CC BY
97
Т.В. Раскина*
Профилактика преступности и правонарушаемости: региональный опыт планирования антикриминогенных мероприятий и прокурорская практика обеспечения законности в этой сфере
Аннотация. Планомерная и постоянная реализация региональных программ профилактики правонарушений и преступлений способна оказывать позитивное влияние на состояние законности в субъектах РФ и в целом в стране. В числе субъектов, принимающих участие в их разработке и осуществлении, особое место занимают органы прокуратуры. С одной стороны, прокуроры непосредственно активно участвуют в подготовке таких программ. Это позволяет не допускать возможных нарушений федерального законодательства и неоправданных расходов сил и средств уже на начальном этапе планирования региональных профилактических мер. С другой стороны, прокуроры осуществляют надзор за исполнением законов в ходе выполнения антикриминогенных мероприятий. Эта многогранная деятельность способствует выявлению возможных нарушений закона и принятию по ним адекватных мер прокурорского реагирования. В настоящее время весьма актуально выявление и пресечение фактов ненадлежащего использования финансовых ресурсов. В связи с этим обращается внимание на необходимость обеспечения прокурорами постоянного мониторинга принимаемых региональных программ в целях выявления возможного дублирования мероприятий и пресечения неоправданных расходов. Это должно способствовать повышению эффективности реализации предусмотренных программами антикриминогенных мер и укреплению законности.
Ключевые слова: криминологическая профилактика, программа профилактики, прокурор, бюджетные средства.
Конституция РФ провозглашает в качестве высшей ценности государства права и свободы человека, которые определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, органов местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Согласно п. 26 Концепции общественной безопасности, в РФ1 защита жизни, здоровья, конституционных прав и свобод человека и гражданина является приоритетной задачей обеспечения общественной безопасности.
Вместе с тем защита прав и свобод предполагает не только устранение уже совершенных нарушений, но и предупредительную деятельность по их недопущению, в которой исключительную важность имеет криминологическая профилактика. Широкие возможности упреждающего воздействия профилактики обусловлены ее «способностью влиять на истоки, корневую систему
преступности»2, обнаруживать и устранять причины, условия, иные детерминанты криминальных и некриминальных нарушений закона. Успешному решению данных задач должен способствовать комплексный и системный подход. Один из вариантов его реализации — разработка и исполнение программ профилактики правонарушений и преступлений, которые по своему содержанию представляют широкий и разноплановый комплекс общесоциальных и специально-криминологических мероприятий в различных сферах жизни, непосредственно влияющих на состояние преступности и правонарушаемости.
Существенным преимуществом таких документов является соединение воедино отдельных актуальных для данного региона, но до этого разрозненных профилактических мероприятий, проводимых органами исполнительной власти субъекта РФ, территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, иными
1 Концепции общественной безопасности в РФ. Утверждена Президентом РФ 20.11.2013. URL: http://www.kremlin. ru/acts/19653 (дата посещения: 23.10.2014).
2 Алексеев А.И., Герасимов С.И., Сухарев А.Я. Кримино-
логическая профилактика: теория, опыт, проблемы. М.:
Норма, 2001. С. 12.
© Раскина Т.В., 2015
* Раскина Татьяна Вячеславовна — кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник отдела аналитического обеспечения прокурорской деятельности Академии Генеральной прокуратуры РФ. [raskina_tatyana@mail.ru]
123022, г. Москва, 2-я Звенигородская ул., д. 15.
организациями в соответствии с предоставленными полномочиями; их общее планирование; обеспечение взаимодействия всех субъектов криминологической профилактики; единство ресурсного обеспечения, а также мониторинга и контроля исполнения.
В Российской Федерации работа по реализации региональных профилактических программ началась свыше 15 лет назад3, но планируемые результаты достигались не всегда. Это объясняется тем, что многие мероприятия носили только декларативный характер, не имели ресурсного обеспечения, в том числе по причине кризисных явлений в экономике страны, не соответствовали менявшемуся федеральному законодательству. Вместе с тем нельзя огульно отрицать положительное воздействие реализованных антикриминогенных программных мер на современное состояние законности в отдельных субъектах РФ и в целом по стране.
