CC BY
13ПРОБЛЕМЫ ЗАКРЕПЛЕНИЯ СПЕЦИАЛЬНЫХ ПРАВОВЫХ ПРЕЗУМПЦИЙ В РОССИЙСКОМ ИЗБИРАТЕЛЬНОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ
14
Е.И. Старовойтова
В избирательном праве Российской Федерации отсутствуют нормы, прямо закрепляющие правовые презумпции. Наблюдаемое развитие и совершенствование российского избирательного законодательства обуславливает необходимость выявления и закрепления правовых презумпций, поскольку они представляют собой тот необходимый нормативный правовой материал, который обеспечивает связанность и эффективность действия соответствующих элементов в избирательном праве.
Кроме того, правовые презумпции являются одним из главных средств процессуальной экономии, что немаловажно в избирательном процессе. В связи с ограниченными сроками проведения выборов весьма востребованным является такой их аспект, как своевременная и эффективная защита избирательных прав граждан. Очень часто устранение препятствий в реализации избирательного права происходит уже после проведения выборов, поэтому далеко не всегда возможно восстановить нарушенное избирательное право. Кроме того, поскольку избирательный процесс представляет собой ряд последовательно сменяющих друг друга стадий, неустранение нарушений избирательных прав на предыдущей стадии избирательного процесса приводит к тому, что становится проблематичным восстановление этих прав на последующих стадиях. Таким образом, требуются действенные средства, способствующие быстрому и эффективному рассмотрению избирательных споров. Вместе с тем законодатель, за исключением сокращенных сроков рассмотрения избирательных споров, не закрепляет иных гарантий быстрого и эффективного их разрешения. В связи с этим представляется весьма актуальным выявление правовых презумпций, действующих в избирательном праве Российской Федерации и способствующих
принятию решений по избирательным спорам в непродолжительный период времени.
Основными предпосылками существования презумпций являются взаимосвязь явлений в мире и повторяемость жизненных процессов. При этом повторяемость наблюдаемых явлений приобретает характер закономерности, обычного порядка вещей и в силу этого позволяет принимать презумпции за истину без специального доказывания.
В избирательном праве можно выделить ряд специальных правовых презумпций, имеющих значение при разрешении избирательных споров. К данным правовым презумпциям относятся: 1) презумпция свободного волеизъявления избирателей при голосовании; 2) презумпция законности решений, действий (бездействия) избирательных комиссий; 3) презумпция действительности протокола избирательной комиссии об итогах голосования (результатах выборов); 4) презумпция достоверности подписей избирателей в подписных листах при выдвижении кандидатов в депутаты или на выборную должность; 5) презумпция действительности подписей избирателей в подписных листах при выдвижении кандидатов в депутаты или на выборную должность; 6) презумпция действительности избирательных бюллетеней; 7) презумпция действительности итогов голосования; 8) презумпция действительности результатов выборов.
Представляется, что основой существования косвенно закрепленной правовой презумпции свободного волеизъявления избирателей при голосовании является постоянно повторяющаяся практика свободного волеизъявления избирателей и нормы федерального законодательства, закрепляющие запрет на воспрепятствование свободному волеизъявлению избирателей [1].
Данная правовая презумпция является опровержимой. Опровержение того, что го-
ИЗБИРАТЕЛЬНОЕ ПРАВО
лосование проводилось посредством свободного волеизъявления избирателей, может осуществляться как доказыванием наличия порока при формировании воли избирателя проголосовать за того или иного кандидата, список кандидатов, так и доказыванием наличия принуждения избирателя совершить волеизъявление при голосовании.
