CC BY
34
Пространственная Экономика 2006. № 1. С. 29-43
УДК 336(571.6)
С. Н. Леонов, Т. В. Казанцева
ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ НА УРОВНЕ СУБЪЕКТА РФ
Рассмотрены вопросы совершенствования межбюджетных отношений на уровне субъекта Российской Федерации. Предложена методика диагностики социально-экономического развития и состояния общественных финансов в муниципальных образованиях на примере Приморского края. Рассмотрен вопрос и оценена результативность укрупнения сетки административно-территориального районирования для целей повышения эффективности межбюджетных перетоков на уровне субъекта Российской Федерации.
Региональные финансы, бюджетный федерализм, межбюджетные отношения, Приморский край.
В последние десятилетия происходит смещение проблематики исследований с традиционных вопросов макроэкономического регулирования развития национальной экономики на уровень субъекта Российской Федерации (РФ), т. е. все более важное значение приобретают задачи обоснования целей и приоритетов государственной политики и оценка ее последствий как результата действующих институтов и процессов принятия решений.
Особенно резко за последние годы вырос интерес к обоснованию социально-экономической и финансовой политики на уровне субъекта РФ, оценке результатов выбранной политики и функционированию системы управления общественными финансами как важнейшему инструменту политики.
В современной России одним из итогов реформ стала большая жесткость бюджетных ограничений для большинства субъектов экономики, в том числе
© Леонов С. Н., Казанцева Т. В., 2006
и для органов государственной власти и управления. Принципиально изменились модели и инструменты государственного регулирования, которые постепенно становятся все более сходными с применяемыми в странах с рыночной экономикой.
При этом отмечается различие подходов к практике территориального реформирования на уровне субъектов РФ и муниципальных образований. Если в первом случае отмечается сокращение числа регионов и повышение прозрачности межбюджетных отношений, то во втором случае — ситуация прямо противоположная.
Важнейшая особенность современной России, влияющая на реализацию региональной политики, — наличие в ее политическом, экономическом и правовом пространстве такого явления, как федерализм в отношениях между центральными органами власти и органами власти субъектов РФ.
История становления федеративных отношений в СССР и России изложена в ряде работ [см., напр., 1; 15; 22]. В общем виде средства реализации региональной экономической политики (РЭП) в Российской Федерации совпадают с теми, которые в той или иной мере применяются в других странах. Это разнообразные прямые и косвенные, административные, правовые и экономические инструменты [2; 10]. Однако комбинация этих средств, интенсивность и форма их применения не может быть простым подобием практики отдельных стран.
Исследователи-регионалисты отмечают, что в период реформ основным экономическим механизмом государственного регулирования в РФ становятся межбюджетные отношения [8; 10; 13]. При этом ведется активная полемика вокруг обоснованности доминирования межбюджетных отношений над другими инструментами РЭП. Нам представляется, что подобное положение имеет ряд причин.
По своей сущности межбюджетные отношения призваны решать наиболее актуальные проблемы, возникающие в результате функционирования любого федеративного государства, а именно вопросы горизонтальной и вертикальной сбалансированности бюджетов различных уровней власти.
Россию вышеуказанные проблемы не обошли стороной. Напротив, в ней они проявились с особой остротой. Существовавшая в советское время практика бюджетного финансирования зачастую вела к утрате связи между налоговой базой территории и условиями жизни в ней. Переход к рыночным условиям обнажил проблемы региональной асимметрии. Диспропорции в экономическом развитии породили неравенство в бюджетной сфере, возникла проблема нехватки финансовых ресурсов в экономически слабых регионах, что привело к неравному обеспечению граждан одной страны бюджетными услугами. Необходимость решения названных проблем выдвинула
вопросы построения рациональных межбюджетных отношений на первый план.
Не являясь новым для других федеративных государств, понятие бюджетного федерализма пришло в российский экономический лексикон в 1992 г. вместе с работой «Россия и проблемы налогово-бюджетного федерализма», выполненной группой ученых под общей редакцией Кристин Валлих [19].
