будет увеличиваться численность работающих, однако при этом средний стаж пенсионеров не увеличивается, и темп роста пенсий будет превосходить темп инфляции в 2,14 раза. Наименее выгоден вариант 4 (численность работающих не повышается, стаж пенсионеров растет по сравнению с базовым вариантом): за 35 лет пенсия будет проиндексирована на величину, превосходящую темп инфляции на 74% (то есть в среднем на 2% в год).
Расчеты показывают, что благодаря повышению возраста при определенных макроэкономических условиях (вариант 2) возникают дополнительные возможности обеспечить в рамках новой пенсионной модели повышение страховой пенсии. Стоимость пенсионного коэффициента (СПК), или стоимость балла, во всех вариантах будет одинаковой до тех пор, пока не начнется августовская индексация. После чего, так же как в ситуации с апрельской индексацией, СПК в вариантах 1 и 2 начнет расти опережающими темпами. СПК в варианте 2 превысит СПК в базовом варианте в 2030 году в 1,36 раза, а в 2045 году — в 1,8 раза. В варианте 1 превышение составит соответственно не более 1,33 и 1,68 раза, в варианте 3 — 1,32 и 1,58 раза, а в варианте 4 будет самым низким — 1,28 и 1,47 раза (табл. 19).
Таким образом, вариант 2, в котором повышение возраста сопровождается увеличением численности работающих, но не обеспечиваются условия для продолжения трудовой деятельности и зарабатывания страхового стажа, учитываемого при новых назначениях пенсий, на-
Таблица 19 Прогноз стоимости балла (СПК) при повышении пенсионного возраста (руб. )
Варианты 2016 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050
Базовый 80,3 101 125 144 177 204 226 258
1 80,3 101 134 191 256 322 390 433
2 80,3 101 136 196 266 341 420 466
3 80,3 101 134 189 250 310 368 408
4 80,3 101 132 185 241 293 342 379
Повышение стоимости балла (ИПК) по отношению к базовому варианту
1 0 0 9 47 78 118 164 175
2 0 0 11 52 89 137 194 208
3 0 0 9 45 73 106 141 150
4 0 0 7 41 64 89 116 121
Удельный вес прироста стоимости балла (ИПК) по отношению к базовому варианту (%)
1 0 0 7,0 33,0 44,3 57,9 72,4 67,8
2 0 0 8,8 36,3 50,0 67,0 85,5 80,6
3 0 0 7,1 31,6 41,4 52,2 62,4 58,0
4 0 0 5,3 28,4 36,0 43,8 51,0 47,0
иболее привлекателен для пенсионеров с точки зрения индексации пенсий и роста пенсионных прав. Другим неочевидным результатом, выявленным в актуарных расчетах, следует признать то, что вопреки наличию возможности зарабатывать дополнительные пенсионные права в период повышения пенсионного возраста стоимость балла (СПК) увеличивается значительно меньше: к 2050 году в варианте 2 — в 5,8 раза, а в варианте 4 — в 4,7 раза.
7. Влияние повышения возраста на достижение целевых показателей пенсионной реформы
Если исходить из институциональной сущности системы государственного пенсионного обеспечения, главной и, по сути дела, единственной ее функцией является достижение достойного уровня жизни пенсионеров. Эта функция в современных обществах обеспечивается разными экономическими механизмами: страховыми (солидарными и/или накопительными), нестраховыми, комбинированными. После перехода к рыночной экономике реализация указанной функции страховой пенсионной системы может быть обеспечена только на основе государственной гарантии долгосрочной финансовой сбалансированности накопленных пенсионных прав и обязательств.
Проще говоря, для обеспечения достойного уровня жизни каждого пенсионера пенсионная система в целом должна иметь сбалансированный бюджет как на текущий год, так и в долгосрочной перспективе. Но это должно достигаться не путем секвестирования пенсионных прав граждан, а путем государственного регулирования факторов, которые определяют актуарную устойчивость пенсионного бюджета.
Таким образом, современная страховая пенсионная система имеет два главных целевых ориентира: достойный уровень страховых пенсий и актуарную сбалансированность бюджета на весь страховой период. Поскольку в настоящее время ни одна из этих целей не достигнута, закономерно установить их в качестве целевых ориентиров пенсионной реформы. В стратегии долгосрочного развития пенсионной системы намечен комплекс мероприятий, которые позволят после завершения пенсионной реформы достичь обеих целей. Повышение пенсионного возраста в мировой практике является одним из экономических инструментов, который играет не последнюю роль в этом процессе. Приведенные результаты актуарных расчетов позволяют оценить, насколько в российских условиях фактор возрастного норматива государственного пенсионного обеспечения влияет на уровень жизни пенсионеров и на бюджет в целом.