Правовая презумпция законности решений, действий (бездействия) избирательных комиссий имеет косвенное закрепление в правовой системе Российской Федерации [2]. Ее можно сформулировать следующим образом: «Решения, действия (бездействие) избирательных комиссий признаются законными, пока не доказано обратное». Вместе с тем полагаем, что она требует прямого закрепления в избирательном законодательстве. На наш взгляд, п. 11 ст. 20 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» [3] (далее - Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав) после слов «Решение комиссии, противоречащее закону либо принятое с превышением установленной компетенции, подлежит отмене вышестоящей комиссией или судом» следует дополнить словами: «Решение комиссии, принятое на основе закона и в пределах установленной компетенции, признается законным, пока не будет доказано обратное. Действие (бездействие) комиссии, осуществляемое на основе закона и в пределах установленной компетенции, признается законным, пока не доказано обратное».
Представляется, что доказывание незаконности решений, действий (бездействия) избирательных комиссий должно производиться с учетом положений гл. 23 и 26 ГПК РФ [4]. Однако следует отметить, что правила по распределению бремени доказывания, предусмотренные ст. 249 ГПК РФ, в полном объеме применимы при оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц государственных и муниципальных служащих. Вместе с тем исходя из того, что избирательные комиссии не являются органами государственной власти, по во-
просу о распределении бремени доказывания между заявителем и избирательной комиссией наряду с данным правилом подлежат применению и нормы ст. 56 ГПК РФ, устанавливающей, что каждая сторона должна доказать те обстоятельства, на которые она ссылается как на основание своих требований и возражений.
Еще одной правовой презумпцией, установленной в отношении избирательных комиссий, является правовая презумпция действительности протокола об итогах голосования (результатах выборов).
Решение комиссии об итогах голосования (результатах выборов) оформляется протоколом об итогах голосования (результатах выборов). В соответствии с п. 27 ст. 68 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав протокол является действительным, если он подписан большинством от установленного числа членов участковой комиссии с правом решающего голоса. На основании данных положений можно сделать вывод о наличии в российском избирательном праве косвенно закрепленной правовой презумпции действительности протокола об итогах голосования (результатах выборов).
Данная правовая презумпция является опровержимой. При этом ее возможно опровергнуть по нескольким основаниям. Во-первых, если при подписании протокола об итогах голосования (результатах выборов) имеет место проставление подписи хотя бы за одного члена избирательной комиссии с правом решающего голоса другим членом участковой комиссии или посторонним лицом, это является основанием для признания данного протокола недействительным и проведения повторного подсчета голосов [5]. Во-вторых, если протокол об итогах голосования (результатах выборов) был подписан с нарушением порядка, установленного п. 26 ст. 68, п. 3 ст. 69 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав.
Следующими правовыми презумпциями, которые следует рассмотреть, являются презумпция достоверности подписей избирателей в подписных листах при выдвижении кан- | с дидатов в депутаты или на выборную долж-
ность и презумпция действительности подписей избирателей в подписных листах при выдвижении кандидатов в депутаты или на выборную должность.
Правовой основой данных правовых презумпций являются положения п. 61 ст. 38 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав: «По результатам проверки подписей избирателей, участников референдума и соответствующих им сведений об избирателях, участниках референдума, содержащихся в подписных листах, подпись избирателя, участника референдума может быть признана достоверной либо недостоверной и (или) недействительной». Правовая презумпция достоверности подписей избирателей в подписных листах при выдвижении кандидатов в депутаты или на выборную должность также имеет косвенное закрепление в решении Верховного Суда Российской Федерации [6].
Вместе с тем, представляется необходимым правовую презумпцию достоверности подписей избирателей и правовую презумпцию действительности подписей избирателей закрепить в Федеральном законе об основных гарантиях избирательных прав, дополнив п. 61 ст. 38 после слов «.. .может быть признана достоверной либо недостоверной и (или) недействительной» словами: «Подписи избирателей, содержащиеся в подписных листах, признаются достоверными и действительными пока не доказано обратное».
Проведенный анализ избирательного законодательства и правоприменительной практики по рассмотрению избирательных споров свидетельствует о том, что правовая презумпция достоверности подписей избирателей в подписных листах при выдвижении кандидатов в депутаты или на выборную должность является опровержимой презумпцией. При этом ее опровержение возможно в ходе проверки избирательной комиссией подписных листов.
