CC BY
123
Караджова М.
Профиль государственного служащего в Болгарии
Милена Караджова — доктор административного права и административного процесса, Новый Болгарский университет, Республика Болгария. E-mail: [email protected]
Аннотация
Цель настоящего исследования — определить профессиональный профиль государственного служащего Республики Болгария. Объектом исследования являются квалификационные требования для замещения должностей государственной службы в Республике Болгария, предметом исследования — существующие нормативные и стратегические документы, регламентирующие квалификационные требования в Республике Болгария в целом и в области публичного сектора в частности.
Ключевые слова
Обучение, квалификационные требования, государственный служащий, государственная служба.
Первоначальный замысел настоящей статьи имел целью представить успешные практики по разработке и преподаванию курсов в области государственного управления, предназначенных для программ повышения квалификации государственных служащих. Предусматривалось, что будут выявлены основные методы и техники преподавания, дающие возможность преподавателю планировать свой курс (в том числе определять и анализировать образовательные потребности конкретной аудитории, планировать учебное содержание, формулировать желаемые и ожидаемые результаты обучения) и определять формы сопровождения слушателей и оценки полученных результатов.
Объектом исследования должны были стать программы обучения взрослых, ориентированные на стратегию популяризации учебы в течение всей жизни (в частности, программы повышения квалификации государственных служащих). Предметом исследования предполагалось сделать методы и техники обучения взрослых.
Однако, как это часто бывает, во время работы над статьей проявились спорные моменты, которые породили дискуссию, в том числе и дискуссию с самой с собой. В попытке найти разумный баланс между юридической халтурой и выдержанной правовой мыслью неожиданным образом по-новому скрестились тенденции в области высшего образования в целом, в видении государственной службы вообще и особенностей современного государственного служащего в частности. Таким образом изменились цель, предмет и объект моего исследования. Цель настоящего исследования — определить базовые требования к профессиональному профилю
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 43. Апрель 2014 г.
современного государственного служащего. Объект исследования — квалификационные требования к занятию должностей государственной службы.
Выделенные цель, объект и предмет исследования определили необходимость постановки следующих ключевых вопросов, Каким должен быть современный государственный служащий, чтобы успешно справляться со своими профессиональными обязанностями и общественной ролью? Что необходимо делать: ожидать прихода специалиста, которого мы себе представляем, или самим формировать его посредством обучения на протяжении всей жизни? Какими должны быть программы повышения квалификации, чтобы формировать такого служащего?
Современная дидактическая теория предлагает множество подходов к организации обучения. Под давлением процессов глобализации и развития информационных технологий в настоящее время особую популярность набирает подход под названием «обучение на протяжении всей жизни» (lifelong learning). Такой вид обучения особенно актуален для взрослых учащихся, которые обладают жизненным и практическим опытом, сильной личной мотивацией к учебе и нацелены на получение таких результатов обучения, которые бы способствовали их личному и профессиональному развитию. Помимо профессиональной реализации, обучение на протяжении всей жизни ориентировано на развитие так называемых «мягких умений» (soft skills: навыки общения, работа в команде и т. п.)1.
Для поддержания идеи обучения на протяжении всей жизни в 2012 году в Республике Болгария была введена Национальная рамка квалификаций (аналог российских образовательных стандартов), с тем чтобы унифицировать стандарты приобретаемых знаний и умений на разных этапах обучения. Кроме того, 1 июля 2012 года вступило в силу Распоряжение об условиях и порядке оценки выполнения работ государственными служащими2. Таким образом, два указанных акта создали новые нормативные рамки для выделения ожидаемых результатов обучения и их влияния на выполнение государственными служащими своих служебных обязанностей. Однако эти документы не дают ответа на вопрос (и даже не намекают на таковой), каким должен быть профессиональный портрет самого государственного служащего, чтобы он мог успешно реализовать возложенные на него общественные обязанности.
1 Зайцева Т.В. Управление развитием человеческих ресурсов организации // Вестник Московского университета. Сер. 21. Управление (государство и общество). 2010. № 1. С. 3-16.
2 Распоряжение об условиях и порядке оценки выполнения работ государственными служащими — принято Решением № 49 Совета министров Республики Болгария от 17.03.2012.