В течение первых пяти лет периода повышения возраста выхода на пенсию средний размер страховой пенсии по сравнению с базовым вариантом будет изменяться несущественно. Это объясняется тем, что повышение пенсионного возраста коснется только пенсионеров по старости, и среди новых назначений пенсии будет увеличиваться
доля пенсионеров по инвалидности и по случаю потери кормильца, а также льготников, имеющих меньшие пенсионные права. Однако в последующие периоды, вплоть до завершения процесса, размер страховой пенсии постепенно начнет повышаться благодаря росту доли пенсионеров, которых коснется повышение пенсионного возраста и у которых пенсионные права будут больше.
В результате начиная с 2024 года средний размер страховых пенсий во всех вариантах превысит базовый вариант, и в дальнейшем это превышение будет накапливаться, достигнув к 2045 году 35—45%. При этом будет наблюдаться постепенное сокращение разрыва в пенсиях между базовым вариантом и вариантами, в которых процесс повышения возраста выхода на пенсию закончился (табл. 20).
Таблица 20
Прогноз среднегодового размера страховой пенсии при повышении пенсионного возраста (руб.)
Варианты 2016 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050
Базовый 14 236 18 365 22 888 27 410 33 418 39 690 45 844 53 292
1 14 225 18 255 23 566 31 958 41 099 51 804 63 319 72 973
2 14 225 18 255 23 775 32 453 42 156 53 711 66 518 76 658
3 14 225 18 289 23 735 32 317 41 791 52 844 64 771 76 187
4 14 225 18 289 23 527 31 824 40 743 50 967 61 697 72 563
Снижение (—), увеличение (+) размера пенсии по отношению к базовому варианту
1 -11 -110 678 4548 7682 12 114 17 475 19 682
2 -11 -110 886 5043 8738 14 021 20 674 23 367
3 -11 -76 847 4907 8373 13 153 18 927 22 895
4 -11 -76 639 4414 7325 11 277 15 853 19 272
Удельный вес снижения (—), увеличения (+) размера пенсии по отношению к базовому варианту (%)
1 -0,1 -0,6 3,0 16,6 23,0 30,5 38,1 36,9
2 -0,1 -0,6 3,9 18,4 26,1 35,3 45,1 43,8
3 -0,1 -0,4 3,7 17,9 25,1 33,1 41,3 43,0
4 -0,1 -0,4 2,8 16,1 21,9 28,4 34,6 36,2
Легко видеть, что вариант 1, в котором повышение возраста осуществляется без предоставления рабочих мест и возможности пожилым работникам продолжить увеличение своего стажа, дает для страховых пенсий практически такие же результаты, как и при увеличении стажа, но без роста численности работающих (вариант 4). Это означает, что зарабатывание дополнительного стажа (и соответствующее увеличение пенсионных прав) в варианте 4 по сравнению с вариантами 1 и 3 не компенсирует замедление индексации и более медленный рост стоимости балла (СПК).
Динамика размера страховой пенсии по старости демонстрирует аналогичные характеристики для всех получателей, поскольку страховая пенсия занимает в общей величине пенсии доминирующее место (табл. 21).
Приведенные результаты показывают, что в случае повышения пенсионного возраста при применении трансфертной модели пенсионных прав и формулы расчета стоимости балла (СПК) размер пенсии будет зависеть не столько от стажа или объема пенсионных прав, сколько от численности пенсионеров: чем численность меньше, тем размер пенсии больше. И только когда доходы пенсионной системы перестают обеспечивать превышение роста пенсий (индексации) над уровнем инфляции (то есть когда индексация пенсий осуществляется меньшими темпами и апрельская индексация исчезает), увеличение общего объема пенсионных прав — то есть суммы индивидуального пенсионного коэффициента (ИПК) — начинает влиять на рост среднего размера пенсии.
Этим объясняется начинающийся с 2045 года рост среднего размера пенсии по старости в вариантах 3 и 4 (по сравнению с вариантом 2), когда начнут предъявлять дополнительные права новые пенсионеры с большим стажем и, соответственно, ИПК (см. табл. 21).