Например, в 2009 г. на реализацию мероприятий комплексной целевой программы «Профилактика правонарушений в Алтайском крае на 2009—2012 гг.» из краевого бюджета было выделено и впоследствии освоено 28 468 тыс. руб. (100 % от запланированного объема). Проведенные профилактические мероприятия наравне с иной работой позволили добиться снижения в 2009 г. в Алтайском крае темпов роста общей преступности и отдельных видов преступлений: на 22,4 % сократилось количество зарегистрированных фактов убийств, на 7,2 % — умышленного причинений тяжкого вреда здоровью, на 17,8 % — изнасилования, на 27,3 % — грабежей, на 20,5 % — мошенничества общеуголовной направленности, на 17,9 % — краж.
Позитивные тенденции в развитии криминогенной ситуации4 наблюдались в период действия Программы «Комплексные меры по профилактике правонарушений в Санкт-Петербурге» на 2009— 2012 гг., утвержденной Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 24.03.2009 № 310. В частности, в 2011 г. общее количество зарегистри-
3 См., напр.: Постановление Главы Администрации Самарской области от 24.08.1994 № 408 «Об утверждении комплексной программы по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних». URL: http://sama-ra.news-city.info/docs/sistemsh/dok_oeyhxb.htm (дата посещения: 28.10.2014); Постановление Саратовской областной Думы от 19.02.1997 № 38-658 «Об областной целевой Программе «Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних». URL: http://saratov.news-city.info/ docs/sistemsl/dok_peggkz.htm (дата посещения: 28.10.2014); Постановление Правительства Республики Мордовия от 05.01.1998 № 3 «О дополнительных мерах по укреплению общественного порядка и профилактике правонарушений в Республике Мордовия на 1998-1999 годы». URL: http:// mordovia.news-city.info/docs/sistemsc/dok_oegylo.htm (дата посещения: 28.10.2014) и др. (документы утратили силу).
4 Сведения приведены из текста Программы «Безопасный город. Комплексные меры по профилактике правонарушений в Санкт-Петербурге» на 2013-2016 гг., утвержденной постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 22.05.2013 № 353 // Вестник Администрации Санкт-Петербурга. 2013. № 7.
рованных на территории Санкт-Петербурга преступлений составило 59318, что на 7,8 % ниже, чем за аналогичный период предыдущего года; на 81,8 % снизилось количество экологических преступлений; на 26,9 % — убийств и покушений на убийство; на 17,4 % — квартирных краж; на 22,5 % — мошеннических деяний; на 26,3 % — грабежей; на 44,4 % — бандитизма; на 11 % уменьшилось количество хулиганских действий. Раскрываемость изнасилований и покушений на изнасилование увеличилась на 6,8 %; грабежей — на 4,5 %; хищений либо вымогательства оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ и взрывных устройств — на 17,5 %. Значительное снижение количества преступлений и повышение раскрываемости совершенных уголовно-наказуемых деяний было отмечено на территориях «зон безопасности»— участках с массовым нахождением граждан, оборудованных в рамках реализации программных мероприятий современными системами видеонаблюдения, устройствами экстренной связи.
В ходе совместной целенаправленной деятельности органов исполнительной власти г. Москвы, Главного управления МЧС России по г. Москве, Главного управления МВД России по г. Москве и других правоохранительных органов по исполнению государственной программы «Безопасный город» в 2012 г. уровень преступности в расчете на 100 тыс. населения в г. Москве уменьшился на 5,6 %; количество дорожно-транспортных происшествий — на 1,1 %; количество зарегистрированных пожаров — на 7 %. В 2012 г. пресечено 1 438 преступлений, совершенных в составе организованных групп и преступных сообществ, что на 53,3 % больше, чем за аналогичный период 2011 г. На профилактику правонарушений и обеспечение безопасности граждан в г. Москве в рамках государственной программы «Безопасный город» из городского бюджета было потрачено в 2010 и 2011 г. — по 26,1 млрд руб., в 2012 г. — 17,5 млрд руб.5
В целом по стране только в результате применения технических средств аппаратно-программных комплексов «Безопасный город», предусмотренных региональными профилактическими программами, значительно увеличилось количество раскрытых преступлений: если в 2008 г. эти показатели составляли свыше 11 тыс. преступлений, то в 2010 г. — уже 23,6 тыс. преступлений6.
