CC BY
256
ОТРЯСЛЕЙЫЕ ПРОБЛЕМЫ ЮРИДИЧЕСКОЙ НЯЧКИ И ПРЯКТИКИ
УДК 342.924
Субботин Антон Михайлович Subbotin Anton Mikhailovich
кандидат юридических наук, начальник кафедры административного права и процесса Нижегородская академия МВД России (603950, Нижний Новгород, Анкудиновское шоссе, 3)
candidate of sciences (law), deputy head of the department of administrative law and procedure Nizhny Novgorod academy of the Ministry of internal affairs of Russia (3 Ankudinovskoye shosse, Nizhny Novgorod, 603950)
E-mail: sam1981@yandex.ru
Проблемы совершенствования законодательства об административном судопроизводстве
Problems of improving the legislation on administrative judicial proceedings
В статье рассматриваются актуальные направле- The paper reviews the topical areas of improvement
ния совершенствования законодательства об адми- the legislation on administrative judicial proceedings. нистративном судопроизводстве.
Ключевые слова: административное судопроиз- Keywords: administrative judicial proceedings.
водство.
С 15 сентября 2015 года вступает в силу Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации [1] (далее — КАС), который является попыткой усовершенствования процедуры реализации положений частей 1, 2 статьи 46, части 2 статьи 118, статьи 126 Конституции Российской Федерации, а также части 3 статьи 1, части 1 статьи 19 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 года № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» [2], частей 1, 2 статьи 4, части 1 статьи 9, части 2 статьи 17 и части 1 статьи 34 Федерального конституционного закона от 7 февраля 2011 года № 1-ФКЗ «О судахобщей юрисдикции в Российской Федерации» [3] посредством регулирования порядка осуществления судами общей юрисдикции административного судопроизводства [4].
Закрепленная в КАС подробная регламентация всего судебного процесса по административным делам при сокращении использования отсылочных норм, безусловно, будет способствовать повышению уровня судебной защиты прав и законных интересов граждан и организаций и уменьшению риска судебной ошибки, обеспечению судей качественным прикладным инструментарием.
Отмечая большое положительное значение принятия КАС, представляется целесообраз-
ным высказать ряд замечаний и предложений, направленных на дальнейшее совершенствование процедуры рассмотрения административных дел в судах.
1. Вызывает сомнение исключение из предмета регулирования КАС одного из основополагающих административно-процессуальных производств — производства по делам об административных правонарушениях (ч. 5 ст. 1 КАС). Анализ практики применения норм Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях [5] (далее — КоАП РФ), регламентирующих процедуру рассмотрения дел об административных правонарушениях и жалоб на постановления по делам об административных правонарушениях, показывает, что содержащихся в КоАП РФ процессуальных норм явно не достаточно для обеспечения качественного рассмотрения дел. В частности, может быть нарушен один из базовых принципов судопроизводства — состязательность сторон в процессе, так как КоАП РФ не определяет процессуального статуса органа, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении. Таким образом, при отсутствии потерпевшего в суде представлена только сторона защиты.
Лицо, составившее протокол об административном правонарушении, может быть
Вестник Нижегородской академии МВД России, 2015, № 3 (31)
165
Субботин А. М. Проблемы совершенствования законодательства об административном судопроизводстве
Субботин AM. Проблемы совершенствования законодательства об административном судопроизводстве
ОТРЯСЯЕВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ЮРИДИЧЕСКОЙ нячки И ПРЯКТИКИ
опрошено только в качестве свидетеля, при этом, однако, оно имеет право обжаловать постановление суда по делу об административном правонарушении.
Фактически после вступления в силу КАС законодательством будут установлены три разнородные процедуры по рассмотрению однородных категорий дел судами. Во-первых, процедуры, установленные КАС, для рассмотрения судами административных дел. Во-вторых, процедуры, установленные КоАП РФ, для рассмотрения судами дел об административных правонарушениях. В-третьих, процедуры, установленные Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации [6] (далее — АПК РФ), для рассмотрения арбитражными судами как дел, вытекающих из административных и иных публичных правоотношений в целом, так и дел об административных правонарушениях в частности.
В целях унификации административного судопроизводства представляется целесообразным включение в КАС раздела или главы, регламентирующих процедуру рассмотрения судами общей юрисдикции дел об административных правонарушениях, по аналогии с главой 25 АПК РФ.
2. Важным с точки зрения унификации законодательства, регулирующего вопросы осуществления различных видов судопроизводства (КАС, Гражданский процессуальный кодекс РФ [7] (далее — ГПК РФ), АПК РФ), представляется приведение к единому знаменателю однородных дефиниций и процедур, содержащихся в указанных кодексах. К таким дефинициям и процедурам, например, можно отнести:
— понятие представителя организации (ч. 5 ст. 54 КАС) не соответствует аналогичным понятиям, содержащимся в статье 48 ГПК РФ и статье 59 АПК РФ;
— перечень лиц, которым запрещается быть представителями в суде (ч. 2 ст. 55 КАС), в отличие от аналогичных перечней, содержащихся в статье 51 ГПК РФ и статье 60 АПК РФ, содержит формулировку: «...иные лица, участие которых в судебном процессе не предусмотрено федеральным законом.», которая носит абстрактный характер и не позволяет установить четкий перечень таких лиц, что будет способствовать возникновению ситуации правовой неопределенности;
— в статье 61 КАС содержатся требования к допустимости доказательств, отличные от аналогичных требований, содержащихся в статье 60 ГПК РФи статье 68 АПК РФ;
— статья 309 КАС позволяет суду апелляционной инстанции отменить решение суда и направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции в случаях, когда оно было рассмотрено судом в незаконном составе или когда дело рассмотрено в отсутствие кого-либо из участвующих в деле лиц, не извещенных о времени и месте судебного заседания, или когда судом был разрешен вопрос о правах и обязанностях лиц, не привлеченных к участию в деле, в то время как аналогичные нормы, установленные в ГПК РФ (ст. 328) и АПК РФ (ст. 269), не позволяют судам апелляционной инстанции возвращать дела на новое рассмотрение.
