CC BY
55
ПРОБЛЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ СОБСТВЕННОСТЬЮ НА МУНИЦИПАЛЬНОМ УРОВНЕ
Е.А. Колесниченко, Е.В. Качалкина
Kolesnichenko E.A., Kachalkina E.V. Problems of property management on the municipal level. The necessity and the problem of property management on the municipal level are grounded. The categories “local and municipal economy” are considered; some contradictions and peculiarities of municipal property management as an economic resource of municipal formation are determined. Purposes and principles of municipal policy realization in the sphere of municipal property management are introduced.
Актуальность исследования проблем управления собственностью на муниципальном уровне вызвана тем, что она имеет определенные отличия от других видов собственности. Наличие упомянутых отличий требует применения особых приемов управления. В этом плане муниципальная собственность может послужить основой экономического развития.
В настоящее время в построении системы местного самоуправления доминируют две проблемы: отсутствие как у населения, так и у органов и сотрудников местной власти опыта местного самоуправления и наличие унаследованной системы администрирования и укрепляемой вертикали. Проблемы муниципализации управления во многом могут быть разрешены обращением к недвижимости: во-первых, необходимо все многообразие сфер управления и управляющих воздействий соотносить с сугубо индивидуальными свойствами места, причем как муниципалитета в целом, так и каждого отдельно взятого землевладения, землепользования, объекта или его части; во-вторых, нужно иметь и выполнять программу повышения эффективности использования муниципальной недвижимой собственности и обслуживания всей недвижимости муниципального образования; в-третьих, необходимо строить дифференцированное пространство деятельности с недвижимостью на территории муниципального образования и действующий рынок деятельности с недвижимостью.
Степень исследований в данной сфере можно оценить как глубокую. Основой для рассмотрения проблем управления собственностью явились работы зарубежных экономистов в этой области: Р. Акоффа, Д. Кинга, У. Клиланда, П. Мюррел, А. Райана, Дж. Стиглиц, А. Тьера,
В. Фишера, Д. Фридмана, Ф. Хайека, В. Шепарда и др. Среди отечественных авторов
следует отметить в первую очередь: А. Андреева, Р. Бабуна, И. Василенко, М. Васильева, А. Воронина, Л. Велихова,
Ю. Гладкого, В. Зотова, А. Коваленко, С. Митрохина, Т. Морозову, А. Рябцева,
С. Трунова, В. Фадеева, А. Чистобаева,
Л. Якобсона, М. Яндиева.
Однако применительно к российской действительности количество научных работ, готовых к практической реализации в сфере управления собственностью на муниципальном уровне, можно оценить как ограниченное.
Цель данной статьи - исследовать основные проблемы и принципы управления муниципальной собственностью.
Муниципальный уровень управления является первичным территориальным звеном народного хозяйства и сообществом населения, которое организуется для совместного производства и потребления, самостоятельного ведения местного и муниципального хозяйства [1], т. е. самоуправления.
В любом территориальном образовании, даже относительно небольшом, каким является муниципальное образование (город, административный район), происходят самые разнообразные производственные и социальные процессы. В них пересекаются многочисленные интересы, в том числе отраслевые и территориальные. Вся эта многообразная жизнедеятельность, социально-экономические отношения нуждаются в эффективном регулировании [2].
В данном контексте особый интерес представляет соотношение понятий «местное» и «муниципальное» хозяйство. На наш взгляд, понятие «местное хозяйство» несколько шире, чем «муниципальное хозяйство». Категория «местное хозяйство» включает регулирование процессов, происходящих на объектах муниципального образования в
целом, «муниципальное хозяйство» — на объектах муниципальной собственности.
Согласно теории муниципального управления, управленческая деятельность на муниципальном уровне представляет собой целостную систему общественных отношений, связанных с территориальной самоорганизацией населения, самостоятельно решающего вопросы местного значения, устройства и функционирования местного самоуправления, которое призвано служить надежным механизмом регулирования взаимоотношений между частными и общественными интересами в процессе эффективного использования территориального потенциала [3].
Одним из основных экономических ресурсов муниципального образования является муниципальная собственность. С наличием и эффективным использованием муниципальной собственности напрямую связано развитие приоритетных направлений местной экономической политики, которые, согласно научной литературе, заключаются в следующем:
- организация, содержание и развитие местного, в том числе муниципального хозяйства;
- поддержка предприятий, производящих товары и услуги, особенно субъектов малого предпринимательства;
- поддержка инвестиционных проектов, реализация которых соответствует интересам местного сообщества [4].