Названное исследование, инициированное Мировым банком, во многом определило контуры современной модели межбюджетных отношений в России и перспективы их развития.
Однако до настоящего времени не сложилось общепринятого определения бюджетного федерализма, что требует уточнения данной дефиниции.
Авторы рассматривают бюджетный федерализм как принцип организации бюджетных отношений, подразумевающий сочетание автономности различных уровней бюджетов с их взаимодействием в целях соблюдения интересов всего государства в целом. Главным в экономическом механизме бюджетного федерализма является поиск баланса федеральных и региональных социально-экономических интересов. Это предполагает обеспечение каждого уровня власти достаточно стабильными материальными, и в первую очередь финансовыми ресурсами.
Анализ зарубежного опыта организации бюджетного федерализма [3; 4; 19; 20] показывает, что в системах бюджетного федерализма западных стран существуют общие черты, характерные для бюджетно-налоговых отношений между центром и регионами:
• предметы ведения и компетенция разграничены таким образом, что они не перекрещиваются друг с другом на разных уровнях власти;
• до минимума сокращена взаимная ответственность по предметам ведения и компетенции, по финансовым операциям;
• налоговые власти являются видимыми и активными на местном уровне и отвечают за сбор налогов, а центральное правительство осуществляет мониторинг за деятельностью региональных ведомств, чтобы обеспечивать надлежащий контроль;
• трансфертные перечисления имеют преимущественно общее назначение, нежели конкретное, и получатель может осуществлять свои программы (задачи) самостоятельно.
Для современной ситуации организации федеративных отношений и местного самоуправления в РФ характерен ряд отличий от выявленных закономерностей мирового развития, которые чреваты усилением централизации финансовых ресурсов в федеральном бюджете и ведут к возникновению «бюджетного разрыва», приводящего региональную систему в состояние устойчивого бюджетно-финансового неравновесия, не позволяющего достичь декла-
рируемых целей реформы. Одной из целей реформы должна являться корректировка бюджетно-финансовых отношений в сторону стимулирования субфедеральных органов власти к наращиванию собственной налоговой базы. В настоящее время это условие в РФ не соблюдается. Экономическая сущность бюджетного регулирования сегодня неэффективна, так как ставит в невыгодное положение те субъекты РФ, которые развивают собственную налоговую базу, и наоборот, дает преимущество регионам, полагающимся исключительно на финансовую помощь из федерального бюджета. Идея, направленная на принятие общефедеральных мер стимулирования субъектов РФ и органов местного самоуправления к повышению производственного и налогового потенциала территорий и оздоровлению своих финансов, на практике привела к изменениям пропорций распределения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы (табл. 1).
Внутрирегиональный процесс децентрализации (на уровне субъектов РФ) характеризовался увеличением расходных и доходных долей местных бюджетов в 1996 г., а затем их некоторым снижением. Тем не менее доля расходов местных бюджетов на протяжении 1995—2000 гг. превышала 50-процентный барьер, а наметившаяся с 2001 г. тенденция снижения доли расходов местных бюджетов была компенсирована еще более быстрым падением доли доходов местных бюджетов в консолидированных бюджетах субъектов РФ.
Таблица 1
Распределение доходов и расходов между региональными и муниципальными бюджетами бюджетной системы РФ, %
Год Региональные бюджеты Бюджетный навес Местные бюджеты
доходы расходы доходы расходы
1995 51,5 41,3 10,2 48,5 58,7
1996 48,8 39,2 9,6 51,2 60,8
1997 51,0 40,8 10,2 49,0 59,2
1999 57,4 48,8 8,6 42,6 51,2
2000 59,9 48,4 11,5 40,1 51,6
2001 69,7 54,8 14,9 30,3 45,2
2002 73,7 56,3 17,4 26,3 43,7
2003 73,0 55,2 17,8 27,0 44,8
Источник: 1995—1997 гг. — Научно-исследовательский финансовый институт Минфина РФ (НИФИ); 1999-2003 гг. - рассчитано по данным Минфина РФ [12].
