CC BY
54
УДК 336.226.11
ключевые слова: межбюджетные отношения, уровень дотационности бюджетов муниципальных образований, проблемы развития межбюджетных отношений в регионе
М. Ю. Молчанова
РАЗВИТИЕ ВНУТРИРЕГИОНАЛЬНЫХ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ:
ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ
В статье исследованы проблемы становления межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации. Особое внимание уделено проблемам теоретического характера, касающимся критериев централизации финансовых ресурсов; принципов распределения полномочий и ресурсов по территориальным уровням; эффективности политики бюджетного выравнивания и индивидуального подхода к территориям.
Автором выполнен подробный анализ межбюджетных отношений в муниципальных образованиях Пермского края, в результате которого выявлены основные проблемы их развития. Предложены меры по совершенствованию внутрирегиональных межбюджетных отношений в Российской Федерации.
Межбюджетные отношения — один из основных факторов, влияющих на социально-экономическое развитие федеративного государства. От того, насколько эффективно и целесообразно распределены обязанности и финансовые ресурсы для их выполнения между бюджетами, зависит возможность выполнения государством своих функций, а для населения — обеспеченность бюджетными услугами. В последнее время проблемы внутрисубъек-тных межбюджетных отношений приобрели особую актуальность в свете реформ бюджетной системы и местного самоуправления. В связи с этим возникает необходимость в развитии теоретико-методологических основ, позволяющих сформировать эффективные межбюджетные отношения между регионами и муниципальными образованиями.
В Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации «О бюджетной политике в 2008—2010 годах» [1, с. 5] отмечено, что в основу реформы межбюджетных отношений положена отмена не обеспеченных финансовыми ресурсами «федеральных мандатов», законодательное закрепление полномочий между уровнями публичной власти, закрепление за бюджетами всех уровней бюджетной системы Российской Федерации собственных доходных
источников на долгосрочной основе, формирование прозрачных и обоснованных механизмов выравнивания бюджетной обеспеченности территорий, а также создание стимулов и повышение качества управления региональными и муниципальными финансами.
История становления межбюджетных отношений в Российской Федерации насчитывает уже более 17 лет. Системный характер данным отношениям впервые был придан в 1999 г., когда впервые была принята Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации. В соответствии заложенными в ней идеями, в последующих программных документах шло совершенствование и Бюджетного кодекса Российской Федерации, и всех остальных нормативных документов, которые определяют систему межбюджетных отношений в Российской Федерации. В 2001 г. начала действие Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, одобренная постановлением Правительства Российской Федерации 15 августа 2001 г. № 584.
В 2008 г. завершилось действие Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления общественными финансами на 2006—2008 гг., утвержденной Постановлением Правительства от 3 апреля 2006 года К467-р. Основными направлениями повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления общественными финансами на этот период были укрепление финансовой самостоятельности субъектов РФ, создание стимулов для увеличения поступлений доходов в региональные и местные бюджеты.
Кроме данных концепций большое значение имели не только прямые преобразования бюджетной сферы, но и базовые позиции, которые были связаны с последующими преобразованиями в бюджетной сфере. В первую очередь, это проведенная до 2005 года работа, связанная с разграничением полномочий органов власти различных уровней. Прежде всего, принятые федеральные законы «Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В этих базовых законах четко описаны полномочия субъектов Российской Федерации и муниципалитетов. На их основе затем в Бюджетном кодексе Российской Федерации были установлены на постоянной основе доходные источники под расходные полномочия, закрепленные за субъектами Российской Федерации.
По мнению многих представителей власти, на сегодняшний день задачи, поставленные в Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления общественными финансами на 2006—2008 гг., на сегодняшний момент выполнены и в целом система межбюджетных отношений в Российской Федерации выстроена. Сформированы ее основные принципы и механизмы, определена роль всех участников этих отношений, закреплены соответствующими нормативными документами полномочия органов власти [2].
