CC BY
446
О. В. ФИЛИМОНОВ,
профессор кафедры теории и методологии государственного управления, доктор социологических наук, доцент (Академия управления МВД России) E-mail: [email protected]
Научная специальность: 12.00.01 - теория и история права и государства; история учений о праве и государстве.
O. V. FILIMONOV,
Doctor of Sociology, Associate Professor, Professor at the Department of Theory and Methodology for National Management (Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia)
Scientific speciality: 12.00.01 — Theory and History of Law and State; History of Doctrines about Law and State.
УДК 316.662.4
Профессиональная этика в механизме государственного управления
Professional Ethics in a State Management Mechanism
В статье актуализирована проблема этизации государственной службы как вида профессиональной деятельности. Проводится анализ документов, регламентирующих этическое поведение государственных служащих западных стран и России. Делается вывод о тенденции повышения требований к этичности служебного поведения государственных служащих. Приводятся данные результатов авторских и вторичных исследований проблем этизации государственной службы.
Профессиональная этика, этизация государственной службы, этический кодекс.
The problem of ethics of a national service as a kind of the professional activity is actualized in the article. The analysis of the documents regulating the ethical behavior of the national employees in the Western states and in Russia is given here. Also made the conclusion about a trend of increasing demands to the ethics of office behavior of civil servants. The results data of the authorial and secondary researches of ethics national service' problems are given.
Professional ethics, ethics of a national service, ethical codex.
В настоящее время руководством страны и руководителями органов власти всех уровней систематически поднимаются вопросы повышения эффективности государственного управления. И хотя у государственной службы «неоднозначный бренд... есть правила, но не ценности, нет системы развития.» [3], в этом направлении делается немало: принимаются (вносятся изменения) нормативные правовые акты1, четче регламентируется дея-
1 О Стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года [Электронный ресурс]: указ Президента РФ от 13 мая 2017 г. № 208. Доступ из информационно-правового портала «Гарант»; О Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации на 2017-2030 годы [Электронный ресурс]: указ Президента РФ от 9 мая 2017 г. № 203. Доступ из информационно-правового портала «Гарант»; Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления: указ Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 601 // СЗ РФ. 2012. № 19. Ст. 2338; О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)»: указ Президента РФ от 10 марта 2009 г. № 261 // СЗ РФ. 2009. № 11. Ст. 1277; О методике проведения социологического исследования и оценки удовлетворенности граждан Российской
тельность чиновников, отлаживаются процессы взаимодействия, продолжается настройка механизма государственного управления. Однако «механизация» этого управления не будет достаточно эффективна, если форму не наполнить смыслом, содержанием, подразумевающим служение людям, — тем, для чего и создавался институт государства. Морально-этическая составляющая профессиональной деятельности во многом предопределяет уровень развития демократии в государстве, его авторитет, эффективность и фундаментальность основ государственной службы. Это не просто оплачиваемая работа, а деятельность, скрепляющая страну, невозможная без нравственного наполнения, ощущения ответственности, долга — всего того, что придает ей смысл и направленность. Мы го-
Федерации качеством предоставления государственных и муниципальных услуг: письмо Минэкономразвития России от 28 февраля 2014 г. № 3939-ОФ/Д09и.
68
ворим здесь о нравственной, этическои составляющей государственной службы.
Вопросы этизации профессиональной деятельности (государственной службы) поднимаются достаточно давно. Еще в 360 г. до н. э. Платон в четвертой книге своей восьмой тетралогии «Государство, или о справедливости» перечисляет свойства идеального государства: мудрость, мужество, рассудительность и справедливость. Этими же качествами, по его мнению, должны обладать и правители, открывая их в своей душе. Правители (философы, по Платону) должны иметь способность созерцать идею (всеобщего) блага. Тем самым мыслитель хотел (по-видимому) подчеркнуть первоочередность долга (блага) служения обществу над собственно механическим исполнением государственных обязанностей. Отметим также, что и в рамках различных теоретических подходов к изучению профессии (функционалистский, атрибутивный, неовеберианский, феноменологический и т. д.) этической составляющей в комплексном феномене профессии придается важное, если не сказать ключевое, значение.