Само по себе превышение доли доходов над долей расходов в региональных бюджетах не является «криминалом». В экономической литературе подобное превышение известно как «бюджетный навес» — избыток доходов на фе-
деральном и/или региональном уровне, создающий для органов государственной власти возможность дополнительного финансового маневра1.
Однако величина бюджетного «навеса» на уровне регионов значительно превышает нормы экономической целесообразности, составив к началу 2004 г. 17,8 п. п. С одной стороны, в условиях полной законодательной и финансовой нестабильности желание региональных властей создать себе более надежный финансовый задел является оправданным. С другой стороны, столь сильная концентрация финансовых средств региона в региональных бюджетах говорит о полной зависимости местных бюджетов.
Таким образом, в результате распределения доходов и расходов между бюджетами различных уровней в России разбалансированной становится вся система «регион — муниципалитеты». Отрицательный баланс долей консолидированных бюджетов субъектов РФ достаточно ярко подтверждает этот тезис. При этом вся тяжесть нехватки бюджетных ресурсов в регионе, как показано в таблице 1, ложится на местный уровень.
Представляется, что именно стремление к ликвидации отмеченных диспропорций привело в РФ к началу реформы, имевшей целью совершенствование системы местного самоуправления и бюджетного федерализма.
Для Приморского края значение рациональной бюджетно-финансовой политики особенно возрастало в последние годы. Именно в этот период сформировались тактические и среднесрочные цели бюджетной политики региона, персонифицирующиеся в деятельности администрации края. Из 32 низовых регионов (городов и районов) Приморского края более половины высоко-дотационны. Это обстоятельство обязывает администрацию края проводить бюджетную политику, направленную на выравнивание диспропорций бюджетов городов и районов и обеспечивающую поступательное развитие всех без исключения территорий края.
Для реализации названного подхода финансовые взаимоотношения с муниципальными образованиями базируются на принципе равной бюджетной обеспеченности, а краевой Фонд финансовой поддержки муниципальных образований служит для выравнивания доступа жителей края к основным бюджетным услугам и социальным гарантиям, финансирующимся из местных бюджетов. Средства Фонда финансовой поддержки распределяются между городами и районами края на основе сопоставления их бюджетной обеспеченности. За единицу измерения принимается величина приведенных к сопоставимым
1 Единственной из федеративных стран, практически не имеющей «бюджетного навеса», является Швейцария. В остальных федеративным государствах подобный «навес» считается
необходимым, как фактор, укрепляющий единство страны. При этом экономически нецелесообразным считается «навес», превышающий 4—5 п. п. на уровне федерального бюджета и 2—
3 п. п. на уровне регионального бюджета.
условиям удельных валовых налоговых ресурсов на душу населения. В Приморском крае до 2005 г. только одно муниципальное образование (Пожарский район) обеспечивало расходы бюджета собственными доходами. Однако в 2005 г. в связи с тем, что в доходы местных бюджетов зачисляются налоговые доходы только в рамках измененного бюджетного кодекса, все муниципальные образования Приморского края становятся дотационными, получая дотации из краевого бюджета, а два закрытых административно-территориальных образования (ЗАТО) — из федерального бюджета.
Собственные доходы местных бюджетов не обеспечивают расходы даже в минимально необходимом размере, поэтому краевой бюджет дотациями не только выравнивает бюджетную обеспеченность, но и формирует ее на минимально необходимом уровне. Преимуществом данного подхода является принцип равенства бюджетной обеспеченности, который достигается путем пропорционального сокращения разрыва между исходной обеспеченностью каждого отдельно взятого города или района и средней краевой бюджетной обеспеченностью.
Подобный механизм финансового взаимодействия исключает возможность для создания преимущественных условий и преференций для отдельных участников бюджетного процесса и обеспечивает равный доступ всех жителей Приморского края, вне зависимости от места их жительства, к образовательным, медицинским и другим социальным и бюджетным услугам.
При этом нерешенной остается проблема сопоставления уровня социально-экономического развития и финансовой ситуации в муниципалитетах региона, т. к. общепринятой методики подобного сопоставления в настоящее время не существует.
