CC BY
173УДК 342 ББК 67
DOI 10.24411/2073-3313-2019-10047
ПРОБЛЕМЫ ТРУДОВОЙ ДИСКРИМИНАЦИИ ЛЮДЕЙ С ОГРАНИЧЕННЫМИ ВОЗМОЖНОСТЯМИ ПО СОСТОЯНИЮ ЗДОРОВЬЯ
Габдрахман Хаматханович ВАЛИЕВ, доцент кафедры конституционного, административного и международного права Набережночелнинского института Казанского (Приволжского) федерального университета, кандидат исторических наук, доцент E-mail: [email protected]
Регина Маратовна СУЛТАНОВА, адъюнкт факультета подготовки научно-педагогических и научных кадров Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя E-mail: [email protected]
Научная специальность: 12.00.02 — конституционное право;
конституционный судебный процесс; муниципальное право
Аннотация. В статье исследовано состояние нормативно-правовой базы, регламентирующей трудовые отношения с участием инвалидов. Показано проявление конституционных принципов равенства и свободы труда в трудовых отношениях с участием инвалидов. Определено содержание понятия дискриминации по признаку инвалидности, ее основных форм в контексте международного, зарубежного и национального законодательства. Представлены основные положения международных актов, посвященных правам инвалидов, проведен анализ норм российского законодательства, регулирующих труд инвалидов. Уделено внимание проблемам преодоления дискриминационных барьеров в трудовых отношениях с участием инвалидов.
Ключевые слова: инвалид, лицо с ограниченными возможностями, нетрудоспособность, дискриминация, медико-социальная экспертиза, труд, работодатель, работник.
Annotation. The article investigates the state of the legal framework governing labor relations with the participation of persons with disabilities. The manifestation of the constitutional principles of equality and freedom of labor in labor relations with the participation of persons with disabilities is shown. The content of the concept of discrimination on the basis of disability, its main forms in the context of international, foreign and national legislation. The article presents the main provisions of international acts on the rights of persons with disabilities, analyzes the norms of Russian legislation governing the work of persons with disabilities. Attention is paid to the problems of overcoming discriminatory barriers in labor relations with the participation of persons with disabilities.
Keywords: disabled person, person with disabilities, disability, discrimination, medical and social examination, labor, employer, employee.
Свобода труда (право на свободный труд) выступает в качестве одного из основополагающих прав человека, обладая важным прикладным значением, поскольку основная часть населения обеспечивает свои жизненные потребности путем осуществления той или иной трудовой деятельности. В связи с этим обеспечение равенства в доступе к труду и равная плата за него поставлены во главу угла
социально-экономической политики во всех странах мира. С учетом этого представляется целесообразным исследование нормативно-правовой базы, регламентирующей трудовые отношения лиц с ограниченными возможностями здоровья.
Прежде всего следует определить, что понимается под терминами «лицо с ограниченными возможностями» и «инвалидность».
ЗАКОН И ПРАВО • 02-2019
Как следует из анализа международно-правовых документов и норм антидискриминационного законодательства ряда зарубежных стран, термин «инвалид» применяется крайне редко, ввиду того, что предполагает признание со стороны государства наличия у лица достаточно серьезных расстройств физического и психического здоровья, которые влекут предоставление ему соответствующего правового статуса (инвалидности), но отнюдь не фактическое состояние здоровья такого лица. Вместо указанного термина используются иные понятия. Например, инвалиды-колясочники считаются здоровыми людьми, которые ограничены в движении.
В Замечании общего порядка № 51 об инвалидах Комитета Организации Объединенных Наций по экономическим, социальным и культурным правам (далее — Комитет ООН) было отмечено, что пока еще нет признанного на международном уровне определения понятия «инвалидность» [8, с. 15]. Вынесшим Замечание Комитетом ООН предлагалось использовать положения Стандартных правил 1993 г.2, в которых указано, что понятие «инвалидность» предполагает существенное количество разных функциональных ограничений, встречающихся среди населения. Лицо может стать инвалидом в связи с определенными физическими, умственными или сенсорными дефектами, вследствие состояния своего здоровья либо психических заболеваний. Подобного рода дефекты, состояние либо заболевание могут быть при этом как постоянными, так и временными.