Одной из первых попыток этизировать профессиональную деятельность в нашей стране стало принятие знаменитого Морального кодекса строителя коммунизма, который был главным регулятором этических норм в течение ряда десятилетий, своеобразным сводом принципов к морали коммунизма, являясь образцом нравственного воспитания советских людей. Любопытно, что в 2011 г. Владимир Путин охарактеризовал Моральный кодекс строителя коммунизма как «выдержки из Библии» [5]. Тем самым он, по-видимому, хотел подчеркнуть, что этизация государственной службы как в советский, так и в постсоветский периоды во многом основывается на религиозных постулатах.
Большой вклад в исследование влияния религиозного начала на формирование профессиональной этики внес М. Вебер. В своей работе «Протестантская этика и дух капитализма», после проведенного сравнения религиозно-хозяйственной этики Запада с трудовыми традициями цивилизаций Востока (в том числе и России), он сделал вывод о том, что православие неспособно формировать духовные стимулы для трудовой активности. Его точка зрения подвергалась неоднократному критическому анализу [7, 8], поэтому подробно освещаться в этой статье она не будет. Кодексы этики как нормативно-предписывающие акты созданы и в ряде зарубежных стран. Более детально регулирование этой сферы осуществлялось в США, где принятый Конгрессом в 1958 г. Кодекс этики государственной службы (изначально носящий рекомендательный характер) сменил закон «Об этике служащих госу-
дарственных органов» (1978 г.). Этим законом была введена специальная должность — независимый (от министерства юстиции и президента США) прокурор. Однако цель этих документов — нормативно урегулировать этическую составляющую доверия к государственным служащим — так и не была достигнута, и на смену им пришел закон «О реформе Закона об этике» (1989 г.). Его особенностью стало то, что контроль над соблюдением предписанных норм был возложен на специальные органы — комитеты (управления) по этике. В развитие этого закона был издан приказ Президента США № 12731 «Принципы этики поведения должностных лиц и служащих государственного аппарата» (1990 г.). Для реализации этих норм в США создана широкая сеть специальных органов этического руководства, включающая Совет по эффективности и борьбе с коррупцией при президенте, Бюро по правительственной этике, Комитет по правительственной этике (Office of Government Ethics — OGE) и др. Тем не менее целевая ориентированность данных документов состоит только в усилении контроля за незаконными финансовыми операциями и любой другой деятельностью, связанной с получением материальной выгоды. Например, запрещено участвовать в финансовых операциях (игра на бирже) с использованием служебной (инсайдерской) информации, принимать подарки от заинтересованных в официальных действиях лиц, введена обязанность докладывать о ставших известными фактах злоупотреблений по службе и пр. Этические же нормы организационной культуры остались за рамками данных актов.
В европейских странах также осуществляется правовое регулирование этики государственной службы. Европейский союз (далее — ЕС) как наднациональная структура тоже принял участие в повышении этизации государственной службы. В 2000 г. Комитет министров Совета Европы одобрил и рекомендовал в качестве образца при принятии кодексов поведения государственных служащих Модельный кодекс поведения государственных служащих.
Общее в документах европейских государств — нормы антикоррупционного поведения, однако у каждой из стран ЕС имеются свои особенности. Так, в Кодексе государственной службы в Великобритании содержатся следующие требования к государственному служащему — лояльность и политическая беспристрастность. Им рекомендуется воздерживаться от активного участия в политической жизни страны (выставлять свою кандидатуру на выборах в парламент или органы местного управления), публично озвучивать свое мнение по политическим вопросам, представлять кандидатов в период выборов и т. д.