Действительно, за период 2004—2008 гг. доходы бюджетов субъектов стали ежегодно прирастать в среднем на 25%. Но насколько данный рост был продиктован созданной системой заинтересованности органов власти субъектов Российской Федерации в формировании собственной налоговой базы? Исследования развития субъектов РФ в условиях мирового финансового кризиса доказывают, что рост доходной части их бюджетов был обусловлен не только сформированными механизмами распределения, но и, прежде всего, ростом мировых цен на основные ресурсы и продукцию территории. [3, с. 184].
К основным проблемам теоретического характера, решение которых будет способствовать формированию эффективной системы межбюджетных отношений Российской Федерации, можно отнести следующее.
1. Разработка критериев соотношения централизации/децентрализации финансовых ресурсов в рамках системы бюджетного федерализма.
Централизация и децентрализация сами по себе не являются самоцелью, а служат реализации актуальных задач государственного управления. Такими задачами (критериями) могут быть как политические интересы, направленные на усиление управляемости территориями со стороны центра, так и обеспечение макроэкономических условий для их саморазвития [4], а также реализация гуманистического ха-
рактера бюджетного федерализма [5] через учет социальных и экономических интересов, прежде всего населения, человека, независимо от места его проживания в стране.
В связи с этим пропорции централизации и децентрализации (по объему распределенных функций, ресурсов и т. п.) в зависимости от поставленных целей развития системы могут изменяться в любую сторону. При этом в Российской Федерации, имеющей многолетний негативный опыт чрезмерной централизации, отношение к усилению децентрализации, как правило, положительное, а к усилению централизации — отрицательное. Тем не менее, периодически на том или ином уровне (территориальном, отраслевом, функциональном) появляются и реализуются предложения о реставрации централизации. Так, в ряде бюджетов субъектов РФ (в частности, в Пермском крае) наблюдается процесс централизации инвестиционных ресурсов. Сторонники данных мер полагают, что централизация является гарантией «неразбазаривания» средств и лишения соблазна распорядителей использовать «средства развития» на текущие цели. При разумности данных доводов, тем не менее, подобные действия нарушают конституционные права местного самоуправления.
Еще большие дискуссии вызывают предложения об укрупнении субъектов Федерации и муниципальных образований, что оценивается как резкое снижение уровня территориальной децентрализации в целях гипотетического усиления управляемости.
Достаточность, чрезмерность или явная недостаточность централизации и децентрализации — постоянно обсуждаемый вопрос, причем в таких обсуждениях, как правило, превалируют субъективные оценки. Это вполне естественно, поскольку относительно несложно оценить экономию или перерасход текущих управленческих расходов в централизованном или децентрализованном варианте организации управления, но крайне трудно сопоставить эти экономию или рост затрат с конечным эффектом централизованного или децентрализованного управления. Можно утверждать, что в РФ не делалось корректных расчетов конечного результата централизации (децентрализации).
2. Обоснование принципов распределения полномочий и ресурсов.
Одним из принципов межбюджетных отношений является субсидиарность. Ее смысл заключается в передаче полномочий с низших уровней территориального управления по на-
правлению к центру в том случае, если низший уровень не может их реализовать наилучшим образом. В этом случае органы власти субъекта РФ должны были бы иметь только те полномочия, которые органы местного самоуправления не могут результативно реализовать. Действительно, многие муниципальные образования не могут в полной мере обеспечить решение всех вопросов «местного значения», которые закреплены за местными органами власти.
Но в чем причина этого? Возможности муниципалитетов не в последнюю очередь определяются наличием необходимых бюджетно-финансовых и административных ресурсов, а объем последних определяется налоговой политикой, которую устанавливают сами вышестоящие органы. Здесь наглядно проявляется феномен несбалансированности распределения предметов ведения, полномочий и ресурсов для их реализации.
3. Расчет эффективности децентрализации и политики выравнивания.
В дискуссиях часто используют то обстоятельство, что децентрализация, призванная обеспечить более эффективное решение задач развития отдельных частей системы, лучшего исполнения ими конкретных функций и т. п., по сравнению с централизованным управлением делает ранее успешно работающие звенья системы еще более успешными, а отстающие — еще более отсталыми. Такая ситуация действительно имеет место, но за ней скрываются совершенно различные явления.