На сегодняшний день в мире встречается несколько подходов к пониманию инвалидности. В качестве наиболее распространенных следует назвать две модели — медицинскую и социальную.
Медицинская модель предполагает, что инвалидность представляет собой некое отклонение от нормы ввиду стойкого нарушения здоровья, которое вызвано болезнью, травмой либо дефектом анатомического характера, приводящее к длительной (не менее одного года), полной либо частичной потере трудоспособности. Такой подход отражен в самом употреблении термина «инвалид» (лат. invalidus — слабый, немощный, непригодный).
В медицине инвалид весьма продолжительное время рассматривался в качестве неполноценного человека, из чего следовало, что ему следует проживать в специально созданных для этого условиях отдельно от прочих людей, при том, что решения относительно его жизни (уче-
бы, работы, проживания лечения) должны приниматься специалистами в области медицины и реабилитации.
Однако следует отметить, что некоторые физические недостатки (болезнь, старение) не означают автоматической невозможности самореализации личности, соответственно отсутствуют основания для установления контроля над указанными лицами либо лишения их возможности самостоятельно жить и развиваться в обществе.
Социальная модель, начало формирования которой приходится на 60-е годы XX столетия, предполагает, что все без исключения люди являются полноценными, вне зависимости от состояния их здоровья и наличия тех или иных физических недостатков. Инвалидность понимается как некое состояние, при котором вследствие нарушения здоровья лицо сталкивается с определенными социальными барьерами при реализации своих способностей и возможностей. В качестве способа разрешения проблем инвалидов признается устранение подобного рода барьеров технического, психологического, организационного характера, что должно повлиять на степень приспособления окружающего мира к инвалиду.
На основе социальной модели в оборот был введен новый термин — people with disabilities — люди с ограниченными возможностями. Тем не менее в переводе на русский язык названий отдельных международно-правовых документов продолжает применяться термин «инвалид» (например, Конвенция о защите прав инвалидов и т.д.). Данный термин также применяется и в национальном законодательстве. Несмотря на то что сейчас наметилась тенденция к использованию во всех контекстах нейтрального термина «лицо с ограниченными возможностями», подобную практику нельзя назвать повсеместной.
Помимо этого не следует забывать, что «инвалид» в юридическом аспекте — это лицо, которое наделено определенным правовым статусом. Установление инвалидности в порядке, определенном нормами действующего законодательства, предполагает наличие ряда льгот и ограничений. В социальном, политическом и социологическом контекстах поэтому зачастую говорят об инвалидах как о лицах с некоторыми физическими либо психическими недостатками, ограниченными возможностями, особым состоянием здоровья, тогда как в правовом аспекте продолжает применяться понятие «инвалид».
ЗАКОН И ПРАВО • 02-2019
Однако не следует забывать о риске, который может возникнуть в результате неверного истолкования понятия «инвалид» в качестве нарушения способности того или иного индивида выступать как субъект права.
Актуальность международно-правового регулирования защиты прав инвалидов обусловливается влиянием международного права, которое оно оказывает на национальные системы права.
Как отмечает Ю.А. Тихомиров, последние четверть века отчетливо выявили тенденцию сближения международного и национального права на фоне нарастающих интеграционных процессов.
Реализация указанной социальной модели обусловила разработку инструментов международно-правового и национального характера, которые ориентированы на разрешение проблем инвалидов с точки зрения прав человека.
На уровне международно-правового регулирования данный подход впервые был закреплен в Декларации ООН о правах умственно отсталых лиц 1971 г. и Декларации о правах инвалидов 1975 г. В полной мере рассматриваемый подход в дальнейшем нашел отражение в положениях Всемирной программы действий в отношении инвалидов (1982), Принципов защиты психически больных лиц и улучшения психиатрической помощи (1991) и Стандартных правил обеспечения равных возможностей для инвалидов (1993) [4, с. 9-13].