Во Франции на чиновников возложена обязанность профессиональной сдержанности2. Это подразумевает запрет на распространение любой информации, ставшей известной им в связи с исполнением своих обязанностей. Вообще требования к лояльности государственных служащих во Франции традиционно высоки, причем эта лояльность, если можно так выразиться, «многовекторная»: она должна быть как по отношению к государству (как социальному институту и организации), своему начальству, так и к клиентам (гражданам) — потребителям услуг. Другой особенностью этизации государственной службы в этой стране является контроль над трудоустройством уволенных со службы чиновников. Этим вопросом занимаются комиссии по этике3. Бывший французский чиновник не может перейти на работу в частную компанию, не проконсультировавшись предварительно с соответствующей комиссией по этике [2]. А в Германии за нарушение морально-этических норм (преступное использование служебного положения, взяточничество, разглашение служебной тайны и др.) чиновники несут повышенную ответственность. Таким образом, проблемы правового закрепления этических принципов государственной службы в странах Запада давно находятся в поле зрения государства и общества.
В Российской Федерации также предприняты попытки перевести в нормативно-обязывающую форму этические принципы государственной службы. Примером могут служить такие нормативные правовые акты, как Указ президента РФ «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих»4 и Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных слу-жащих5, являющиеся основой для разработки государственными органами ведомственных кодексов этики и служебного поведения государственных служащих.
Со времени начала профессионализации государственной службы в государственных служащих желали видеть бескорыстных, отзывчивых, честных чиновников. Но упорядоченность исполнения ими своих обязанностей имеет две составляющие: внешнюю, когда эта
2 Иногда эту группу обязанностей называют «обязанностью молчать».
3 Во Франции существует три комиссии по этике (Commissions de D'ontologie) - для каждого из видов государственной службы.
4 Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих: указ Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885 // СЗ РФ. 2002. № 33. Ст. 3196.
5 Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих [Электронный ресурс]: одобрен решением президиума Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции 23 декабря 2010 г. Доступ из информационно-правового портала «Гарант».
упорядоченность происходит вследствие давления внешней среды (государя, руководителя или граждан, общества), и внутреннюю (побудительную). В контексте данной работы нас интересует последняя составляющая, так как именно мотивационная основа формирует желание качественного исполнения своих обязанностей, без внешнего кнута-стимула. Побудительная составляющая проявляется в феномене «профессиональной этики» («этики государственной службы»), в основе которой лежат, как правило, социальная этика (присущая конкретной государственно-политической реальности); этика конкретной профессии (государственный гражданский, военный или иной служащий); личностные характеристики конкретного индивидуума.
Все эти составляющие влияют на этиза-цию профессиональной деятельности, хотя и по-разному. В зависимости от социокультурного развития территории, религиозного, национального и других факторов, влияющих на реализацию государственных функций, отношение к этике службы проявляется неодинаково. В одних случаях сильны традиции учета правового аспекта этики, проявляющиеся в форме учета нормативных ограничений и рекомендаций профессии и содержащиеся в правовых актах. В других случаях превалируют неправовые составляющие этики государственной службы: местные традиции, обычаи и другие ценностные основания. Их проявления редко бывают конструктивными. Результатом этого является профессиональная деформация государственных служащих и всего управленческого аппарата, которая дискредитирует государство как социальный институт, что является серьезным барьером на пути реформирования его аппарата.
Проблема состоит в том, что эти две составляющие: нормативно-правовая и ценностно-традиционная, как правило, не «разводятся». Одни могут посчитать, что достаточно только правового регулирования, не принимая во внимание сложившиеся традиции, другие — что лучше не нормировать морально-нравственную сферу как область подвижных ценностей, так как сколько людей, столько и представлений о должном. По нашему мнению, именно последние доводы обязывают к правовому регулированию сферы ценностных предпочтений — этики профессиональной деятельности (государственного служения). Отметим, что в новейшей истории уже был подобный опыт. По мнению И. А. Андреевой, «профессиональный кодекс чрезвычайно важен как для создания внутренней сплоченности, так и для внешнего позиционирования группы, без которого невозможно ее принятие общественностью в качестве профессиональной, а значит, обрете-
Девиации в государственной службе1 Таблица
Форма девиации %
Использование служебного положения в личных целях 65,9 %
Коррупция 62,3 %
Неформальные (корыстные) связи с коммерческими структурами 63,1 %
Непотизм (предоставление преимуществ родственникам), кумовство 50,9 %
Высокомерие, чванство 42,4 %
Решение проблем в обход закона 41,2 %
70
1 Сумма процентов превышает 100, так как респондентам была дана возможность выбрать несколько вариантов ответов.