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 43. Апрель 2014 г.
Рассмотрим это несоответствие более подробно. С одной стороны, ожидаемый профессионализм государственных служащих при реализации ими своих полномочий можно оценивать с точки зрения направления подготовки (право, экономика, социальные, экономические, точные науки и т. д.) с учетом уровней подготовки бакалавра или магистра. То есть здесь источником информации выступают соответствующие образовательные стандарты. Однако одновременно с этим встает вопрос об оценке качества полученного образования в соотнесении с уровнем успешности самого учебного заведения, которое выдало диплом.
Оценка качества высшего образования традиционно являлась сложной проблемой, которая со временем вылилась в задачу выявления критериев и рейтинговых шкал оценки и попала под понятие «аккредитация» учебного заведения. Если в 90-ые годы ХХ и в начале ХХ1 века цели аккредитации определялись в основном как оценка способности высших учебных заведений развивать свой потенциал, повышать и поддерживать качество предлагаемого обучения, то в последние годы всё более распространяется точка зрения, согласно которой под аккредитацией следует рассматривать процесс, который оценивает не столько высшее учебное заведение и его возможности предлагать качественное обучение, сколько конкретные достижения его выпускников3.
Введение «мягких умений» в качестве составной части образовательных стандартов превратило тему подходов и методов обучения взрослых и выработки адекватных критериев академической аккредитации в еще более дискуссионное поле. Наконец, эта тема трансформировалась в совсем уж серьезный вызов, когда встала необходимость исследовать её сквозь призму государственного и публичного управления.
С другой стороны, профессионализм государственных служащих при реализации ими своих полномочий можно оценивать через выявление результатов труда. Как уже было сказано выше, оценка выполнения служебных обязанностей в Республике Болгария формируется в соответствии с целями и на основе критериев, указанных в Приложении № 1 к Распоряжению об условиях и порядке оценки выполнения государственными служащими своих профессиональных обязанностей. Но и в этом случае остается открытым вопрос о том, что именно послужило исходной
3 Стратегия обучения государственных служащих — принята Решением № 85 Совета министров Республики Болгария от 14.02.2002, обн. Протоколом 11.1 Совета министров от 16.03.2006.
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 43. Апрель 2014 г.
причиной успеха / неуспеха государственного служащего на его рабочем месте: низкая квалификация, нежелание работать, лень и т. п.4
Таким образом, между образовательно-квалификационными стандартами высшего образования и оценкой результатов выполнения государственными служащими своих обязанностей остается нерешенным вопрос относительно обязательных требований к знаниям, навыкам и умениям, которыми должны обладать кандидаты для того, чтобы быть признанными годными к государственной службе с последующим эффективным исполнением своих полномочий.
Именно этот пробел не дает возможность соотнести программы обучения и курсы повышения квалификации государственных служащих, а также образовательные методы и технологии с базовым квалификационным профилем государственного служащего. Представляется необходимым набросать хотя бы первые штрихи к такому портрету сквозь призму общей идеи государственной службы и теории ценностей в юриспруденции, согласно которой следует трансформировать «ожидаемое» в «правовое обязательное».
Часть ученых-правоведов придерживается мнения, что опосредованная роль ценностей и оценок требует учитывать разницу между Sein (быть) и Sollen (должно быть), чтобы достичь правового долженствования. Поведение правовых субъектов должно соответствовать предписаниям правовых норм. Так или иначе правовое долженствование призвано отражать адекватно интересы и ценностные ориентации общества, а с точки зрения политического процесса — отражать волю создающего конкретную норму политического большинства. Обязательность правовых норм не вытекает само собой из государства, но прямым образом зависит от него: ценностный процесс, ведущий к формированию правового долженствования, реализуется посредством государственной правотворческой деятельности; обязательность норм является предпосылкой их достоверности и введения в действие, в том числе и с помощью принуждения5.
В Болгарии в последние годы проводится интенсивная работа, с одной стороны, в области создания единой квалификационной системы на основе сквозных образовательных стандартов, а с другой — в области создания системы обучения и аттестации государственных служащих. На основе связи «существующее (бытие) —
4 Распоряжение о проведении конкурсов для государственных служащих — принято ПСМ № 8 от 16.01.2004, обн., ГГ № 6 от 23.01.2004 со след. изм. и доп.