На уровне национального законодательства исследуемый подход в 80-е годы XX столетия был интегрирован в социальную политику некоторых государств.
Например, в 1990 г. в США принимается закон об американцах с инвалидностью (ограниченными возможностями), который запрещает их дискриминацию при трудоустройстве, предоставлении коммунальных и транспортных услуг а также в отношении доступа к местам общественного пользования [5, с. 97].
В Германии существует специальный закон «О труде лиц с пониженной физической способностью», в соответствии с которым для таких лиц предусмотрено квотирование рабочих мест, а также ряд особых льгот при трудоустройстве [6, с. 105]. В дальнейшем подобного рода законодательные акты были приняты более чем в 40 государствах.
13 декабря 2006 г. Генеральной Ассамблеей ООН принимается Конвенция о правах инвалидов, где в полной мере воплощен подход, который основан на признании прав человека. Ука-
занная Конвенция закрепляет в качестве наиболее важных ценностей каждого человека достоинство, равенство, солидарность и автономию; здесь также предусмотрено, что правовые нормы должны содержать механизм защиты перечисленных ценностей при наличии у лица инвалидности.
Касательно инвалидов может применяться три вида понимания их равенства с прочими людьми: формальное равенство; равенство результатов; равенство возможностей [3, с. 4—6].
Формальное равенство предполагает игнорирование инвалидности как юридически несущественной характеристики; с позиции формального равенства неравное обращение с лицами на основании данной характеристики признается отрицательным стереотипом. Тем не менее в целях обеспечения доступа инвалидов к общественным благам вместе с прочими членами общества необходимым является учет признака инвалидности, так как в целях достижения инвалидами равенства необходимым является, в частности, адаптация объектов социальной инфраструктуры к доступу инвалидов либо изменение для них существующих условий труда.
Имеет место и подход к равенству инвалидов с позиции равенства результатов. Такой подход проявляется в ситуации, когда, например, работающий инвалид получает равнозначную заработную плату в сравнении с обычным работником, но при этом имеет особенные потребности и несет определенные затраты, которые связаны с его инвалидностью. В данном случае он является дискриминированным. Этот подход основан на равной ценности и равном человеческом достоинстве всех людей; соответственно, при распределении общественных ресурсов следует исходить из того, что не допускаются ситуации, когда равные люди в неравной мере владеют данными ресурсами.
Равенство возможностей характеризуется тем, что возможности, предоставленные человеку в жизни, не могут быть поставлены в зависимость от факторов, которые возникают в результате отношения к такому человеку остальных людей и не поддаются контролю со стороны самого этого человека (в частности, от отрицательного отношения окружающих лиц к инвалидам). Равенство возможностей предоставляет одинаковые шансы, но не равнозначные результаты. Парадигма одинаковых возможностей рассматривает стереотипы и структурные барьеры в качестве своего рода препятствий для включения инвалида в общественную жизнь, в связи с чем
ЗАКОН И ПРАВО • 02-2019
инвалидность следует игнорировать, когда те или иные действия основываются на стереотипах, чего можно достичь посредством запрещения прямой дискриминации по признаку инвалидности, но при этом инвалидность должна учитываться, если речь идет об адаптации окружающей среды и организации общественной жизни в целях интеграции инвалидов.
В таком случае следует говорить о «разумном приспособлении». В статье 2 Конвенции о правах инвалидов содержится следующее определение данного понятия: разумное приспособление предполагает внесение, если этого требует определенный случай, ряда необходимых и наиболее подходящих изменений и корректировок, которые не становятся несоразмерным либо неоправданным бременем для обеспечения реализации либо осуществления инвалидами вместе с другими лицами всех прав и основных свобод человека3.
В частности, в Великобритании законом о запрете дискриминации инвалидов предусмотрены такие виды разумного приспособления в трудовой сфере, как: адаптация помещений; изменение графика работы; дополнительное обучение на рабочем месте; услуги чтеца либо переводчика; передача исполнения отдельных обязанностей прочим сотрудникам; предоставление отпуска, необходимого для реабилитации и профессионального обучения; приобретение либо модификация оборудования и т.д.