Децентрализация, бесспорно, способна раскрыть потенциал отдельных звеньев системы (тех же субъектов РФ и муниципалитетов), но при условии ресурсной обеспеченности (по крайней мере, не ниже средней по системе в целом) и при наличии управляющего органа, не уступающего центру по квалификации, энергии, технической оснащенности. В противном случае децентрализованное управление становится бессмысленным и в ряде случаев приходится его упразднять (укрупнять «субъекты децентрализации», вводить внешнее управление ит. п.).
Однако боязнь нового усиления (частичного восстановления) централизации столь существенна, что центру приходится консолидировать (точнее централизовать) часть общественных ресурсов, поступивших от всех субъектов децентрализации, и перераспределять эти средства. Такие меры выравнивания повсеместны и почти никогда не имели следствием факти-
ческое повышение ресурсного потенциала и в конечном счете искомую самостоятельность и автономность слабых субъектов децентрализации. Нерезультативность политики централизованного выравнивания порождает еще один дискуссионный вопрос: не снижает ли эта политика общую эффективность функционирования системы из-за того, что искусственно нивелируется действие одного из основных факторов указанной эффективности — внутрисистемная конкуренция.
4. Учет индивидуальных различий во взаимоотношениях центра с равностатусными субъектами децентрализации.
Много дискуссионных вопросов возникает в связи с тем, что на первом уровне (ступени) децентрализации часто реализуется модель формирования равностатусных (одинаковоправ-ных) субъектов децентрализации; такими, например, стремятся сделать субъекты федерации в большинстве федеративных государств. Это имеет неизбежным следствием декларированную однотипность отношений центра и самых различных регионов, за которыми стоит стремление не допустить ущемления одного региона за счет другого. Для обеспечения указанной однотипности считается полезным использовать преимущественно единообразные для всех «субъектов децентрализации» правовые нормы отношений с «центром», основу которых образуют непротиворечивость базовых принципов организации «субъектов децентрализации» и «центра» (например, непротиворечивость Конституции РФ и кодексов, уставов базовых законов субъектов РФ) и использование единых алгоритмов и формул и т. п. при осуществлении различных отношений (например, бюджетных, налоговых).
Являясь правильными по существу, вышеуказанные положения в реальной жизни наталкиваются на фактическое неравенство «субъектов децентрализации» в части исходного состояния ситуации, в части собственных ресурсных возможностей исполнения единообразных полномочий и т. д. Иначе говоря, стремление к действиям «центра» в условиях единого правового, экономического и социального пространства реализуются в весьма дифференцированной среде, единые подходы к которой крайне затруднительны. Наглядным примером этого является перераспределение аккумулированных в «центре» бюджетных средств между отдельными субъектами РФ, в результате чего лишь пятую часть удается распределить по более или менее строгим правилам «межбюджетных отно-
шении», а остальное распределяется на основе индивидуально принимаемых решений (где не последнюю роль играют субъективно оцениваемые политические и т. п. факторы).
Нерешенность данных теоретических проблем приводит тому, что на практике проблемы, характерные для всей системы межбюджетных отношений, присутствуют и на внутрисубъ-ектном уровне, но еще более усугублены и дополнены специфическими, «региональными», особенностями, а именно: существование различных вариантов бюджетных систем в регионах, недостаток финансовых ресурсов для проведения самостоятельной межбюджетной политики, высокая степень финансовой зависимости местных бюджетов от региональных.
Несмотря на усилия регионов и муниципалитетов, основной проблемой развития межбюджетных отношений является растущая централизация финансовых ресурсов при отсутствии эффективных механизмов выстраивания межбюджетных отношений, что приводит к увеличению доли дотационных регионов и муниципалитетов.
Самостоятельность местных бюджетов обеспечивается наличием собственных источников доходов и правом определять направления и расходования. Собственные доходные источники бюджетов — это налоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации и законодательством о налогах и сборах; неналоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с законодательством Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований; и доходы, полученные бюджетами в виде безвозмездных поступлений, за исключением субвенций (Ст. 47, БК РФ).