3. Важным с точки зрения определения содержания регулируемых правоотношений и их правовой природы является исключение дублирования и унификация норм КАС и КоАП РФ.
Так, статьями 116, 122, 123 КАС установлена возможность назначения и определена процедура применения судебного штрафа в качестве меры процессуального принуждения. Вместе с тем, по своему содержанию речь идет не о мерах процессуального принуждения, а об административном наказании, которое предусмотрено статьей 3.5 КоАП РФ — административном штрафе. В этой связи, учитывая положения статьи 1.1 КоАП РФ, следует внести изменения и дополнения в главу 17 КоАП РФ. Кроме того, ряд деяний, за которые установлена возможность наложения судебного штрафа (например,
ч. 2 ст. 143, ч. 3 ст. 200), будет охватываться статьями 17.3 и 17.4 КоАП РФ.
Статьей 364 КАС устанавливается ответственность за утрату исполнительного листа, то есть речь идет о нормативном правовом закреплении юридической ответственности, которая по своей сути является административной, но при этом предлагается применять меры процессуального принуждения, которые содержатся в статьях 122—123 КАС. Очевидно, что в данном случае целесообразно внести дополнения в статью 17.14 КоАП РФ.
Согласно части 2 статьи 120 КАС такая мера процессуального обеспечения, как привод не может применяться к малолетним и несовершеннолетним лицам, беременным женщинам, лицам, которые ввиду болезни, возраста или других уважительных причин не в состоянии явиться в судебное заседание по вызову суда. Вместе с тем, содержание аналогичной меры процессуального обеспечения, предусмотренной статьей 27.15 КоАП РФ, не предполагает каких-либо исключений при применении привода.
166
Юридическая наука и практика
ОТРЯСЛЕЙЫЕ ПРОБЛЕМЫ ЮРИДИЧЕСКОЙ НЯЧКИ И ПРЯКТИКИ
4. КАС регламентирует порядок рассмотрения административных дел Дисциплинарной коллегией Верховного Суда РФ (глава 23), в том числе вопросы о досрочном прекращении полномочий судьи и вопросы привлечения отдельных категорий судей к дисциплинарной ответственности.
Вместе с тем, процедура рассмотрения споров, возникающих в связи с прохождением государственной и муниципальной службы, включая обжалование решений об увольнении или привлечении к дисциплинарной ответственности государственных и муниципальных служащих, КАС не урегулирована.
Представляется целесообразным включить в КАС нормы, определяющие, что к делам, касающимся государственной и муниципальной службы, относятся дела об обжаловании лицом, состоящим на государственной и муниципальной службе, действий (бездействия), актов (как нормативных, так и индивидуальных, то есть не носящих нормативного характера) представителя нанимателя. Например, решений об увольнении, привлечении к дисциплинарной ответственности, отказе в предоставлении льгот и т. д. Данные нормы, в случае их включения в КАС, вне всякого сомнения, оказали бы позитивное влияние на укрепление дисциплины и законности в ходе прохождения государственной и муниципальной службы, что видится весьма важным в свете административной реформы.
5. Вызывает сомнение использование по тексту КАС некоторых оценочных понятий («сложное дело», «разумные сроки» и т. д.). С точки зрения минимизации антикоррупционной составляющей следует отказаться, а в случае невозможности минимизировать использование по тексту и максимально конкретизировать подобного рода понятия.
В заключение стоит отметить, что объемы настоящей статьи не позволяют уделить должного внимания характеристике всех направлений совершенствования законодательства об административном судопроизводстве, поэтому
внимание уделено наиболее очевидным проблемам. Отдельные дефекты могут быть выявлены только после вступления КАС в силу и реализации его положений на практике. Вместе с тем, автор надеется, что вынесенные предложения будут способствовать дальнейшему совершенствованию административно-процессуального законодательства и повышению качества и эффективности работы судебной системы в административной сфере.
Примечания
1. Собрание законодательства РФ. 2015. № 10, от. 1391.
2. Российская газета. 1997. 6 января.
3. Собрание законодательства РФ. 2011. № 7, от. 898.
4. Пояснительная записка к Кодексу административного судопроизводства // URL: http://asozd2.duma. gov.ru/main.nsf/%28SpravkaNew%29?OpenAgent&RN =246960-6&02.
5. Собрание законодательства РФ. 2002. № 1, ч. 1, от. 1.
6. Собрание законодательства РФ. 2002. № 30, от. 3012.
7. Собрание законодательства РФ. 2002. № 46, от. 4532.
Notes
1. Collection of legislative acts of the RF. 2015. № 10, art 1391.
2. Rossiyskaya gazeta. 1997. January 6.
3. Collection of legislative acts of the RF. 2011. № 7, art 898.
4. The explanatory note to the Code of Administrative Justice // URL: http://asozd2.duma.gov.
ru/main.nsf/%28SpravkaNew%29?OpenAgent&RN =246960-6&02.
5. Collection of legislative acts of the RF. 2002. № 1, p. 1, art 1.
№ 6. 30, Collection art. 3012. of legislative acts of the RF. 2002
№ 7. 46, Collection art. 4532. of legislative acts of the RF. 2002
Вестник Нижегородской академии МВД России, 2015, № 3 (31)
167
Субботин А. М. Проблемы совершенствования законодательства об административном судопроизводстве