Таблица 21
Прогноз среднегодового размера страховой пенсии по старости при повышении пенсионного возраста (руб.)
Варианты 2016 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050
Базовый 14 742 19 030 23 686 28 394 34 598 40 970 47 094 54 600
1 14 742 19 038 24 633 33 703 43 654 55 104 67 219 76 816
2 14 742 19 038 24 852 34 228 44 783 57 144 70 635 80 718
3 14 742 19 077 24 830 34 155 44 574 56 600 69 500 81 312
4 14 742 19 077 24 611 33 630 43 447 54 572 66 167 77 399
Снижение (—), увеличение (+) размера пенсии по отношению к базовому варианту
1 -1 8 947 5309 9056 14 134 20 125 22 217
2 -1 8 1165 5833 10184 16 175 23 540 26 119
3 -1 47 1143 5760 9976 15 631 22 406 26 713
4 -1 47 925 5236 8849 13 603 19 073 22 800
Удельный вес снижения (—), увеличения (+) размера пенсии по отношению к базовому варианту (%)
1 0 0 4,0 18,7 26,2 34,5 42,7 40,7
2 0 0 4,9 20,5 29,4 39,5 50,0 47,8
3 0 0,2 4,8 20,3 28,8 38,2 47,6 48,9
4 0 0,2 3,9 18,4 25,6 33,2 40,5 41,8
Более наглядные выводы о достижении целевого ориентира по уровню жизни пенсионеров дает анализ динамики отношения среднего размера пенсии по старости к ПМП. Так, при сохранении действующего в настоящее время, нормативно установленного возраста выхода на страховую пенсию по старости (женщины — 55 лет, мужчины — 60 лет) даже в лучшие с демографической точки зрения годы это отношение едва достигает 183—186% (2036—2037 годы), а в конце прогнозного периода оно не превысит 179%, то есть о достижении целевых ориентиров в данной ситуации говорить не приходится (табл. 22). В то
Таблица 22 Прогноз отношения среднегодового размера страховой пенсии по старости к ПМП при повышении пенсионного возраста (%)
Варианты 2016 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050
Базовый 172 177 172 172 180 183 180 179
1 172 178 179 204 227 246 257 252
2 172 178 180 207 233 255 271 265
3 172 178 180 207 232 253 266 267
4 172 178 179 204 226 244 253 254
Превышение по сравнению с базовым вариантом (п.п.)
1 0 0 7 32 47 63 77 73
2 0 0 8 35 53 72 90 86
3 0 0 8 35 52 70 86 88
4 0 0 7 32 46 61 73 75
же время при повышении пенсионного возраста отношение страховой пенсии по старости к ПМП будет неуклонно расти и достигнет 250% в разных вариантах не позднее 2040—2041 годов. Таким образом, нижний уровень целевого показателя этого отношения составит 2,5—3 ПМП, что и предписывается Стратегией долгосрочного развития пенсионной системы2. Однако в конце прогнозного периода темпы роста уровня жизни замедлятся, поскольку в модель заложены консервативные параметры долгосрочного макроэкономического развития.
Наилучшие показатели отношения страховой пенсии по старости к ПМП достигаются в варианте 3 (в условиях роста стажа и численности работающих), несмотря на то, что индексация пенсий и стоимость СПК отстают от других вариантов повышения возраста. Наихудшее значение отношения страховой пенсии по старости к ПМП в конце переходного периода (в 2045 году) будет достигнуто в варианте 4, а в конце прогнозного периода — в варианте 1. В обоих случаях повышение возраста выхода на пенсию не сопровождается адекватным увеличением численности работающих, из-за чего рост стажа пенсионеров не компенсирует отставания роста стоимости балла.
Анализ динамики уровня жизни пенсионеров при повышении пенсионного возраста с использованием показателя отношения страховой пенсии к ПМП традиционно дополняется анализом коэффициента замещения3, равного отношению среднего размера страховой пенсии к размеру среднегодовой зарплаты в стране, который характеризует уровень адекватности пенсионных прав застрахованных лиц.
В базовом сценарии коэффициент замещения под влиянием внешних макроэкономических и демографических факторов постепен-
2 Распоряжение Правительства РФ от 25.12.2012 № 2524-р «Об утверждении Стратегии долгосрочного развития пенсионной системы Российской Федерации».