Правовая презумпция действительности подписей избирателей в подписных листах при выдвижении кандидатов в депутаты или на выборную должность также является опровержимой презумпцией. Для при-
знания подписей недействительными избирательной комиссии необходимо располагать бесспорными, полными и конкретными данными о характере и количестве имеющихся расхождений действительных данных избирателя с указанными сведениями в подписных листах. Федеральным законодательством установлены основания признания подписей избирателей в подписных листах недействительными [7].
Предположение о наличии в избирательном праве Российской Федерации презумпции действительности избирательных бюллетеней позволяют сделать нормы федерального законодательства, регламентирующие порядок установления избирательных бюллетеней недействительными, который требует обязательное подтверждение недействительности бюллетеней. Так, при признании бюллетеня недействительным на лицевой стороне каждого из этих бюллетеней вносится запись о причине признания бюллетеня недействительным, которая подтверждается подписями двух членов участковой комиссии с правом решающего голоса и заверяется печатью участковой комиссии [8].
Данная правовая презумпция является опровержимой. При этом в зависимости от времени и места голосования (в день голосования, досрочно, вне помещения для голосования) различаются основания признания бюллетеней для голосования недействительными.
По общему правилу, установленному Федеральным законом об основных гарантиях избирательных прав, недействительными считаются бюллетени, которые не содержат отметок в квадратах, расположенных напротив фамилий кандидатов, наименований избирательных объединений, в квадратах, относящихся к позициям «Да» и «Нет» («За» и «Против»), или в которых число отметок в указанных квадратах превышает число отметок, установленное законом [9].
В день голосования также возможно осуществление волеизъявления избирателем вне помещения для голосования. При подсчете бюллетеней, полученных от данных избирателей, применяются специальные нормы признания избирательных бюллетеней не-
действительными. Так, в соответствии с п. 12 ст. 68 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав, если число бюллетеней установленной формы, обнаруженных в переносном ящике для голосования, больше количества заявлений избирателей, содержащих отметку о числе полученных бюллетеней, все бюллетени, находившиеся в данном переносном ящике для голосования, решением участковой комиссии признаются недействительными.
В случае досрочного голосования бюллетень, заполненный проголосовавшим досрочно избирателем, вкладывается в конверт, который заклеивается. На месте склейки на конверте ставятся подписи двух членов соответственно территориальной комиссии, избирательной комиссии муниципального образования или участковой комиссии с правом решающего голоса, а также членов комиссии с правом совещательного голоса, наблюдателей (по их желанию). Указанные подписи заверяются печатью соответствующей комиссии [10]. Согласно п. 9 ст. 65 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав, если на конверте отсутствуют реквизиты, предусмотренные п. 4 ст. 65 данного Федерального закона, либо из конверта извлечено более одного бюллетеня установленной формы для голосования, все извлеченные из данного конверта бюллетени признаются недействительными, о чем составляется акт. На лицевую сторону каждого из этих бюллетеней, на квадратах, расположенных справа от позиций «Да» и «Нет» («За» и «Против»), вносится запись о причине признания бюллетеня недействительным, которая подтверждается подписями двух членов участковой комиссии с правом решающего голоса и заверяется печатью участковой комиссии.
На стадии установления итогов голосования и результатов выборов применяются также презумпция действительности итогов голосования и презумпция действительности результатов выборов.
Данные правовые презумпции имеют косвенное закрепление. Согласно ч. 3 ст. 3 Конституции Российской Федерации свободные выборы являются высшим непосредственным выражением власти народа. Из этого консти-
туционного принципа вытекает, что высшим непосредственным выражением власти народа могут считаться только те выборы, которые проведены в условиях, обеспечивающих свободное волеизъявление граждан. Если выборы проведены с соблюдением этих условий, государство обязано обеспечить признание результатов выборов [11]. На наш взгляд, в целях соблюдения рассматриваемых правовых презумпций необходимо их непосредственно закрепить в избирательном законодательстве. Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав следует дополнить в п. 9 ст. 70 абзацем следующего содержания: «Итоги голосования, результаты выборов признаются действительными пока иное не установлено решением избирательной комиссии или суда».