Применяемая в Приморском крае методика расчета финансовых рейтингов муниципалитетов, базирующаяся на расчете баллов по 13 показателям, является «слепком» применяемой Министерством финансов РФ методики балльного расчета финансовых рейтингов по субъектам РФ. Основная проблема при ее применении на уровне муниципальных образований состоит не в «скалькиро-ванности» методики, что само по себе может явиться и положительным моментом, а в том, что при расчете рейтингов учитываются только финансовые показатели деятельности локальных правительств, выражаемые в присваиваемых балльных оценках. Названный подход не дает ответа на вопрос — какова острота ситуации в конкретном муниципалитете по сравнению с другими муниципальными образованиями края, а также не позволяет оценить количественную величину «степени отрыва» муниципалитетов друг от друга по рассматриваемым показателям. Общий вывод при применении названной методики ограничивается качественными понятиями «лучше — хуже».
Следует учитывать, что методика диагностики социально-экономического
развития региона (субъекта РФ) достаточно хорошо разработана и представляет собой следующую последовательность действий:
1) на основании данных о динамике ВРП оценивается относительное социально-экономическое положение региона и его изменение за рассматриваемый период;
2) на основании данных о структуре ВРП оценивается влияние структурных сдвигов на экономику региона;
3) на основании данных о структуре производства оцениваются тенденции в отраслях экономики, прежде всего промышленности и инфраструктуры;
4) на основании данных о структуре производства, демографической и налоговой статистики оцениваются пространственные сдвиги в экономике региона.
Гораздо менее проработанной в практическом и научном плане является методика комплексной оценки финансово-экономического состояния муниципальных образований. И это при условии, что особой проблемой для большинства субъектов РФ является высокая внутрирегиональная дифференциация параметров социально-экономического развития.
Для целей выделения проблемных муниципальных подсистем авторами предложена и апробирована методика диагностики социально-экономического развития и состояния общественных финансов в муниципальных образованиях (МО) субъекта РФ.
В качестве базового подхода при построении методики рассматривался подход, апробированный одним из авторов для расчета рейтинга сравнительной кредитоспособности субъектов РФ [9].
Методика представляет алгоритм построения относительных рейтингов, фиксирующих уровень развития МО субъекта РФ и основывается на использовании объективных статистических показателей. Объективные финансово-экономические показатели состояния хозяйственной системы муниципалитета трактуются как наличие у МО условий для социально-экономического развития.
При используемом подходе по каждому из выделенных показателей определяется место муниципалитета на нормированной линейке значений для анализируемых муниципальных образований субъекта РФ, т. е. рассчитывается локальный рейтинг по каждому выделенному частному показателю.
При этом локальный рейтинг понимается как величина отставания/превышения значения каждого выделенного показателя конкретного МО от максимального/минимального значения показателя среди анализируемых муниципальных образований. Получаемый разрыв (величина отставания/превышения) измеряется в процентных пунктах.
Подобный подход позволяет расположить муниципалитеты на нормиро-
ванной линейке значений для анализируемых муниципальных образований конкретного субъекта РФ, а в дальнейшем, оперируя процентными пунктами, рассчитать сводный сравнительный рейтинг состояния муниципальных образований конкретного субъекта РФ.
Нормированная сумма локальных рейтингов частных показателей является комплексной оценкой финансово-экономического состояния муниципалитета (сводным рейтингом финансово-экономического состояния МО).
После расчета сводного рейтинга муниципалитеты ранжируются по его величине и им присваивается ранг (место) в общем списке муниципальных образований рассматриваемого субъекта РФ. Максимальному рейтингу соответствует минимальный ранг (место) муниципального образования среди муниципалитетов края.
Так как максимальное значение ранжируемого показателя соответствует наилучшей позиции муниципалитета в списке МО субъекта РФ, то расчет локального рейтинга осуществляется по формуле:
Тек — Мин
Рейтинг =-зн ,, зн х 100,
Макс - Мин
зн. зн.
где: Текзн- значение показателя для рассматриваемого муниципального образования;
Максзн — максимальное значение показателя из рассматриваемой выборки МО субъекта РФ;
Минзн — минимальное значение показателя из рассматриваемой выборки МО субъекта РФ.