Здесь возникает вопрос: является ли обязанность производить то или иное приспособление несоразмерным либо неоправданным бременем для организации, которая должна данное устройство изготовить. Например, для работы инвалида с тяжелым нарушением двигательной функции необходим персональный компьютер, который управляется голосом. В случаях, когда в качестве работодателя выступает предприятие малого бизнеса, ежемесячная прибыль которого в разы меньше стоимости данного компьютера, безусловно, его приобретение станет для работодателя несоразмерным бременем, следовательно, он освобождается от обязанности осуществлять такого рода приспособление в целях трудоустройства инвалида. Если же работодатель — это крупная корпорация, то для нее покупка указанного специального компьютера несоразмерным бременем считаться не будет.
Термин «дискриминация» ранее имел экономический и политический характер, однако на сегодняшний день он приобрел юридический оттенок. В юридическом значении он включен
в национальное и международное законодательство [9, с. 862]. Понятие дискриминации по признаку инвалидности, содержащееся в ст. 2 Конвенции о правах инвалидов, непосредственно указывает на отказ в разумном приспособлении в качестве вида дискриминации инвалидов: «Дискриминация по признаку инвалидности означает любое различие, исключение или ограничение по причине инвалидности, целью или результатом которого является умаление или отрицание признания, реализации или осуществления наравне с другими всех прав человека и основных свобод в политической, экономической, социальной, культурной, гражданской или любой иной области. Она включает все формы дискриминации, в том числе отказ в разумном приспособлении».
Иными словами, пресечение поведения, которое основывается на стереотипах, и разумное приспособление представляют собой два способа, направленных на достижение равенства инвалидов с остальными людьми. В качестве правовой основы для первого выступают нормы о запрете дискриминации, тогда как правовой основой для второго являются нормы о создании специальных условий, предназначенных для выравнивания возможностей.
В качестве базового принципа, закрепленного в важнейших международных актах (Всеобщая декларация прав человека4, Устав ООН5, Декларация МОТ об основополагающих принципах и правах в сфере труда6, Рекомендация МОТ № 111 «О дискриминации в области труда и занятий»7 и проч.), выступает принцип запрета дискриминации, в соответствии с которым нормы национального законодательства государств с демократическим режимом гарантируют соответствующим гражданам равнозначные трудовые права вне зависимости от их пола, расы, возраста, вероисповедания, состояния здоровья и т. д.
Подобного рода гарантии закреплены в Конституции РФ (ст. 19). При этом равноправию в трудовых отношениях посвящена отдельная норма — ст. 37, что позволяет говорить о его социальной значимости8.
Дискриминация может существовать ввиду прямого закрепления в законе (это так называемая правовая дискриминация) либо быть основанной на определенных сложившихся обычаях, нормах морали и т.д. (неофициальная дискриминация). Однако в любом случае ограничения либо оказываемое предпочтение в правах проявляется по значимым признакам личности, например, инвалидности. Правовая дис-
ЗАКОН И ПРАВО • 02-2019
криминация успешно преодолевается посредством соответствующего изменения законов и ратификации международных нормативных ак-тов9. В частности, двигаясь в этом направлении, Россия ратифицировала Конвенцию МОТ № 111 «О дискриминации в области труда и занятий»10 и др.
Для осуществления гарантированного Конституцией РФ права на труд без всякой дискриминации необходимо активное содействие государства в занятости инвалидов. Тем не менее потенциал инвалидов на российском рынке труда по сей день не востребован, а их занятость достаточно низка. Менее 10% российских инвалидов — работающие. При этом интересен тот факт, что за рубежом ситуация несколько иная: почти треть инвалидов в США трудоустроена, а в Китае работают 80% из 60 млн инвалидов.
Государственная экономическая политика призвана отражать интересы общества, отдельных его групп, фирм, домохозяйств и граждан [2, с. 7]. В настоящее время в России численность инвалидов приближается к 10 млн человек (около 7% населения) и продолжает расти [10, с. 100].