3 Этот показатель, широко применяемый в пенсионной статистике в нашей стране, не следует отождествлять с аналогичным показателем, предусмотренным Конвенцией Международной организации труда №102 «О минимальных нормах социального обеспечения».
но снижается и к концу прогнозного периода уменьшается на 30%. Повышение пенсионного возраста в начале переходного процесса также не обеспечивает его увеличения (в отличие от предшествующего показателя), а только приведет к замедлению темпов снижения. Однако в последующие периоды (с конца 2020-х годов) будет наблюдаться рост отношения среднего размера страховой пенсии по старости к среднему уровню номинальной начисленной заработной платы в экономике. Это позволит по окончании переходного периода достичь и превысить исходные, дореформенные показатели (табл. 23). В конечном итоге к 2045 году отношение средней пенсии по старости к средней заработной плате в экономике будет превосходить этот показатель при базовом варианте на 12 п.п. в вариантах 1 и 4, на 13 п.п. в варианте 2 и на 14 п.п. в варианте 3.
Таблица 23 Отношение среднегодового размера страховой пенсии по старости к средней заработной плате при повышении пенсионного возраста (%)
Варианты 2016 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050
Базовый 39,6 35,6 31,4 29,1 29,0 28,6 28,1 27,9
1 39,6 35,7 32,6 34,6 36,6 38,5 40,1 39,3
2 39,6 35,7 32,9 35,1 37,5 40,0 42,2 41,3
3 39,6 35,7 32,9 35,1 37,3 39,6 41,5 41,6
4 39,6 35,7 32,6 34,5 36,4 38,2 39,5 39,6
Превышение по сравнению с базовым вариантом (п.п.)
1 0 0 1 5 8 10 12 11
2 0 0 2 6 9 11 14 13
3 0 0 2 6 8 11 13 14
4 0 0 1 5 7 10 11 12
8. Заключение
Актуарное моделирование показало, что в современных макроэкономических условиях формирования пенсионных прав повышение пенсионного возраста не только не позволит стабилизировать пенсионную систему, но и, наоборот, после краткосрочной и незначительной экономии, получаемой в переходный период, приведет к существенному повышению риска увеличения расходов бюджета ПФР и, соответственно, федеральных трансфертов на покрытие дефицита бюджета ПФР, несмотря на снижение численности пенсионеров. Причина заключается в том, что финансовые проблемы пенсионной системы обусловлены внешними факторами (макроэкономическими и демографическими), которые не могут быть нивелированы параметрическими настройками внутри пенсионной системы. Поэтому для решения проблем пенсионной системы следует осуществлять государственное макроэкономическое регулирование, исходя из необходимости выполнения накопленных пенсионных долгов, а не пытаться их
секвестировать. Последнее дает лишь краткосрочный эффект с последующим нарастанием комплекса экономических проблем. В частности, трансферты федерального бюджета на обязательное пенсионное страхование, на возмещение расходов по выплате страховых пенсий в связи с зачетом в страховой стаж нестраховых периодов, на компенсацию выпадающих доходов ПФР в связи с установлением пониженных тарифов и на валоризацию расчетного пенсионного капитала после первоначального снижения существенно возрастут по сравнению с базовым вариантом. Единственный позитивный результат увеличения возраста выхода на пенсию — повышение уровня жизни пенсионеров, которые доживут до этого нового пенсионного возраста.
Ekonomicheskaya Politika, 2016, vol. 11, no. 2, pp. 148-176
Arkady SOLOVYEV, Dr. Sci. (Econ.), professor. E-mail: [email protected].
Financial University under the Government of the Russian Federation (49, Leningradsky prosp., Moscow, 125993, Russian Federation).
Raising of the Pension Age in the Russian Federation: Demographic Developments and Macroeconomic Consequences
Abstract
The paper discusses the problem of increase of pension age in the Russian Federation as a factor of macroeconomic development of the country using the strategic planning methodology. The actuarial calculations show that the pension age parameter should be used as a tool of regulation of pension rights formation of the insured persons and as a means of actuarial balancing of budget, not as a device of cutting of public expenditures. The problem of pension age should be solved on the basis of actuarial calculations, not populist references to "Western practices". The pension reform that makes the buhe federal budget should be completed.
Keywords: pension age, strategic planning, long-term forecasting, actuarial calculation, demographic strategy, insurance old-age pension, budget transfer payments JEL: G22, H55, H68, J26.