Предполагалось, что показатели, характеризующие финансово-экономическое состояние муниципальных образований, должны описывать состояние ряда муниципальных подсистем — экономики, бюджетов и социальной системы.
Анализ подходов к построению индикаторов, характеризующих социально-экономическое состояние территории [5; 7; 11; 16; 21; 23], показал, что для оценки пространственного развития и выявления дифференциации муниципальных образований следует использовать четыре приоритетных показателя диагностики их социально-экономического состояния.
Уровень экономического развития муниципалитета описывается величиной произведенного валового выпуска продукции (ВВП) в расчете на одного жителя муниципалитета (тыс. руб./ чел.).
Состояние муниципальных финансов характеризуется следующими показателями:
• величина налоговых поступлений муниципалитета в консолидированный бюджет субъекта РФ на душу населения, проживающего в муниципальном образовании (тыс. руб./чел.);
• расходы конкретного муниципального бюджета на одного проживающего в муниципалитете (тыс. руб./чел).
Общая оценка состояния социальной системы в МО описывается показателем прироста / сокращения численности постоянного населения по каждому муниципальному образованию за последние 5 лет.
Разработанная методика была реализована на примере Приморского края для ранжирования положения 32 муниципалитетов по уровню социально-экономического развития и финансового состояния за 2004 г.
Выполненный анализ фиксирует сильную дифференциацию муниципальных образований края по уровню социально-экономического и финансового состояния. На территории края было выделено четыре группы муниципалитетов (табл. 2).
Таблица 2
Группировка муниципалитетов Приморского края по величине рейтинга
Группа муниципалитетов Величина рейтинга, п. п. Число муниципалитетов, входящих в группу
I 75,1-100 1
II 50,1-75 3
III 25,1-50 18
IV 14-25 10
Практически в крае лишь 4 муниципалитета I и II групп (Пожарский район, Владивосток, Находка и Уссурийск) формируют своеобразные «точки роста» для экономики региона. Еще 5 муниципалитетов третьей подгруппы входят в число «транзитных», находящихся в переходном состоянии между группой лучших и худших муниципальных образований края. Однако большинство муниципалитетов (23 из общего числа в 32 МО, насчитывающихся в Приморском крае) не обладают серьезным социально-экономическим и финансовым потенциалами и требуют значительных межбюджетных перетоков из краевого бюджета для обеспечения эффективной межбюджетной политики.
Выполненная диагностика сравнительного социально-экономического развития и финансового состояния муниципалитетов позволила сформулировать гипотезу о том, что для нивелирования существующей диспропорциональности и снижения величины межбюджетных потоков целесообразно рассмотреть возможность и оценить эффективность укрупнения сетки административно-территориального районирования в крае.
Главным основанием для уточнения сетки административно-территориального деления Приморского края являются:
• выявленная серьезная диспропорциональность территориального разви-
тия в крае, когда при существующей сетке административно-территориального деления население, проживающее в «полюсах роста» региональной экономики, т. е. в МО, имеющих рейтинг социально-экономического развития и финансового потенциала свыше 50 процентных пунктов, охватывает лишь 53,7% от общего населения края;
• большое сходство территорий многих смежных районов по их природно-ресурсному потенциалу и хозяйственным структурам, характеру решаемых проблем;
• отсутствие во многих районах достаточных собственных финансовых (бюджетных) ресурсов для обеспечения нормального функционирования и развития территорий, что ведет к усложнению межбюджетных перетоков в краевой финансовой системе.
В основе совершенствования административно-территориального деления на низовом уровне в Приморском крае лежит дробное социально-экономическое районирование с учетом ряда принципов природного и природно-ресурс-ного районирования. При этом учитывалось, что многие принципы административно-территориального деления должны быть «сквозными», т. е. обязательными для всех территориальных уровней:
• экономическая целесообразность;
• учет районообразующей роли транспортных сетей;
• «привязка» административных границ к естественным рубежам;
• одноразмерность;
• компактность, оптимальная конфигурация и территориальная завершенность;
• природно-географическая однородность;
• социально-экономическая целостность.