ния более высокого социального статуса и престижа» [1].
В проведенном нами исследовании6 представлены девиации в исполнении чиновниками государственных обязанностей, которые влияют на их имидж (табл.).
Общим «рефреном» этих оценок выступает мнение, что распространенность девиаций среди чиновников становится препятствием к эффективному выполнению служебного долга. По данным социологического опроса, проведенного Институтом социологии РАН, на первое место среди человеческих качеств, которыми наделены работники многочисленных бюрократических учреждений, две трети респондентов поставили равнодушие к людям, на второе место — продажность, а на третье — безразличие к интересам страны [6]. Так, 64 % госслужащих неправильно ориентируются в нравственных коллизиях, с которыми им приходится сталкиваться по работе. При таком распределении мнений российский чиновник проигрывает европейскому, у которого первые строчки заняли сугубо положительные качества: компетентность, деловитость, культура, образованность, ответственность, патриотизм, творческий потенциал, способность к инновациям и неподкупность. Хотя изменения в этом направлении все же появляются. Например, члены Общественного совета при Министерстве внутренних дел Российской Федерации имеют право «ходатайствовать (перед министром) о проведении проверок соблюдения сотрудниками органов внутренних дел... норм профессиональной этики, принимать участие в таких проверках и знакомиться с их результатами»7. Расширение круга субъектов эти-зации профессиональной деятельности, несом-
6 Исследование проводилось методом лейтмотивного интервью в Академии управления МВД России в 2017 г. Респондентами выступили средний и старший начальствующий состав, обучающийся в магистратуре (№ - 96).
7 Об утверждении Положения об Общественном совете при Министерстве внутреннихдел Российской Федерации: указ Президента РФ от 28 июля 2011 г. № 1027 // СЗ РФ. 2011. № 31. Ст. 4712.
ненно, положительно скажется на инклюзии моральных норм в повседневную деятельность чиновников.
Таким образом, можно сделать следующие выводы.
1. Одной из основных тенденций реформирования государственной службы в государствах Запада (Великобритания, Франция и др.) является повышение требований к этичности служебного поведения государственных служащих, а такие компоненты государственного управления, как нравственные ценности и гибкость реагирования на нужды граждан, становятся все более значимыми. Этизация государственной службы смещается от системоориентированности к клиентоориенти-рованности.
2. Назрела необходимость кодификации (на уровне федерального закона) этических норм государственной службы. Это может быть осуществлено как в форме этического кодекса (усредненного) государственного служащего, так и в видовых (по видам государственной службы) законах. В законодательство необходимо ввести понятие «этический климат на государственной службе», включающий внутри-и внесредовые его аспекты.
3. Должны быть установлены не только этические правила, но и санкции за их нарушения. В процессе диагностики отклонения от соблюдения этических норм профессиональной деятельности должны участвовать не только ведомственные комиссии, но и граждане, так как без эффективного гражданского контроля санкционирование этических отклонений закономерно превратится во внутриорганизационную бюрократическую процедуру.
4. Профессиональная этизация государственной службы должна включать в себя два направления: внутриорганизационное и внеорганизаци-онное. Первое направление должно быть связано с нормами организационной (корпоративной) культуры: внешний вид (дресс-код), межличностные отношения (горизонтальные и вертикальные),
нормирование (регламентация) административных действий, предотвращение конфликта интересов, исключения фактов кадрового трайбализма и пр. Оно реализует функцию «цементирования» формальных отношений, повысит эффективность выполняемых обязанностей, создаст предпосылки для этического взаимодействия с внешней средой [4]. Второе — отношения чиновников с гражданами. Реализация этических норм позволит показать потребителям государственных услуг «очеловеченное» лицо государства, повысить доверие общества и закрепить его, реализовать на практике задачу клиентоориентированности служения.