Правовые презумпции действительности итогов голосования и результатов выборов являются опровержимыми. Вследствие определенной значимости итогов голосования и результатов выборов признать их недействительными и тем самым опровергнуть презумпции действительности итогов голосования и результатов выборов возможно только по основаниям, закрепленным Федеральным законом об основных гарантиях избирательных прав. В соответствии с п. 9 ст. 70 указанного Федерального закона соответствующая комиссия признает итоги голосования, результаты выборов недействительными:
а) в случае, если допущенные при проведении голосования или установлении итогов голосования нарушения не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей;
б) в случае, если они признаны недействительными на части избирательных участков, списки избирателей на которых на момент окончания голосования в совокупности включают не менее чем одну четвертую часть от общего числа избирателей, внесенных в списки избирателей на момент окончания голосования в соответствующем избирательном округе;
в) по решению суда.
Следует отметить, что подп. «б» п. 9 ст. 70 Федерального закона от об основных
18
гарантиях избирательных прав был рассмотрен Верховным Судом Российской Федерации по заявлению Е., который полагает, что применение данной нормы Федерального закона возможно лишь в случае, если выборы признаны недействительными более чем на 25 % избирательных участков по вине самих избирателей, а также в случае, если выборы признаны недействительными более чем на 25 % участков по причине участия в выборах граждан, не имеющих избирательных прав. Вместе с тем Верховный Суд Российской Федерации указал, что каких-либо исключений или указаний, на которые ссылается заявитель в своем заявлении, данная норма Федерального закона не содержит и, по мнению суда, распространяется на все случаи при решении вопроса об определении результатов выборов по одномандатному избирательному округу [12].
Вместе с тем в юридической литературе высказывается мнение о том, что игнорирование качественных оценок допущенных нарушений избирательного законодательства, невыяснение степени их влияния на результаты волеизъявления граждан при автоматической отмене результатов выборов на основании недействительности итогов голосования на одной четвертой части избирательных участков создает почву для манипулирования результатами волеизъявления избирателей. Это тем более очевидно при отсутствии в законодательстве объективных критериев отмены итогов голосования [13]. Кроме того, следует отметить, что признание итогов голосования, результатов выборов недействительными на основании данных части избирательных участков, списки избирателей на которых на момент окончания голосования в совокупности включают не менее чем одну четвертую часть от общего числа избирателей, внесенных в списки избирателей на момент окончания голосования в соответствующем избирательном округе, противоречит презумпции действительности итогов голосования и презумпции действительности результатов выборов. Данные правовые презумпции предполагают, что при проведении выборов их резуль-
таты всегда или в большинстве случаев действительны. Закрепляя такой количественный критерий, как «одна четвертая часть от общего числа избирателей, внесенных в списки избирателей на момент окончания голосования в соответствующем избирательном округе», законодатель исходит из того, что действительность результатов выборов невозможна, если она не подкреплена действительностью итогов голосования на избирательных участках, списки избирателей на которых на момент окончания голосования в совокупности включают более 75 % от общего числа избирателей, внесенных в списки избирателей на момент окончания голосования в соответствующем избирательном округе. Если представить такую ситуацию, что в выборах приняло участие 100 % избирателей и на основании подп. «б» п. 9 ст. 70 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав итоги голосования (результаты выборов) признаны недействительными, тогда действительная воля 75 % избирателей, проголосовавших на других избирательных участках, не будет учтена. Таким образом, данный количественный критерий не отражает концепцию законодателя, что итоги голосования, результаты выборов могут быть признаны недействительными, если допущенные нарушения не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей. В данном случае выявлено действительное волеизъявление 75 % избирателей, позволяющее достоверно определить итоги голосования, результаты выборов.