На практике безвозмездные перечисления превышают налоговые доходы бюджетов муниципальных образований; в местных бюджетах сохраняется низкий уровень налоговых и неналоговых доходов (и с этим связано, собственно, возникновение межбюджетных отношений). Реальную независимость бюджета могут гарантировать только доходы, установленные на длительный срок. Нормативы отчислений от налоговых доходов вышестоящих уровней власти периодически пересматриваются (как правило, один раз в год) органами государственной власти Федерации и субъектов РФ и могут изменяться в любую сторону, как путем повышения, так и снижения норматива, а это
не обеспечивает устойчивость взаимоотношений между бюджетами разных уровней.
О необходимости государственной власти обеспечить долгосрочные нормативы отчислений в бюджеты муниципальных образований в соответствии с расходными полномочиями муниципалитетов начали говорить с официальной трибуны еще в 2003 г. По справедливому замечанию Президента РФ, недостаточность собственной доходной базы остается большой проблемой местного самоуправления. Но органы местного самоуправления должны отвечать перед населением и за исполнение федеральных законов, таких как закон о ветеранах, и за работу жилищно-коммунального хозяйства, и за многое другое. Данная проблема остается актуальной и по сей день.
В результате, несмотря на законодательное определение бюджетной самостоятельности муниципальных образований, реально собственными бюджетными ресурсами они почти не обладают. Сформировать местный бюджет исключительно за счет собственных источников доходов абсолютное большинство муниципальных образований не в состоянии.
Рассмотрим проблемы межбюджетных отношений на примере Пермского края.
Выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований в Пермском крае производится посредством создания на региональном уровне фонда финансовой поддержки поселений и фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов), средства которых распределяются между муниципалитетами на формализованной основе.
В бюджете Пермского края на 2010 г. в соответствии с краевым бюджетным законодательством сформированы следующие фонды:
— региональный фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) в объеме 5 746,0 млн рублей, что на 278,2 млн рублей, или на 4,6% меньше, чем в текущем году. Региональный фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) сформирован в размере 14% от расчетного объема доходов краевого бюджета, что соответствует нормам регионального законодательства.
На 2011 год региональный фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) сформирован в объеме 6 208,6 млн рублей, на 2012 год — 6 536,7 млн рублей;
— региональный фонд финансовой поддержки поселений в объеме 287,3 млн рублей, что на 13,9 млн рублей, или на 4,6% меньше, чем в
2009 году. На 2011 год финансовая помощь поселениям из регионального фонда финансовой поддержки поселений запланирована в объеме 310,4 млн рублей, в 2012 году — 326,8 млн рублей.
Также, как и в 2009 году, региональный фонд финансовой поддержки поселений сформирован в соответствие с нормами регионального законодательства в размере 0,7% от расчетного объема доходов краевого бюджета. При этом «отрицательные трансферты» как источник формирования указанного фонда не использованы. Поселениям, являющимся потенциальными плательщиками «отрицательных трансфертов», дотации из регионального фонда финансовой поддержки поселений не выделяются.
В соответствие со статьей 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации Пермской Городской Думой принято решение об отказе от получения в 2010 году средств указанного фонда, в связи с чем Региональный фонд финансовой поддержки поселений распределен между другими поселениями на подушевой основе;
— региональный фонд компенсаций создан в объеме 7 903,6 млн рублей, или на 13% меньше, чем в 2009 году. На 2011 год региональный фонд компенсаций сформирован в объеме 8 488,2 млн рублей, на 2012 год — 8 660,5 млн рублей.