Свое право на труд российские инвалиды осуществляют согласно нормам Федерального закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», которыми установлен, например, порядок квотирования рабочих мест для инвалидов в тех организациях чья численность работников составляет более 30 человек (ст. 21)11. Инвалиды занимают особое место в сфере труда. Несомненно, законодатель предоставил им широкий спектр льгот и наиболее щадящие условия труда.
Так, инвалиды наделены правом в случае выполнения более легких видов труда либо сокращенной продолжительности рабочего времени на сохранение прежнего размера заработной платы, равно, как и на получение дополнительных видов помощи. При этом даже на правовом уровне инвалиды ограничены в своей профессиональной самореализации, так как признание инвалида нетрудоспособным не позволяет относить его к категории «рабочей силы», не защищая тем самым от безработицы.
Безусловно, необходимость решения существующих в настоящее время в России социальных проблем, граничащих с вопросами национальной безопасности, требует переориентации социально-экономической политики на повышение уровня жизни населения [9, с. 46].
В качестве одного из важных стимулов для работодателей при решении вопроса относитель-
но трудоустройства инвалидов следует назвать снижение налоговых ставок. Если наличествует механизм уменьшения налогооблагаемой базы, возможность льготного налогообложения, работодатель, как представляется, не выскажет возражений против реального трудоустройства инвалидов. Такое трудоустройство будет несколько затруднено из-за аттестации рабочих мест, рекомендуемых для инвалидов, поскольку она позволяет определенным образом упорядочить деятельность службы медико-социальной экспертизы МСЭ.
Ввиду того что успешное трудоустройство, равно, как и трудовая адаптация инвалида, определены уровнем квалификации последнего, а развитие системы профессиональной реабилитации крайне слабо, инвалиды могут получить лишь низкоквалифицированную работу, для выполнения которой, как правило, необходимо хорошее здоровье. Таким образом, разрешение данной проблемы видится в расширении сети подготовки специалистов, переобучения и переподготовки по таким специальностям, которые востребованы в настоящее время.
Весомым вкладом в интеграцию инвалидов может стать создание системы обучения и повышения квалификации, поощряющей интегрированные формы образования, а также приспосабливающей существующие ныне институты профессионального образования под нужды инвалидов.
Обобщая изложенное, подведем итоги:
1. Каждое из проявлений дискриминации по признаку инвалидности в сфере труда имеет негативную противозаконную окраску, как это следует из национальных и международных норм.
2. Термин «нетрудоспособен» противоречит нормам международного права и положениям российской Конституции. В качестве причины такого несоответствия выступает определение нетрудоспособности медицинским критерием и исключение социального, ведь именно последний решает вопрос относительно сотрудничества между работником и работодателем. Лишь профессиональные и деловые качества (образование, квалификация, опыт и т.д.) должны учитываться при заключении трудового договора и определении его условий.
3. В рамках рассматриваемой проблемы нецелесообразным представляется установление нетрудоспособности лиц-инвалидов. В целях решения данного вопроса соответствующий орган, в равной степени руководствуясь обоими перечисленными критериями, устанавливает
ЗАКОН И ПРАВО • 02-2019
отдельные ограничения на осуществление того или иного вида трудовой деятельности, но отнюдь не абсолютный запрет.
4. В целях решения второй герменевтической проблемы органу МСЭ следует давать рекомендации инвалиду относительно тех или иных технических средств и мероприятий, ориентированных на его профессиональную реабилитацию, что позволит работодателю более ясно определить специально созданные условия, учитывая индивидуальные потребности каждого работника-инвалида.
5. Органам исполнительной власти субъектов РФ следует оказывать всевозможное содействие в адаптации условий безбарьерной среды внутри самой организации, а также и на пути следования к ней вне зависимости от того, работают в ней инвалиды или нет.