Реализация в течение более чем десятилетнего периода плановых программных мероприятий общесоциальной и специально-криминологической
5 Сведения приведены из текста Отчета Правительства Москвы о социально-экономическом развитии и реализации государственных программ города Москвы в 2012 г. С. 117-120. URL: http://s.mos.ru/common/upload/2012-130430_1.pdf (дата посещения: 14.10.2014).
6 Стенограмма заседания Президиума Совета при Президенте РФ по развитию информационного общества в РФ от 08.06.2011. С. 26. URL: http://ictgov.ru/upload/iblock /1d1Ad147127b3aa79013429c5a6f5e48362.pdf (дата посещения: 14.10.2014).
направленности в совокупности с иными мерами обусловила наблюдающиеся на протяжении последних нескольких лет существенные положительные изменения оперативной обстановки в разных регионах страны, которые в итоге определили формирование устойчивой динамики снижения количества зарегистрированных преступлений в РФ. Даже с учетом сохраняющегося значительного массива латентных преступлений и правонарушений нельзя отрицать положительной роли проведенных профилактических мер в обеспечении безопасности граждан и отсутствии ухудшений криминальной ситуации.
В настоящее время только в сфере общей криминологической профилактики преступности и правонарушаемости на уровне субъектов РФ реализуются положения более 50 программ. Из них в 18 субъектах РФ — это самостоятельные государственные программы профилактики правонарушений. В большинстве же — такие документы приняты в виде подпрограмм профилактики правонарушений в рамках иных государственных программ субъектов РФ.
Основная их часть была разработана и утверждена относительно недавно — в 2013 г. — в связи со вступлением в силу Федерального закона от 07.05.2013 № 104-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ и отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием бюджетного процесса» и распоряжения Правительства РФ от 06.03.2013 № 313-р «О государственной программе РФ "Обеспечение общественного порядка
« 11 7
и противодействие преступности »'.
Современные региональные программы, как правило, предусматривают реализацию мероприятий, направленных на снижение общего уровня преступности на территории субъекта РФ; сокращение количества дорожно-транспортных происшествий и числа пострадавших в них лиц; противодействие терроризму и экстремизму; повышение эффективности работы правоохранительных органов по пресечению незаконного оборота наркотиков; совершенствование организации деятельности по противодействию коррупции в регионе; создание условий эффективной защиты прав потребителей; снижение общего уровня потребления населением алкогольной продукции; организацию спортивной, досуговой работы по месту жительства и учебы несовершеннолетних и молодежи в целях предупреждения совершения ими правонарушений и преступлений; развертывание аппаратно-программного комплекса технических средств контроля за состоянием правопорядка и безопасности в общественных местах; активизацию борьбы с незаконной миграцией; ресоциализацию лиц, освободившихся из мест лишения свободы и т.п.
7 В настоящее время документ не действует в связи с принятием Распоряжения Правительства РФ от 15.04.2014 № 649-р // Собрание законодательства РФ. 2014. № 18 (ч. IV). Ст. 2223.
В большинстве случаев профилактические программы разрабатываются высшими исполнительными органами государственной власти субъектов РФ в ходе осуществления предоставленных законом полномочий по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, охране собственности и общественного порядка, противодействию терроризму и экстремизму, борьбе с преступностью; обеспечению государственных гарантий равенства прав, свобод и законных интересов человека и гражданина независимо от расы, национальности, языка, отношения к религии и других обстоятельств; предотвращению ограничения прав и дискриминации по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности и др.