В структуре регионального фонда компенсаций произошли следующие изменения:
— исключена субвенция на согласование размещения объектов игорного бизнеса и осуществление контроля за размещением и деятельностью объектов игорного бизнеса (в связи с прекращением действия закона по передаче полномочий с 01.07.2009);
— предусмотрена новая субвенция на предоставление скидки в размере 50% от оплаты обучения в учреждениях дополнительного образования детей учащимся из малоимущих семей (в связи с вступлением в силу с 01.01.2009 изменений в Закон Пермского края «Об охране семьи, материнства, отцовства и детства» в части дополнения мер социальной поддержки);
— предусмотрены средства на компенсацию части родительской платы за содержание ребенка в государственных и муниципальных образовательных учреждениях, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования (в связи с изменениями в 2009 году в федеральном нормативном правовом акте, предусматривающими предоставление субсидий на указанные цели из федерального бюджета на условиях софинансирования);
— расходы на обеспечение мер социальной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и расходы на исполнение функций по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних лиц (перенесены в раздел функциональной классификации 1000 «Социальная политика» в связи с перераспределением полномочий между субъектом РФ и муниципальными образованиями);
— резервный фонд Правительства Пермского края в объеме 200 млн рублей. Объем фонда составляет 0,4% от объема расходов бюджета и не превышает предельное значение, определенное статьей 14 Закона Пермского края «О бюджетном процессе в Пермском крае» (3%). По сравнению с первоначальным бюджетом на 2009 год объем резервного фонда не изменился. На 2011 и 2012 годы данный фонд предусмотрен также в объеме 200 млн рублей ежегодно;
— региональный фонд софинансирования расходов в проекте закона на 2010—2012 годы так же, как и в утвержденном бюджете на 2009 год, не сформирован.
В целом доходный потенциал муниципальных образований 2010 года увеличился по сравнению 2009 годом (с учетом сокращения бюджетов муниципалитетов в кризисных условиях) на 11%.
В расходах бюджета Пермского края на 2010 г. по строке «Межбюджетные трансферты» объемы финансирования снизились наиболее значительно — на сумму 2 189,7 млн рублей (или на 10,5% по сравнению с 2009 г.), удельный вес их в общих расходах снизился на 2,3%.
Сокращение расходов по межбюджетным трансфертам связано, в основном, с сокращением объемов регионального фонда финансовой поддержки в связи с сокращением доходной части бюджета и сокращением регионального фонда компенсаций.
Автором проведен подробный анализ межбюджетных отношений в муниципальных образованиях Пермского края, в результате которого установлено:
— число реализуемых полномочий поселениями края, выполняемых ими в 2008 и 2009 годах, составило менее 50%, предусмотренных статьей 14 Федерального закона № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»;
— в соответствии с оценкой глав поселений Пермского края, возможность обеспечения всех расходных полномочий, возложенных на них законодательством Российской Федерации,
реализуется (закладывается в бюджете и финансируется) лишь на 25—30%;
— наблюдается сокращение доли доходов консолидированных бюджетов муниципальных образований в доходах консолидированного бюджета Пермского края при возрастающем количестве полномочий, передаваемых на местный уровень.
Кроме того, не урегулирована нормативно-правовая база в части межбюджетных отношений муниципальных районов и поселений; при расчете планируемых бюджетных расходов бюджетов поселений применяются несопоставимые коэффициенты, что приводит к заведомой несбалансированности бюджетов поселений; допускаются нарушения отдельных статей БК РФ (отсутствие Соглашений о передаче полномочий и неправомерное выделение дотаций на выравнивания бюджетов поселений); долгосрочно фиксированный норматив формирования Регионального фонда финансового поддержки муниципальных районов не учитывает объективный рост затрат на обеспечение расходных полномочий в процессе исполнения бюджета и др.
В связи с вышеизложенным в целях совершенствования межбюджетных отношений в субъектах РФ, в том числе Пермском крае, на наш взгляд, возникает необходимость принятия ряда мер как на муниципальном, региональном, так и федеральном уровнях.
Так, на уровне субъекта РФ (Пермского края) необходимо провести корректировки краевого бюджетного законодательства в части вышеперечисленных неурегулированных вопросов, а также увеличения нормативов отчислений от доходов, переданных на уровень муниципальных районов и городских округов на постоянной, долговременной основе в части доходов, подлежащих зачислению в бюджет субъекта.