1 Замечание общего порядка № 5: Одиннадцатая сессия Комитета ООН по экономическим, социальным и культурным правам // URL: http://www1.umn.edu/humanrts/ russian/gencomm/Repcomm5e.html
2 Стандартные правила обеспечения равных возможностей для инвалидов: Правила ООН от 20.12.1993 г. (резолюция 48/96) // URL: http://www.businesspravo.ru/ Docum/DocumShow_DocumID_65813.html
3 Конвенция о правах инвалидов (принята Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 13.12.2006 г. № 61/106 // URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/ conventions/disability
4 Всеобщая декларация прав человека (принята Генеральной Ассамблеей ООН 10.12.1948 г. // Рос. газ. 1998.
10 дек.
5 Устав Организации Объединенных Наций от 26.06.
1945 г. // Сб. действ. договоров, соглашений и конвен-
ций, заключенных СССР с иностранными государства-
ми. Вып 12. М.: Госполитиздат, 1956. С. 14—47.
6 Об основополагающих принципах и правах в сфере труда: Декларация МОТ от 18.06.1998 г. // Рос. газ. 1998.
16 дек.
7 О дискриминации в области труда и занятий: Рекомендация МОТ от 25.06.1958 г. № 111 // Конвенции и рекомендации, принятые Международной конференцией труда. 1957—1990. Т. II. Женева: Междунар. бюро труда, 1991. С. 1362—1271.
8 Лучин В.О., Эбзеев Б.С., Хазов Е.Н., Белоновский В.Н., Эриашвили Н.Д и др. Конституционное право России. Учебник для студентов вузов, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция». 9-е изд., перераб. и доп. М., 2018.
9 Стандартные правила обеспечения равных возможностей для инвалидов ...
10 О дискриминации в области труда и занятий : конвенция Международной организации труда от 25 июня 1958 г. № 111 // Ведомости Верховного Совета СССР. 1961. № 44. Ст. 448.
11 О социальной защите инвалидов в Российской Федерации: Федеральный закон от 24.11.1995 г. № 181-ФЗ (ред. от 28.06.2014 г.) // СПС «Консультант Плюс»
Библиографический список
1. Бацвин Н.Р. Анализ судебной практики по делам связанным с дискриминацией на работе // Трудовое право. 2016. № 4. 67 с.
2. Винокуров М.А. Новая экономическая реальность и экономическая политика современной России // Известия Иркутской гос. эконо-мич. академии. 2015. № 1 93. 54 с.
3. Жаворонков Р.Н. Международное законодательство и права инвалидов: современное состояние и необходимость развития. М.: Изд-во РУДН 2017. 15 с.
4. Жаворонков Р.Н. Сравнительно-правовой анализ федерального законодательства РФ в области реабилитации и социальной защиты инвалидов и Конвенции ООН о правах инвалидов: Науч.-практ. пособие. М.: Папирус, 2015. 352 с.
5. Ильинская О.И. Международно-правовые аспекты защиты инвалидов // Журнал рос. права. 2016. № 10. 135 с.
6. Ларицкая М.Л. Права лиц с ограниченными возможностями и механизмы их защиты на международном, европейском и российском уровнях // Вестник Томского гос. ун-та. 2015. № 373. 342 с.
7. Модернизация социальной сферы муниципальных образований Сибирского региона как основы повышения качества жизни населения / В.И. Самаруха А.В. Самаруха, Т.В. Сорокина [и др.]. Иркутск : Изд-во БГУЭП 2015. 270 с.
8. Открытое письмо участников конференции (итоговая резолюция) // Трудоустройство инвалидов: интегрированный подход: Матер. междунар. конф. / Сост. М.Л. Новиков, Н.И. При-сецкая. М.: Перспектива, 4. 123 с.
9. Патенко А.Е. Проблема дискриминации в сфере труда // Молодой ученый. 2017. № 4. 960 с.
10. Рузаева Е.М. Некоторые аспекты правового регулирования труда инвалидов и лиц с ограниченными возможностями // Вопросы рос. и междунар. права. 2016. № 3-4. 217 с.
ЗАКОН И ПРАВО • 02-2019