В Гражданском кодексе муниципальная собственность закреплена как «имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям» [5].
Федеральным Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлено, что муниципальная собственность составляет экономическую основу местного самоуправления, обеспечивает самостоятельность в регулировании экономических отношений на муниципальном уровне [6].
На рисунке 1 представлен состав муниципальной собственности, согласно данному Федеральному закону [7].
Рис. 1. Объекты муниципальной собственности [7]
В специальной экономической литературе и монографиях, посвященных муниципальной собственности, данное понятие включает в себя широкую сеть инфраструктурных объектов как хозяйственного, так и социально-бытового назначения, локализованную в рамках муниципального образования и являющуюся основой территориальной воспроизводственной системы [8].
Ряд ученых и экономистов трактуют муниципальную собственность как потенциал местного саморазвития, поскольку от уровня состояния муниципальной собственности, а также эффективного функционирования отдельных ее объектов зависит качество жизни местного населения и степень социальной защищенности его малообеспеченных слоев.
Таким образом, существование муниципальной собственности делает необходимым и возможным удовлетворение таких социально-экономических интересов населения, которые не могут быть удовлетворены (или недостаточно удовлетворяются) рыночными механизмами и вместе с тем имеют локальный, ограниченный характер. Поэтому мы считаем, что муниципальная собственность является основой реализации экономической политики муниципального образования.
Чтобы управление собственностью было эффективным, необходим комплекс административных, экономических и законотворческих действий, которые должны быть объединены единой политикой и нацелены на сбалансированное развитие муниципального хозяйства.
К числу наиболее значимых противоречий развития муниципальной экономики относятся противоречия между:
- муниципальной и государственной собственностью;
- муниципальной и иной негосударственной собственностью;
- приватизацией муниципального имущества и муниципализацией ранее приватизированного имущества;
- приватизацией и необходимостью создания новых муниципальных предприятий;
- прямыми и косвенными формами муниципального регулирования экономики.
Деятельность органов муниципального управления направлена на создание такой экономики на местах, которая в равной мере
работала бы на всех жителей муниципального образования. И местные власти стараются создать денежно-финансовые основы этой экономики. Все чаще органы местного самоуправления реализуют свое право на приватизацию объектов муниципальной собственности (ст. 29 Закона «Об общих принципах...») [6]. Особое внимание уделяется, прежде всего, «малой приватизации», которая создает условия для развития частного бизнеса: среднего и малого.
Принятый в 1991 г. Закон РСФСР «О приватизации государственных и муниципальных предприятий» вводил классификацию объектов государственной собственности по самой возможности и степени их приватизации. Положения ст. 3 этого закона предусматривали наличие в Государственной программе приватизации перечней объектов, не подлежащих приватизации, и предприятий и объединений, для приватизации которых требовалось специальное разрешение Правительства РФ.
В настоящее время, когда этап массовой коммерциализации собственности в России завершен, на первый план в городах выходит проблема развития системы эффективного управления недвижимостью, формирования и реализации местной политики в этой сфере.
Анализ научной литературы (В.Л. Макаров, М.В. Глазырин, Г. Алимурзаев и др.) позволил сгруппировать цели политики в области управления муниципальной собственностью следующим образом:
1) привлечение инвестиций в объекты муниципальной собственности;
2) обеспечение максимально простого и удобного доступа предпринимателей к объектам муниципальной собственности;
3) создание благоприятной для проживания городской и сельской среды, улучшение обслуживания и восстановление объектов муниципальной собственности;
4) вовлечение в хозяйственный оборот объектов незавершенного строительства;
5) исключение возможностей для коррупции в процессе управления недвижимостью.
Главной же целью этого важнейшего аспекта муниципальной деятельности, на наш взгляд, являются увеличение стабильной и неотчуждаемой доходной базы местного бюджета за счет использования муниципаль-
ной собственности и рациональное расходование средств на ее содержание для решения социально-экономических проблем муниципального образования, повышения благосостояния и жизненного уровня населения посредством улучшения качества предоставляемых услуг. Достижение этих целей предполагает эффективное использование методов управления объектами муниципальной собственности [9].
Очевидно, что при выборе того или иного метода управления необходимо учитывать назначение имущества, его состав, а также задачи и цели, которые будет преследовать собственник при его использовании.
Для целей управления всеми объектами муниципальной собственности, на наш взгляд, они могут быть условно разделены на две группы: непригодную для извлечения доходов и коммерческую.