Наряду с этими принципами административно-территориального деления важным в современных условиях развития бюджетных отношений является принцип самодостаточности.
Определенный уровень самодостаточности необходим и для низовых районов, которые в ходе реформы должны быть переведены на самообеспечение. При этом необходимо учитывать специфику низового района, в пределах которого осуществляется основной объем внутренних социальных связей, в силу чего размеры этих районов должны быть достаточно компактными. С учетом названных особенностей специфическими и обязательными для уровня низовых районов принципами, на наш взгляд, должны быть:
• одно-полуторачасовая транспортная доступность объектов социальной и экономической сферы райцентра из любого населенного пункта административно-территориального образования;
• общность природно-ресурсных и инфраструктурных предпосылок взаимосвязанного развития элементов хозяйственного комплекса района;
• общность проблем и приоритетов развития;
• сходство специализации и технологической связанности производственных объектов;
• приближение к среднестатистической размерности низового района. При корректировке административно-территориального устройства края
низовые районы с низким собственным экономическим и демографическим потенциалами целесообразно объединять с территориально сопряженными с ними городами, которые явились бы для них «полюсами роста».
С целью соблюдения вышеназванных критериев вместо 32 существующих в крае муниципальных образований был рассмотрен вариант укрупнения МО и сокращения их числа практически до 9 муниципалитетов (низовых районов) (рис. 1).
Рис. 1. Предлагаемое районирование Приморского края: РАЙОН I: 1 — г. Арсеньев; 2 — Анучинский р-н; 3 — Чугуевский р-н; 4 — Яковлевский р-н; РАЙОН II: 5 — г. Артем; 6 — г. Владивосток; РАЙОН III: 7 — Дальнегорский р-н; 8 — Кавале-ровский р-н; 9 — Ольгинский р-н; РАЙОН IV: 10 — г. Дальнереченск; 11 — Лесозаводский р-н; 12 — Дальнереченский р-н; 13 — Кировский р-н; РАЙОН V: 14 — г. Находка; 15 — г. Партизанск; 16 — Лазовский р-н; 17 — Партизанский р-н; 18 — Шкотовский р-н; РАЙОН VI: 19 — г. Спасск; 20 — Спасский р-н; 21 — Пограничный р-н; 22 — Ханкайский р-н; 23 — Хорольский р-н; 24 — Черниговский р-н; ^ РАЙОН VII: 25 — Уссурийский р-н; 26 — Михайловский р-н; 27 — Октябрьский р-н; РАЙОН VIII: 28 — Тернейский р-н; 29 — Пожарский р-н; 30 — Красноармейский р-н; РАЙОН IX: 31 — Надеждинский р-н; 32 — Хасанский р-н
Соотношение существующей и укрупненной сетки районирования, а также численные значения сводных расчетных показателей рейтинга и ранга по укрупненной сетке районирования Приморского края представлены в таблице 3.
При рассматриваемом варианте районы становятся более самодостаточными — в большинстве случаев значительно возрастают их демографические и экономические потенциалы, собственные финансовые ресурсы, возникают более реальные перспективы развития.
Таблица 3
Сводные расчетные показатели по укрупненной сетке муниципальных образований Приморского края
Район Сводный рейтинг, п. п. Сводный ранг (место)
РАЙОН I 41,0 5
РАЙОН II 90,5 1
РАЙОН III 20,0 9
РАЙОН IV 40,0 6
РАЙОН V 72,1 2
РАЙОН VI 42,1 4
РАЙОН VII 66,2 3
РАЙОН VIII 38,0 7
РАЙОН IX 28,9 8
В то же время в большинстве случаев райцентры остаются в пределах 1,5-часовой транспортной доступности от населенных пунктов соответствующих районов. В отдельных случаях даже при нынешнем уровне развития сети городских поселений райцентрами становятся города, т. е. реальные «полюса роста» для соответствующих районов.