Вместе с тем в данной работе активно участвуют органы прокуратуры РФ, инициируя принятие необходимых документов по профилактике региональной преступности и правонарушаемости.
В соответствии с п. 2.1 Приказа Генерального прокурора РФ от 16.01.2012 № 7 «Об организации работы органов прокуратуры РФ по противодействию преступности», прокуроры субъектов РФ, городов и районов, другие территориальные, приравненные к ним военные прокуроры и прокуроры иных специализированных прокуратур оказывают содействие органам представительной (законодательной), исполнительной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления, а также командованию соединений, воинских частей и учреждений, руководителям предприятий и организаций военно-промышленного комплекса в разработке и реализации региональных и местных программ борьбы с преступностью, иных решений по вопросам предупреждения правонарушений с учетом состояния законности и правопорядка на соответствующей территории.
Например, по результатам работы временной межведомственной рабочей группы, созданной при прокуратуре Брянской области во исполнение решения координационного совещания руководителей правоохранительных органов Брянской области, в сентябре 2013 г. разработан и направлен Губернатору Брянской области проект государственной программы Брянской области «Профилактика преступлений и правонарушений на территории Брянской области», которая впоследствии была утверждена постановлением Правительства Брянской области от 17.02.2014 № 48-п. При непосредственном участии прокуратуры Республики Башкортостан разработаны и приняты Республиканская программа профилактики правонарушений и борьбы с преступностью на 2012 г. и Комплексный план действий по обеспечению правопорядка в Республике Башкортостан.
По инициативе прокуратуры Воронежской области Правительством Воронежской области разработана и утверждена ведомственная целевая про-
грамма «Профилактика экстремизма в молодежной среде и воспитание культуры толерантности на территории Воронежской области (2012—2014 гг.)».
В 2013 г. по инициативе прокуратуры Чеченской Республики Правительством Чеченской Республики приняты долгосрочные программы профилактики правонарушений и борьбы с преступностью в Чеченской Республике, профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, профилактики терроризма и экстремизма с обеспечением соответствующего финансирования.
Оказывая содействие органам власти и органам местного самоуправления в разработке различных профилактических программ, прокуроры тем не менее продолжают осуществлять надзорные функции за исполнением законов при реализации программных мероприятий. В ходе надзорных проверок прокуроры должны давать объективную оценку соблюдению порядка разработки и утверждения рассматриваемых документов; законности предусмотренных источников финансирования программы и достаточности объемов финансирования каждого антикриминогенного мероприятия; соответствию количества реально выделяемых финансовых средств плановым показателям; законности расходования средств и соответствия такого расходования программным целям; соблюдению сроков подготовки отчетов о выполнении мероприятий; осуществлению финансового контроля за исполнением профилактической программы.
Результаты анализа прокурорской практики свидетельствуют о том, что наиболее часто прокурорами выявляются факты недостаточности финансирования профилактических программ. Так, прокуратурой Тюменской области в 2012 г. по результатам проведенного анализа эффективности предупреждения преступлений с использованием интегрированной информационно-аналитической комплексной системы обеспечения безопасности жизнедеятельности населения «Безопасный город» (за 6 лет количество преступлений в местах установления систем видеонаблюдения снизилось с 336 до 5) было инициировано внесение изменений в долгосрочную целевую программу «Комплексная программа по профилактике правонарушений и усилению борьбы с преступностью в Тюменской области» в части включения дополнительных расходов на мероприятия по расширению и совершенствованию указанной системы.
Прокуратурой Псковской области по результатам изучения проекта областной долгосрочной целевой программы «Профилактика преступлений и иных правонарушений в Псковской области на 2013—2016 гг.» в Администрацию Псковской области направлены предложения по включению в него дополнительных мероприятий и увеличению финансирования, которые впоследствии были учтены при ее утверждении.