Следует отметить, что данный количественный критерий претерпел изменения. В Федеральном законе от 19 сентября 1997 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» [14] было закреплено, что соответствующая избирательная комиссия признает итоги голосования, результаты выборов недействительными в случае, если они признаны недействительными не менее чем на одной четвертой части избирательных участков (подп. «б» п. 7 ст. 58). Аналогичная норма содержалась
в подп. «б» п. 4 ст. 72 Федерального закона от 31 декабря 1999 г. № 228-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» [15]. Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 121-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» [16] устанавливал: Центральная избирательная комиссия Российской Федерации признает результаты выборов по федеральному избирательному округу недействительными в случае, если количество избирательных участков, где итоги голосования по федеральному избирательному округу признаны недействительными, составляет не менее одной четвертой от общего количества избирательных участков либо если итоги голосования по федеральному избирательному округу признаны недействительными не менее чем в одной трети одномандатных избирательных округов (подп. «б» п. 12 ст. 80). Однако данные количественные критерии также не отвечали требованиям соразмерности, в соответствии с которыми число проголосовавших на данных избирательных участках могло быть намного меньше, чем в целом по другим избирательным участкам избирательного округа.
Вследствие изложенного выше можно сделать вывод о том, что количественный критерий, закрепленный подп. «б» п. 9 ст. 70 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав, находится на стадии формирования и не отвечает концепции признания выборов недействительными на основании наличия существенных нарушений, не позволяющих с достоверностью определить результаты выборов, и презумпциям действительности итогов голосования и действительности результатов выборов. Кроме того, считаем, что в подп. «б» п. 9 ст. 70 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав следует внести изменения, изложив его в следующей редакции: «б) в случае, если они признаны недействительными на части избирательных участков, участков референдума, списки избирателей, участников референдума на которых на момент окончания голосования в совокупности включают не менее чем одну вторую часть от общего числа избирателей, участ-
ников референдума, принявших участие в голосовании на момент окончания голосования в соответствующем избирательном округе, округе референдума».
В заключение следует отметить, что вопрос о презумпциях должен разрабатываться в целях обеспечения единообразного подхода в применении правовых презумпций. Кроме того, представляется целесообразным в дальнейшем закрепить данные правовые презумпции в нормах избирательного законодательства. Правовая презумпция, закрепленная в норме права, определяет круг лиц, которым адресована норма, обстоятельства, при которых эта норма применяется, а также предусматривает правила поведения субъектов, обязанных реализовать эту норму. Тем самым достигается наиболее эффективное обеспечение соблюдения правовых презумпций.
1. См.: п. 3 ст. 3 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав.
2. См.: Определение Верховного Суда Российской Федерации от 3 апреля 2003 г. № 18-Г03-7. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс» (судебная практика).
3. Собрание законодательства РФ. 2002. № 24. Ст. 429.
4. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 14 нояб. 2002 г. № 138-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2002. № 46. Ст. 4532.
5. См.: п. 27 ст. 68 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав.
6. Определение Верховного Суда Российской Федерации от 11 июня 1998 г. по делу № 49-Г98-9. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс» (судебная практика).
7. См.: п. 64 ст. 38 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав.
8. Там же. П. 12 ст. 68.
9. Там же. П. 17 ст. 68.
10. Там же. П. 4 ст. 65.
11. Алехичева Л.Г., Постников А.Е. Признание недействительными итогов голосования и результатов выборов: правовые проблемы // Журнал российского права. 2001. № 6. С. 26.
12. См.: Решение Верховного Суда Российской Федерации от 23 апреля 2004 г. № ГКПИ04-549. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс» (судебная практика).
13. Алехичева Л.Г., Постников А.Е. Признание недействительными итогов голосования и результатов выборов: правовые проблемы. С. 36.
14. Собрание законодательства РФ. 1997. № 38. Ст. 4339.
15. Там же. 2000. № 1 (ч. II). Ст. 11.
16. Там же. 1999. № 26. Ст. 3178.
19