Методы управления первой условной группой должны отвечать задачам оптимизации бюджетных расходов на содержание этих объектов. К этой группе можно отнести памятники истории и культуры, объекты недвижимости, находящиеся на балансе муниципальных образовательных, лечебных, лечебнооздоровительных учреждений и предприятий, необходимых для выполнения закрепленных полномочий за органами местного самоуправления.
Методы управления второй группой объектов должны быть нацелены на повышение доходности их использования. В эту группу входят все иные объекты, не отнесенные к первой группе, а именно муниципальные земли, муниципальные нежилые помещения, муниципальные предприятия, ценные бумаги и долевые вклады в уставном капитале предприятий смешанной формы собственности. Управление этими объектами является основным источником собственных неналоговых доходов местного бюджета, а сами объекты составляют потенциал местного саморазвития [10].
В условиях отсутствия эффективных методов управления муниципальной собственностью и ее недостаточного правового регулирования со стороны государства в муниципальных образованиях осуществляется самостоятельный поиск путей по совершенствованию управления муниципальной собственностью. При этом отсутствие собствен-
ного опыта и практики, недостаточная информационная обеспеченность заставляют заимствовать опыт соседних городов и регионов, который не всегда совершенен. В результате управление муниципальной собственностью остается крайне неэффективным, что затрудняет развитие местной экономической политики в целом. Исключение составляют некоторые крупные города и территории, вошедшие в экономические эксперименты, проводимые российскими научными организациями, где разрабатываются и реализуются муниципальные программы комплексного развития территориального потенциала1.
Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод, что структура управления муниципальным образованием должна обеспечить:
- процесс формирования и исполнения управленческих решений на всех этапах цикла;
- комплексность и внутреннюю координацию деятельности всех структурных подразделений;
- завершенность и поступательность развития.
Согласно этой точки зрения, можно сформулировать следующие принципы формирования структуры управления:
1. Принцип целевой ориентации муниципального образования. Развитие любого муниципального образования, как и его возникновение, базируется на определенных целях совместной деятельности. Умение грамотно определить цели развития является наиболее важным и значимым элементом управления.
Соответственно установленным приоритетам и должна формироваться структура как органов исполнительной власти, так и внутренняя структура представительного органа местного самоуправления.
2. Принцип горизонтального разделения функций.
Под разделением функций по горизонтали подразумевается разграничение функций между органами и должностными лицами одного уровня. Спектр возможного разделения функций достаточно широк. Так, верхний уровень управления предусматривает
1 Примером может служить Новгородская область, где удалось реализовать часть прогрессивных предложений ЦЭМИРАН.
деление органов управления на представительные и исполнительные. Вычленение функций и закрепление их за конкретными органами определяется населением муниципального образования и закрепляется в уставе.
При планировании структуры управления важно определить, к какому типу структурных подразделений относится та или иная функция, поскольку от этого зависит как проведение кадровых расстановок, так и дееспособность самого структурного подразделения. Однако в настоящее время этот принцип часто нарушается. Так, как правило, в несколько гипертрофированной роли начинают выступать вспомогательные службы, которые зачастую наделяются несвойственными им функциями отраслевого подразделения.
Немаловажно и то обстоятельство, что сама система работы этих подразделений крайне различна. Так, например, интересы отраслевых отделов в ходе бюджетного процесса зачастую противоположны интересам отделов общей компетенции. И если построение отраслевых структур по принципу единого заказчика целесообразно (поскольку они имеют отношения, прежде всего с муниципальными предприятиями и учреждениями), построение по этому принципу отделов общей компетенции вообще невозможно. Серьезные нарушения в разделении функций по горизонтали присущи сфере разработки, принятия и исполнения бюджета. Так, как правило, в структурах администраций финансовым и бюджетным планированием, исполнением и контролем за исполнением бюджета занимается один и тот же орган -финансовый отдел или управление, что приводит к смешению функций и низводит роль этого органа к роли бухгалтерии и снижает эффективность расходования средств.
3. Принцип вертикального разделения функций.
Кроме горизонтальных отношений, возникающих между органами местного самоуправления, значительную роль играет система вертикального взаимодействия, поскольку на территории муниципального образования существует ряд иных структур, без которых немыслимо управление муниципальным образованием. К таким структурам можно отнести:
- хозяйствующие субъекты как муниципальные, так и иных форм собственности;
- общественные организации, объединения граждан, иные формы самоорганизации;
- территориальные отделы администрации и муниципальные учреждения. По отношению к хозяйствующим субъектам органы местного самоуправления осуществляют несколько различных функций, которые должны найти отражение в структуре управления.