Недостаточное финансирование предусмотренных профилактическими программами
антикриминогенных мероприятий в 2013 г. было установлено прокурорами в республиках Калмыкия, Адыгея, Астраханской и Волгоградской областях. По всем выявленным фактам недофинансирования прокурорами были приняты адекватные меры реагирования.
Вместе с тем прокурорам следует акцентировать внимание не только на достаточности ресурсного обеспечения, но и на законности расходования бюджетных средств, выделенных на реализацию общепрофилактических и специально-профилактических программных мероприятий. Это особенно актуально в свете исполнения требований п. 3.2 Приказа Генерального прокурора РФ от 21.06.2013 № 252 «О совершенствовании прокурорского надзора за исполнением федерального законодательства органами государственной власти, местного самоуправления, иными органами и организациями», обязывающего прокуроров субъектов РФ, прокуроров городов, районов, иных территориальных прокуроров и приравненных к ним прокуроров специализированных прокуратур уделять особое внимание проверкам законного и целевого расходования средств бюджетов всех уровней, а также финансовых средств, выделяемых из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ для реализации программ, иного целевого назначения.
Думается, что в данной работе наиболее актуальным является направление сил на выявление и устранение дублирования антикриминогенных мероприятий, недопущение необоснованного увеличения финансовых расходов и нецелевого их использования. Это обусловлено следующим.
В настоящее время разработка и реализация различных программ и планов экономического, социального, правового развития регионов получила широкое распространение в практике организации деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Порой в одном субъекте РФ насчитывается до нескольких сотен программных и плановых документов по модернизации здравоохранения, образования, развитию спорта, сохранению культурного наследия, охране природных ресурсов, социальной поддержке граждан, содействию занятости, иным направлениям регионального и муниципального развития. Каждая программа имеет свою цель и задачи, решаемые путем реализации конкретных мер, осуществления определенных действий, выполнения специальных работ, то есть проведения плановых мероприятий, которые по своей сути несут огромный антикриминогенный потенциал, устраняя и нейтрализуя негативные ситуации в разных сферах общественной жизни.
Указанная общесоциальная направленность рассматриваемых комплексных программ влечет высокую вероятность наличия взаимосвязей между целями, задачами, содержанием мероприятий одних общесоциальных или специально-профи-
лактических региональных программ с другими действующими в регионе программами.
Например, на решение задач профилактики рецидивной преступности, профилактики правонарушений среди несовершеннолетних, а также профилактики правонарушений в общественных местах и на улицах направлены мероприятия долгосрочной краевой целевой программы «Профилактика правонарушений и преступлений на территории Камчатского края на 2013—2015 гг.». При этом на территории края действуют:
- Государственная программа Камчатского края «Реализация государственной национальной политики и укрепление гражданского единства в Камчатском крае на 2014—2018 гг.», нацеленная на выполнение задачи по обеспечению межнационального мира и согласия, гармонизации межнациональных (межэтнических) отношений. Ее решению должны способствовать организация и проведение мероприятий по противодействию радикализации молодежи Камчатского края и недопущению ее вовлечения в экстремистскую и террористическую деятельность.
- Государственная программа Камчатского края «Профилактика правонарушений, терроризма, экстремизма, наркомании и алкоголизма в Камчатском крае на 2014—2018 гг.», направленная на решение задачи профилактики преступности, правонарушений, в том числе среди несовершеннолетних в Камчатском крае; оптимизации взаимодействия исполнительных органов государственной власти Камчатского края и органов местного самоуправления муниципальных образований в Камчатском крае по предотвращению и ликвидации последствий проявления терроризма, экстремизма и созданию условий для повышения межнационального, межэтнического и межконфессионального согласия; проведения профилактических мероприятий по сокращению незаконного потребления наркотических средств и психотропных веществ, злоупотребления алкогольной продукцией среди населения Камчатского края и реализации мер, направленных на лечение и реабилитацию больных наркоманией и алкоголизмом в Камчатском крае.