5 Неновски Н. Право и ценности. София: Изд-во на Българската академия на науките, 1983.
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 43. Апрель 2014 г.
оценка — правовое долженствование» легче будет провести анализ на тему обучения государственных служащих в целом, содержания этого обучения в частности, а также требований, предъявляемых должностями государственной службы к
квалификационному уровню исполнителей.
* * *
В Республике Болгария Закон о государственном служащем устанавливает в качестве обязательного условия пребывания на государственной службе наличие у кандидатов к замещению должностей государственной службы высшего образования (образовательно-квалификационных степеней бакалавра или магистра). Решением № 96 от 02.02.2012 Совет Министров Республики Болгария принял Национальную рамку квалификаций Республики Болгария (НРК)6. Целью реализации документа является создание общей европейской основы для сопоставления отдельных квалификационных уровней национальных квалификационных систем. Документ был разработан на базе Европейской рамки квалификаций (ЕРК), в отношении которой устоялось всеобщее мнение, что ее принятие на национальном уровне государств — членов Евросоюза будет способствовать улучшению прозрачности и понятности квалификаций, повышению качества обучения, выявлению и подтверждению результатов самостоятельной подготовки и др.
НРК следует заданной ЕРК схеме и вводит восемь уровней, определяя ожидаемые знания, умения и компетенции (личные и профессиональные), которые приобретаются при окончании обучения соответствующего уровня. С точки зрения настоящего исследования интерес представляют шестой, седьмой и восьмой квалификационные уровни ЕРК, соответствующие образовательным степеням бакалавра, магистра и доктора.
В Распоряжении об оценке выполнения государственными служащими своих обязанностей указаны цели, которые правительство хотело бы достичь посредством ее принятия: 1) создание условий для эффективной деятельности государственных служащих; 2) оценка вклада отдельного служащего в выполнение целей; 3) справедливые вознаграждения служащих с учетом их достижений; 4) понимание потребностей в развитии каждого служащего; 5) улучшение взаимоотношений на работе, в том числе
6 Национальная рамка квалификаций — принята решением № 96 Совета министров Республики Болгария от 02.02.2012.
между руководителями и подчиненными; 6) создание условий для реализации справедливых и прозрачных процедур профессионального и карьерного развития.
Государственные служащие в Республике Болгария разделены на четыре подгруппы: высшие государственные служащие; служащие, занимающие руководящие должности; служащие, занимающие должности эксперта с аналитическими и / или контрольными функциями; служащие, занимающие технические должности и должности эксперта с вспомогательными функциями7.
Для каждой из подгрупп обозначены соответсвующие рамки компетенций.
Для высших государственных служащих рамка компетенций предполагает наличие компетенций:
- стратегической (видение будущего развития организации с учетом воздействия внешних и внутренних факторов),
- лидерской (способность мотивирования и развития служащих для достижения значимых индивидуальных и организационных целей),
- управленческой (планирование, организация и контроль за деятельностью группы для обеспечения выполнения индивидуальных и организационных целей),
- ориентации на результаты (достижение высоких результатов в соответствии с поставленными целями и требованиями),
- в ведении переговоров (убедительное изложение позиций и аргументов для достижения согласия между различными странами при ведении переговоров),
- способность работать в команде (управление и участие в командах, работающих в сотрудничестве для достижения общей цели),
- фокусировка, внутренняя / внешняя, на клиенте (осуществление деятельности в соответствии с потребностями, интересами и ожиданиями клиентов / потребителей услуг).
Для служащих, занимающих руководящие должности, рамка компетенций включает:
- управленческую компетенцию,
- работу в команде,
- коммуникативную компетенцию (эффективный обмен информацией и способность четко формулировать свои идеи в устной и письменной форме),
7 Классификатор должностей в администрации — принятый ПСМ № 129 от 26.06.2012, обн. ГГ № 49/2012 г.
- ориентацию на результаты,
- фокусировку на клиенте — внутреннюю / внешнюю,
- профессиональную компетенцию (профессиональные знания и умения, необходимые для успешного исполнения обязанностей по должности).