При этом только за счет уточнения границ муниципальных образований удается снизить дифференциацию муниципалитетов в Приморском крае. Так, дифференциация между «лучшим» и «худшим» муниципалитетом по налоговым поступлениям снижается с 5,9 до 3,4 раза, по расходам муниципального бюджета — с 1,9 раза до 1,4, а по валовому выпуску продукции (ВВП) — с 8,4 до 3,4 раза (табл. 4).
Не менее важно, что при 9-муниципальной сетке возрастает численность населения края, проживающего в муниципалитетах, с рейтингом, превышающим 50 п. п., — «полюсах роста» Приморья. Это число возрастет с 53,7% от общего населения края, что наблюдается при 32-муниципальной сетке, до 65% при 9 муниципальной.
Мы отдаем себе отчет в том, что для окончательного решения об эффективности уточнения административно-территориального деления Приморского края
необходима более детальная оценка возможных вариантов. Однако результаты, полученные с помощью предложенной методики сравнительной оценки уровня социально-экономического развития МО и их финансового потенциала, показывают, что при реализации предлагаемого в данной работе подхода дифференциация муниципалитетов по оцениваемым параметрам снижается.
Таблица 4
Разброс максимальных и минимальных значений при различных сетках районирования муниципалитетов в Приморском крае в 2004 г.
Число МО в Приморском крае Значение Сокращение постоянного населения МО за 20002005 гг., % Налоговые поступления в консолидированный бюджет края на душу населения, тыс. руб./чел. Расходы муниципальных бюджетов на душу населения, тыс. руб./чел. ВВП на душу населения, тыс. руб./ чел.
32 муниципалитета тах 106 6,04 10,1 153,3
тт 83 1,02 5,4 18,3
9 муниципалитетов тах 97 4,4 8,3 122,4
тт 85 1,3 6,0 35,6
Важность вопроса об уточнении границ муниципальных образований в крае возрастает в связи с реализацией Федеральных законов № 120 и № 131 [17; 18]. Снижение дифференциации МО особенно важно, т. к. расчеты показывают, что при сохранении существующей ситуации, даже при реализации оптимистичных прогнозов по изменению расходных полномочий и пропорций распределения налоговых доходов по уровням бюджетной системы, бюджетная самостоятельность1 конкретного субъекта РФ может не только не возрасти, но даже снизиться.
Это будет происходить из-за усиления централизации финансовых ресурсов в федеральном бюджете. При этом общепринятой оценки последствий вступления Федерального закона № 131 в силу, а также внесения в связи с его принятием поправок в Бюджетный и Налоговый кодексы РФ — нет.
Существует несколько вариантов оценки последствий. Самый оптимистичный прогноз — Министерства финансов РФ [14]. Наряду с данным вариантом существуют и более рациональные, если не сказать «пессимистичные», прогнозные оценки распределения доходов и расходов по уровням бюджетной системы в связи с введением нового законодательства. Один из них — оценка аналитического центра Конгресса муниципальных образований (КМО) [6, с. 23—27].
1 Уровень бюджетной самостоятельности измеряется отношением налоговых доходов, поступающих в бюджетную систему региона, к расходам бюджета.
Предпринятая авторами попытка оценки бюджетной самостоятельности консолидированного бюджета Приморского края в условиях реализации прогнозов Минфина и КМО показала, что при различных вариантах расчетов бюджетная самостоятельность края может снизиться практически вдвое — с 62,6 п. п. до 35,7—39,1 п. п. (табл. 5).
Таблица 5
Оценка уровня самостоятельности бюджетной системы Приморского края в 2004 г.
Показатель Краевой бюджет Местные бюджеты Консолидированный бюджет
Принятые бюджеты Приморского края
Расходы бюджета, млн руб. 12 742 15 719 28 461
Налоговые доходы, млн руб. 11 493 6335 17 828
Покрытие расходов налоговыми доходами, % 90,2 40,3 62,6
В условиях реализации прогноза Минфина РФ
Расходы бюджета, млн руб. 18 959 13 697 32 656
Налоговые доходы, млн руб. 9505 3278 12 783
Покрытие расходов налоговыми доходами, % 50,1 23,9 39,1
В условиях реализации прогноза Российского конгресса МО
Расходы бюджета, млн руб. 18 959 14 081 33 040
Налоговые доходы, млн руб. 8850 2950 11 800
Покрытие расходов налоговыми доходами, % 46,7 20,9 35,7
Источник: рассчитано по данным департамента финансов администрации Приморского края.