В Приморском крае государственной Программой Приморского края «Информационное обще-
Библиография:
ство» на 2013—2017 гг. предусмотрены мероприятия по противодействию распространению наркотиков, по профилактике экстремизма и терроризма, по профилактике правонарушений и борьбе с преступностью. Кроме того, мероприятия по противодействию распространению наркотиков, по профилактике экстремизма и терроризма также установлены государственными программами Приморского края «Развитие здравоохранения Приморского края» на 2013—2017 гг. (подпрограмма № 2 «Совершенствование медицинской помощи, укрепление здоровья населения и формирование здорового образа жизни») и «Развитие образования Приморского края» на 2013—2017 гг. (подпрограмма «Развитие системы общего образования»).
Подобные связи подлежат глубокой аналитической проработке, поскольку их наличие может оказывать в каждом конкретном случае разное влияние. С одной стороны, такие «повторы» повышают надежность достижения запланированных целей, придают устойчивость достигаемым результатам. С другой стороны, это может повлечь неоправданные расходы сил и средств, а также нецелевое использование финансовых ресурсов под предлогом их направления на уже достигнутые в результате реализации другой программы цели и задачи.
Для выявления подобных связей и принятия правильного решения об их характере прокурор должен в постоянном режиме проводить мониторинг принимаемых региональных программ и планов; сопоставлять и анализировать указанные в них цели, задачи, содержание мероприятий. При этом важно знать, что плановые мероприятия (определенные и конкретные действия, меры, работы) должны обеспечивать реализацию задач и достижение целей той программы, которой они запланированы, но не иной. При изучении программных документов следует обратить особое внимание на наличие совпадений в разных программах содержания конкретных мероприятий, особенно когда это сопровождается совпадением целей и задач рассматриваемых программ. Для прокурора это будет свидетельствовать о явном дублировании и излишней трате финансовых средств. В иных случаях прокурор может поднять вопрос перед органом, принявшим такой документ, о необходимости его корректировки в целях более эффективного достижения поставленных задач.
1. Алексеев А.И., Герасимов С.И., Сухарев А.Я. Криминологическая профилактика: теория, опыт, проблемы. М.: Норма, 2001. 496 с.
References (transliteration):
1. Alekseev A.I., Gerasimov S.I., Suharev AJa. Kriminologicheskaja profilaktika: teorija, opyt, problemy. M.: Norma, 2001. 496 s.
Материал поступил в редакцию 27 октября 2014 г.
Prevention of crimes and offences: regional experience of planning anti-crime events and prosecutor's practice of guaranteeing lawfulness in this area.
RASKINA, Tatyana Vyacheslavovna — PhD in Law, Leading Scientific Researcher of the Department of Analytical guarantees of activities of the public prosecutors of the Academy of the Prosecutor General's Office of the Russian Federation. [raskina_tatyana@mail.ru] 123022, Russia, Moskva, 2 Zvenigorodskaya, 15.
Review. Well-planned, comprehensive implementation of regional programs for prophylactics of crimes and offences is capable of providing positive influence on the legal situation in the constituent subjects of the Russian Federation and in the Russian Federation in general. The prosecution bodies play special role in development and implementation of such programs. On one hand, their active participation in development of such programs allows to avoid possible violations of federal legislation and unnecessary waste of means and efforts at the very early stage of planning of regional prophylactic measures. On the other hand, the prosecutors supervise over the implementation of laws in the process of anti-crime events. This multi-faceted activity facilitates the uncovering of the possible violations of law, allowing the prosecutors to take due measures. Currently the issue of revealing and interception of undue use of financial resources is very topical. That is why, attention is paid to the need for the prosecutors to guarantee constant monitoring of the regional programs in order to reveal possible double events and prevention of unnecessary spending. It should facilitate greater efficiency of implementation of the anti-crime measures and support of lawfulness.
Keywords: criminological prophylactics, prophylactic programs, prosecutors, budgetary funds.