Для служащих, занимающих должности эксперта с аналитическими и / или контрольными функциями необходимы компетенции:
- аналитическая (сбор, обработка и анализ информации и предложение аналитических решений),
- ориентация на результаты,
- работа в команде,
- коммуникативная,
- фокусировку на клиенте — внутренняя / внешняя,
- профессиональная..
Для служащих, занимающих технические должности и должности эксперта с вспомогательными функциями, рамка компетенций включает:
- ориентацию на результаты,
- коммуникативную компетенцию,
- работу в команде,
- фокусировку на клиенте — внутренюю / внешнюю,
- профессиональную компетенцию.
Рамки компетенций включают в себя также критерии оценки поведения, отвечающего на вышеуказанные требования, и критерии неприемлемого поведения для каждой отдельной компетенции.
Согласно Классификатору должностей на государственной службе, принятому Советом Министров в 2012 году, высшие государственные служащие и служащие, занимающие руководящие должности, должны обладать степенью магистра. Для служащих, занимающих должности эксперта с аналитическими или контрольными функциями, как и для служащих в должности эксперта, необходима степень бакалавра или магистра в зависимости от статуса конкретного государственного органа.
Помимо вышеуказанного, Европейская рамка квалификаций определяет восемь ключевых компетентностей, которые являются обязательными (сквозными) для всех категорицй должностей:
- свободное общение на родном языке;
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 43. Апрель 2014 г.
- свободное общение на иностранном языке (в зависимости от профиля государственного органа);
- математическая компетентность и базовые познания в области точных наук и наук о природе;
- информационная компетентность (информационные и коммуникационные технологии);
- способности к обучению;
- социальные и гражданские компетенции;
- инициативность и предпринимательские умения;
- компетентность в области культуры и творчества.
Определенные таким образом ключевые компетенции возвращают нас к идее либерального образования, либеральной парадигмы, которые преследуют цель превратить обучаемого в личность, а не только в профессионала с успешной реализацией на рынке труда.
Интересно проанализировать, как национальная рамка квалификаций соотносит требования к компетенциям с уровнями образования. Рамка квалификаций разбивает ожидаемые при окончании каждого уровня образования результаты на следующие категории: знания, умения и компетенции; в свою очередь компетенции разбиты на четыре группы, а именно: самостоятельность и ответственность; компетенции в отношении учебы; коммуникативные и социальные компетенции; профессиональные компетенции.
Ожидаемый уровень знаний по окончании бакалаврских программ устанавливается на уровне углубленных теоретических и практических знаний в соответствующей области с возможностью их самостоятельного применения. Для выпускников магистерских программ предусматриваются как специализация в соответствующей области, так и наличие знаний, дающих возможность их обладателю самостоятельно предлагать новые идеи, а также проявлять критичность мышления. Докторские программы направлены на то, что их выпускники не только могут применять специализированные и систематизированные знания для осуществления критического анализа, но и будут способны синтезировать новые идеи и решения.
Ожидаемые компетенции, развитие которых осуществляется на вышеуказанных квалификационных уровнях, можно определить следующим образом: обладатель образовательно-квалификационной степени бакалавр должен владеть методами и средствами, позволяющими решать сложные задачи при помощи
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 43. Апрель 2014 г.
логического мышления, новаторства и творчества. От магистров ожидают способности анализировать проблемы и решать их; генерировать новые знания и процессы, формулировать адекватную оценку с учетом ситуации, а также развивать новые и разнообразные умения. Докторская степень предполагает у своего обладателя способности создавать или руководить сетями или командами, распределять время и управлять человеческими и финансовыми ресурсами, решать комплексные проблемы посредством новых методов и инструментов; уметь решать и преодолевать критические проблемы в области нововведений; владеть методами и средствами предвидеть
изменения и проблемы, абстрагироваться от среды, обладать мышлением новатора.