Возникающий «доходный разрыв» у муниципальных образований сам по себе не является катастрофой. Однако, накладываясь на положения ФЗ № 131, ведет к возникновению «бюджетной дыры», когда из зыбкого бюджетного неравновесия, существующего де-факто, региональная система Приморского края может быть переведена де-юре в состояние устойчивого неравновесия. При этом дисбаланс доходов и расходов, разрешаемый в ходе принятия ежегодных законов о бюджетной системе, может превратиться в проблему институциональной несбалансированности бюджетной системы Приморского края в целом.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Валентей С. Д. Федерализм: российская история и российская реальность. М.: Институт экономики РАН, 1998.
2. Гранберг А. Г. Основы региональной экономики. М.: ГУ ВШЭ, 2000.
3. Игудин А. Г. Становление и развитие бюджетного федерализма в России // Финансы. 1995. № 4.
4. Игудин А., Попонова Н. Некоторые проблемы межбюджетных отношений в Германии и России // Финансы. 1999. № 7.
5. Изард У. Методы регионального анализа: введение в науку о регионах. М.: Прогресс, 1966.
6. К вопросу об оценке доходов местных бюджетов в рамках реализации реформы местного самоуправления // Муниципальная власть. 2004, янв. — февр.
7. Когут А. Е., Рохчин В. Е. Информационные основы регионального социально-экономического мониторинга. СПб., 1995.
8. Лексин В. Н., Швецов А. Н. Государство и регионы: теория и практика государственного регулирования территориального развития. М.: УРСС, 1999.
9. Леонов С. Н. Кредитоспособность региона. Хабаровск: РИОТИП, 2003.
10. Леонов С. Н. Региональная экономическая политика в переходной экономике. Владивосток: Дальнаука, 1998.
11. Маршалова А. С., Новоселов А. С. Основы теории регионального производства. М.: Экономика, 1998.
12. Материалы сайта. — www.minfin.ru.
13. Минакир П. А. Системные трансформации в экономике. Владивосток: Дальнаука, 2001.
14. О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования межбюджетных отношений: финансово-экономическое обоснование к проекту федерального закона. — www.minfin.ru/fvr/fin_ref.htm.
15. Основы теории и практики федерализма. Лейвен: Институт Европейской Политики Католического университета, 1999.
16. Прокапало О. М. Региональная социально-экономическая динамика: Дальний Восток и Забайкалье. Хабаровск: РИОТИП, 2003.
17. Российская Федерация. Законы. О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования межбюджетных отношений. № 120-ФЗ от 20.08.2004. — Информационно-правовая система «Консультант-плюс».
18. Российская Федерация. Законы. Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ. № 131- ФЗ от 06.10.2003. — Информационно-правовая система «Консультант-плюс».
19. Россия и проблемы бюджетно-налогового федерализма / Под ред. Кристин Валлих. М.: Известия, 1993.
20. Селиверстов В. Е., Игудин А. Г., Подпорина И. В., Клисторин В. И. Бюджетное регулирование финансовых потоков в трехуровневой системе «федеральный центр — субъекты Федерации — административные районы и муниципалитеты» в интересах сокращения региональной асимметрии. — http://ieie.nsc.ru/~tacis/fin-res-rec.htm.
21. Суспицын С. А. Стратегия регионального развития и приоритеты социально-экономической политики // Регион: экономика и социология. 1995. № 4.
22. Управление социально-экономическим развитием России: концепции, цели, механизмы / Рук. авт. кол.: Д. С. Львов, А. Г. Поршнев. М.: ЗАО «Издательство «Экономика», 2002.
23. Шнипер Р. И., Новоселов А. С. Региональные проблемы рынковедения (экономический аспект). Новосибирск: Наука, 1993.