5. Необходимо сконцентрировать усилия на этическом образовании. Все ученые единодушно признают моральную деятельность, посту-
пок и совокупность поступков, характеризующих личность, важнейшими критериями подлинной моральности и нравственной культуры личности. Следовательно, обучение этике равносильно обучению правильному поступку. По мнению Р. Хасбулатова, во власть должны приходить люди, «равнодушные к личному богатству и полностью преданные идее всеобщего благосостояния... Страной должны управлять высоконравственные и морально чистоплотные люди» [9]. А в отношении нравственного совершенствования взрослого человека результат целенаправленных усилий ориентирован прежде всего на изменение себя, что обязательно должно быть учтено при организации обучения профессиональной этике (особенно в полицейской среде).
Список литературы:
References:
1. Андреева И. А. Развитие полицейской деон- 1. тологии в контексте профессионализации французской полиции // Право и образование. 2011. № 1. 2.
2. Оболонский А. В. Кризис бюрократического государства: Реформы государственной службы: международный опыт и россий- 3. ские реалии. М., 2011.
3. Папченкова М., Прокопенко А. Правительство готовится к масштабной реформе си- 4. стемы управления // Ведомости. 2016.
№ 4034.
4. Передня Д. Г. Технология формирования имиджа органов внутренних дел // Труды Академии 5. управления МВД России. 2016. № 1 (37).
5. Путин признался в симпатии к созвучным в Библии коммунистическим идеям [Электронный ресурс] // Интерфакс. 2016. URL: http://www.interfax.ru/russia/491445 (дата об- 6. ращения: 16.10.2017).
6. Русакова Н. А. К вопросу о необходимости создания этического кодекса «электронного чиновника» в информационном обществе // Экономическая психология: прошлое, насто- 7. ящее, будущее. 2014. № 2.
7. Тюленев А. И. Протестантско-старообряд-ческая мораль как условие развития рационального предпринимательства // Омский 8. научный вестник. 2010. № 5.
8. Харсеева Н. В. Деловая этика старообрядчества, официального православия и протестантизма: сравнительный анализ // 9. ASPECTUS. 2013. №. 1.
9. Язва социальной уязвимости // Московский комсомолец. 2017. № 27552.
Andreeva I. A. Razvitie policejskoj deontologii v kon-tekste professionalizacii francuzskoj policii // Pravo i obrazovanie. 2011. № 1.
Obolonskij A V. Krizis byurokraticheskogo gosu-darstva: Reformy gosudarstvennoj sluzhby: mezh-dunarodnyj opyt i rossijskie realii. M., 2011. Papchenkova M, Prokopenko A. Pravitel'stvo gotovitsya k masshtabnoj reforme sistemy up-ravleniya // Vedomosti. 2016 g. № 4034. Perednya D. G. Technology of Image Making of Internal Affairs Agencies // Proceedings of Management Academy of Internal Affairs of Russia. 2016. № 1 (37).
Putin priznalsya v simpatii k sozvuchnym v Bib-lii kommunisticheskim ideyam [Elektronnyj resurs] // Interfaks. 2016. URL: http://www. interfax.ru/russia/491445 (data obrashcheniya: 16.10.2017).
Rusakova N. A. K voprosu o neobhodimosti sozdaniya eticheskogo kodeksa «elektronnogo chi-novnika» v informacionnom obshchestve // Eko-nomicheskaya psihologiya: proshloe, nastoyash-chee, budushchee. 2014. № 2. Tyulenev A. I. Protestantsko-staroobryadches-kaya moral' kak uslovie razvitiya racional'nogo predprinimatel'stva // Omskij nauchnyj vestnik. 2010. № 5.
Harseeva N. V. Delovaya etika staroobryad-chestva, oficial'nogo pravoslaviya i protestan-tizma: sravnitel'nyj analiz // ASPECTUS. 2013. №. 1.
Yazva social'noj uyazvimosti // Moskovskij komsomolec. 2017. № 27552.