* * *
В Болгарии в последние десять лет проводится интенсивная работа по созданию единой рамки квалификаций, которая бы обозначила желаемые результаты обучения в конце каждого образовательного уровня, а также по созданию рамок для знаний, умений и компетенций, необходимых для государственных служащих, для того чтобы они могли реализовать миссию и ответственность государственной службы в целом. Вопреки тому, что НРК и Распоряжение об оценке выполнения служебных обязанностей разработаны независимо друг от друга, между ними существуют корреляция в части требований к знаниям, умениям и компетенциям. В то же время нет ясного понимания, каким должен быть профиль государственного служащего, который нужно иметь в виду при подборе кандидатов на государственные должности. Нет четкого представления и о том, какими личностными качествами должны обладать государственные служащие: нормативная практика сосредотачивается только на этических стандартах — как в отношении администрации и коллег, так и в отношении граждан. Наблюдаются тенденция к упрощению отношений между гражданами и государством и попытка свести их к отношениям клиента и обслуживающей администрации. Введение понятия «гражданин» в современном обществе придает новый статус личности в публично-правовых отношениях. Необдуманный отказ от него и подмена коммерческими терминами ущербны и для граждан, и для государственных служащих, призванных гарантировать и реализовать в своей сфере компетенции эти права, а не предоставлять, «сервировать» услуги. В этом контексте государственных служащих следует включить не только в системы обучения, дающие им возможность расширять свои строго профессиональные знания, умения и компетенции, но и в образовательные курсы, развивающие ценности и принципы либерального образования
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 43. Апрель 2014 г.
и перекликающиеся с ключевыми компетенциями ЕРК в области культуры, творческих проявлений, социальных и гражданских компетенций. Статус государственной службы требует его формализации в юридическом контексте. Такие курсы дадут лучшую возможность государственным служащим адекватно различать существующее (бытие) (Sein), так и правовое долженствование (Sollen), что представляется частью современного профиля государственного служащего, построенного на классических ценностях.
Список литературы:
1. Административная юстиция в новых европейских демократиях: практическое исследование в сфере административного права и процесса в Болгарии, Эстонии, Венгрии, Польше и Украине / Пер. с англ.; ред.: Д.Дж. Галлиган, Р.Х. Ланган II, К.С. Никандру; Институт конституционной и законодательной политики и Центр социально-правовых исследований, Оксфордский университет. Киев: АртЭк; Будапешт: Институт Открытого Общества, 1999.
2. Балджиева Р., Тодоров И. Взаимодействие между европейското и българското административно право. София, 2012.
3. Демке К. Държавните служители различни ли са затова, че са държавни служители. София, 2006.
4. Дерменджиев И., Костов Д., Хрусанов Д. Административно право на Република България. София, 2012.
5. Зайцева Т.В. Управление развитием человеческих ресурсов организации // Вестник Московского университета. Сер. 21. Управление (государство и общество). 2010. № 1. С. 3-16.
6. Закон о государственном служащем — обн. ГГ № 67/1999 г. со след. изм. и доп.
7. Классификатор должностей в администрации — принят ПСМ № 129 от 26.06.2012, обн. ГГ № 49/2012 г.
8. Колев Т. Правни отношения и правни връзки. София, 1997.
9. Конституция на Република България. URL: http://www.parliament.bg/bg/const (03.04.2014).
10. Къндева Е. Публична администрация. София, 1998.
11. Маринов А. Административният елит на ХХ1 век. София, 2010.
12. Национальная рамка квалификаций — принята решением № 96 Совета министров Республики Болгария от 02.02.2012.
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 43. Апрель 2014 г.
13. НеновскиН. Право и ценности. София: Изд-во на Българската академия на науките, 1983.
14. Нов български университет: [Official site]. URL: www.nbu.bg (03.04.2014).
15. Распоряжение об условиях и порядке оценки выполнения работ государственными служащими — принято Решением № 49 Совета министров Республики Болгария от 17.03.2012.
16. Распоряжение о проведении конкурсов для государственных служащих — принято ПСМ № 8 от 16.01.2004, обн., ГГ № 6 от 23.01.2004 со след. изм. и доп.
17. Стайнов П. Административно правосъдие. София, 1936.
18. Стоилов Я. Държавната власт. София, 2001.
19. Стратегия обучения государственных служащих — принята Решением № 85 Совета министров Республики Болгария от 14.02.2002, обн. Протоколом 11.1 Совета министров от 16.03.2006.
20. EQAVET. European Quality Assurance in Vocational Education and Training: [Official site]. URL: http://www.eqavet.eu/gns/home.aspx (03.04.2014).