Во-первых, в отношении всех хозяйствующих субъектов орган местного самоуправления выступает как орган нормативный, имеющий право регулировать определенные виды хозяйственных отношений и издающий обязательные для исполнения на территории муниципального образования нормативные акты и обязательные правила.
Во-вторых, орган местного самоуправления выступает для многих хозяйствующих субъектов в роли заказчика на определенные виды работ, причем в последнее время эта роль постоянно возрастает.
В-третьих, абсолютно для всех хозяйствующих субъектов орган местного самоуправления выступает как организация, обеспечивающая условия для осуществления хозяйственной деятельности.
В-четвертых, для муниципальных предприятий орган местного самоуправления выступает в качестве собственника.
Все эти функции должны осуществляться в различных структурных подразделениях, и взаимодействие с хозяйствующими субъектами должно строиться на различных принципах.
Не менее важной является организация работы по взаимодействию с общественными организациями, действующими на территории муниципального образования. Для муниципалитета выгодно иметь дело со структурированным общественным полем, а структурированием общества занимаются объединения граждан по интересам.
4. Принцип одноуровневое™ бюджета.
При изложении предыдущего принципа было сказано, что могут существовать территориальные структурные подразделения органов местного самоуправления. Так, например, в крупном городе могут существовать районные администрации.
Принципиально важным при построении подобных структур является принцип сохранения одноуровневое™ бюджета, поскольку в современной Конституции РФ и законодательстве по вопросам местного самоуправления установлены равные права для муниципальных образований. В связи с этим появление местных бюджетов на уровне территориальных структурных подразделений приведет к возникновению самостоятельного муниципального образования. Даже без создания муниципального образования управление подобными бюджетами крайне затруднено из-за невозможности разграничения полномочий с подобными территориями. Для стимулирования инициативы территориальных органов можно использовать определенную автономию в рамках сметы расходов или разрешить образование внебюджетных целевых фондов.
5. Принцип комплексности.
Этот принцип крайне важен для целостности при построении структуры и требует при создании структуры исходить из целостности той или иной функции. Это особенно важно, когда исполнение функций разнесено по разным структурам или в ходе исполнения данной функции задействованы все структуры администрации. Так, например, в бюджетном процессе задействованы абсолютно все структуры администрации и, следовательно, крайне важно определить место
и роль каждой из них. Для этого необходимо разбить бюджетный процесс на элементы и этапы и подробно их расписать за органами местного самоуправления.
1. Макаров ВЛ., Глазырин М. В. // Экономист. 2003. № 4. С. 54.
2. Государственное и муниципальное управление: справочник / под ред. Н.И. Глазуновой, Ю.М. Забродина, А.Г. Поршнева. М., 1997.
3. Финансово-экономические проблемы муниципальных образований // под ред. Н.Г. Сычева, К.И. Таксира. М., 2002. С. 235.
4. Россия - 2015: оптимистический сценарий / под ред. Л.И. Абалкина. М., 1999. С. 324.
5. Гражданский кодекс РФ. М., 2003. Ч. 1-3.
6. Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ (ред. от 29.06.2005 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Рос. газета. 2003. № 202. 8 окт.
7. Бабун Р.В., Муллагалеева 3.3. Вопросы муниципальной экономики. М., 2001. С. 22.
8. Ефимчук И.В. Муниципальная собственность и ее эффективность в системе рыночных отношений: моногр. Н. Новгород, 1999. С. 3.
9. Григорьев ВВ., Острима И.А., Руднев A.B. Управление муниципальной недвижимостью. М., 2001. С. 54-90.
10. Чувашова ГА. // Управа. 2002. № 10. С. 19.
Поступила в редакцию 1.12.2006 г.
СТРАТЕГИЧЕСКОЕ ЦЕЛЕПОЛАГАНИЕ РАЗВИТИЯ РЕГИОНА: МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ
Л.С. Шеховцева
Shekhovtseva L.S. Formation of strategic purposes of region development: methodological foundations. The author gives concepts and conceptual bases of formation of the strategic purposes of region development. The structure and arrangement of the process for multilevel system of strategic purposes are considered. Me-
thods and techniques of the activity are proposed.
Экономическая политика государства в РФ осуществляется на двух уровнях: национальном (федеральном) и субнациональном (субфедеральном, региональном). В условиях развития рыночной экономики и федерализма произошло резкое усиление значимости
региона в связи с выполнением им социальной функции государства. Она выполняется на основе социального управления. В условиях роста глобализации, конкуренции и открытости экономики социальное управление направлено на обеспечение не только эконо-