21. Cedefop. European Centre for the Development of Vocational Training: [Official site]. URL: http://www.cedefop.europa.eu/EN/Index.aspx (03.04.2014).
Karadjova M.
Profile of the Civil Servant in Bulgaria
Karadjova, Milena — Ph.D. in administrative law and administrative process, New Bulgarian University.
E-mail: [email protected] Annotation
The goal of this paper is to describe the desired profile of a civil servant in Bulgaria. The object of the study is the qualification requirements for civil servants. The article analyses the existing regulation practices and the legislative regulation of civil servant qualifications in Bulgaria, particularly in the public sector.
Key words
Education, civil servants, qualification requirements, public administration.
References:
1. Administrativnaja justicija v novyh evropejskih demokratijah: prakticheskoe issledovanie v sfere administrativnogo prava i processa v Bolgarii, Jestonii, Vengrii, Pol'she i Ukraine / Per. s angl.; red.: D.Dzh. Galligan, R.X. Langan II, K.S. Nikandru; Institut konstitucionnoj i zakonodatel'noj politiki i Centr social'no-pravovyh issledovanij, Oksfordskij universitet. Kiev: ArtJek; Budapesht: Institut Otkrytogo Obshhestva, 1999.
2. Baldzhieva R., Todorov I. Vzaimodejstvie mezhdu evropejskoto i bulgarskoto administrativno pravo. Sofija, 2012.
3. Demke K. Durzhavnite sluzhiteli razlichni li sa zatova, che sa durzhavni sluzhiteli. Sofija, 2006.
4. Dermendzhiev I., Kostov D., Hrusanov D. Administrativnopravo na Republika Bulgarija. Sofija, 2012.
5. Zajceva T.V. Upravlenie razvitiem chelovecheskih resursov organizacii. Vestnik Moskovskogo universiteta. Ser. 21. Upravlenie (gosudarstvo i obshhestvo), 2010, 1, pp. 3-16.
6. Zakon o gosudarstvennom sluzhashhem — obn. GG № 67/1999 g. so sled. izm. i dop.
7. Klassifikator dolzhnostej v administracii — prinjat PSM № 129 ot 26.06.2012, obn. GG № 49/2012 g.
8. Kolev T. Pravni otnoshenija i pravni vruzki. Sofija, 1997.
9. Konstitucija na Republika Bulgarija. URL: http://www.parliament.bg/bg/const (03.04.2014).
10. Kundeva E. Publichna administracija. Sofija, 1998.
11. Marinov A. Administrativnijat elit naXXI vek. Sofija, 2010.
12. Nacional'naja ramka kvalifikacij — prinjata resheniem № 96 Soveta ministrov Respubliki Bolgarija ot 02.02.2012.
13. Nenovski N. Pravo i cennosti. Sofija: Izd-vo na Bulgarskata akademija na naukite, 1983.
14. Nov bulgarski universitet: [Official site]. URL: www.nbu.bg (03.04.2014).
15. Rasporjazhenie ob uslovijah i porjadke ocenki vypolnenija rabot gosudarstvennymi sluzhashhimi — prinjato Resheniem № 49 Soveta ministrov Respubliki Bolgarija ot 17.03.2012.
16. Rasporjazhenie o provedenii konkursov dlja gosudarstvennyh sluzhashhih — prinjato PSM № 8 ot 16.01.2004, obn., GG № 6 ot 23.01.2004 so sled. izm. i dop.
17. Stajnov P. Administrativno pravosudie. Sofija, 1936.
18. Stoilov Ja. Durzhavnata vlast. Sofija, 2001.
19. Strategija obuchenija gosudarstvennyh sluzhashhih — prinjata Resheniem № 85 Soveta ministrov Respubliki Bolgarija ot 14.02.2002, obn. Protokolom 11.1 Soveta ministrov ot 16.03.2006.
20. EQAVET. European Quality Assurance in Vocational Education and Training: [Official site]. URL: http://www.eqavet.eu/gns/home.aspx (03.04.2014).
21. Cedefop. European Centre for the Development of Vocational Training: [Official site]. URL: http://www.cedefop.europa.eu/EN/Index.aspx (03.04.2014).