В соответствии со ст. 58 Бюджетного кодекса Российской Федерации, законом субъекта Российской Федерации могут быть установлены единые для всех муниципальных районов субъекта Российской Федерации нормативы отчислений в бюджеты муниципальных районов от отдельных федеральных и (или) региональных налогов и сборов, подлежащих зачислению в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации и законодательством о налогах и сборах в бюджет субъекта Российской Федерации. [6] Следовательно, органы государственной власти субъектов Федерации имеют право самостоятельно принимать решение об установлении указанных нормативов.
При этом учитываются состояние экономики региона, уровень социально-экономического развития муниципальных образований, размер профицита (дефицита) бюджета субъекта Федерации, а также другие обстоятельства.
Вместе с тем органы государственной власти могут принять и решение о прекращении (снижении) отчислений от региональных и федеральных налогов в местные бюджеты. Например, Законом Иркутской области от 25 ноября 2008 г. № 94-оз «О внесении изменений в Закон Иркутской области «О межбюджетных трансфертах и нормативах отчислений доходов в местные бюджеты» были отменены ранее установленные отчисления в местные бюджеты от транспортного налога, с 15 до 10% снижен размер нормативов по налогу на доходы физических лиц. На фоне того, что в бюджете Иркутской области на 2009 г. объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и муниципальных районов (городских округов) фактически остался на уровне 2008 г. [7], отмена и снижение отчислений от региональных и федеральных налогов в местные бюджеты не лучшим образом сказываются на укреплении экономической основы местного самоуправления.
В Воронежской же области, напротив, был принят Закон Воронежской области от 14 ноября 2008 г. № 96-03 «О внесении изменений в Закон Воронежской области "О межбюджетных отношениях органов государственной власти и органов местного самоуправления в Воронежской области"», предусматривающий передачу в бюджеты муниципальных районов и городских округов транспортного налога по нормативу сто процентов. [8] Законом Челябинской области от 30 сентября 2008 г. № 314-30 «О межбюджетных отношениях в Челябинской области» норматив отчислений в бюджеты муниципальных районов и городских округов по транспортному налогу был установлен в размере пятидесяти процентов. [9] В этой связи можно говорить о том, что при установлении нормативов отчислений в бюджеты муниципальных образований от отдельных федеральных и (или) региональных налогов и сборов, подлежащих зачислению в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации и законодательством о налогах и сборах в бюджет субъекта Российской Федерации, законодательствами субъектов Российской Федерации вводятся дополнительные гарантии финансовой самостоятельности местного самоуправления.
Вышеприведенные предложения автора нашли отражение во внесенных изменениях
в Законы Пермского края «О методиках распределения межбюджетных трансфертов» и «О бюджетном процессе в Пермском крае» в части регламентации равной бюджетной обеспеченности всех уровней бюджетов и дополнительных источников их выравнивания за счет иных межбюджетных трансфертов. С 01 января 2009 года за бюджетами муниципальных районов и городских округов закреплены налоги, подлежащие зачислению в краевой бюджет: налог на доходы физических лиц — 15% (вместо 5%, установленных ранее), 100% транспортного налога и 70% налога на имущество организаций.
Кроме того, субъектам Российской Федерации следует рекомендовать активно включать в межбюджетные трансферты гранты в целях повышения качества управления муниципальными финансами, финансового развития муниципальных образований. Необходимо принятие мер, направленных на смягчение последствий экономического кризиса: четкий учет происходящих изменений налоговой базы муниципальных образований, повышение стимулов к увеличению доходной базы местных бюджетов, привлечение большей доли собственных средств для обеспечения деятельности муниципалитетов и т.д.
На уровне муниципалитетов необходимо ликвидировать главные недостатки местной бюджетной системы: крайне низкое качество управления местным бюджетным процессом, ведущее к высокому уровню просроченной кредиторской задолженности, и крайне слабое финансовое планирование, в которых практически не используются современные процедуры и методы управления бюджетном процессом, и как результат, муниципалитет оказывается не в состоянии спланировать (а затем и исполнить) доходную часть своего бюджета.
Органам местного самоуправления следует рекомендовать реализовать ряд мер в текущей ситуации, например: оперативно корректировать прогнозы поступлений доходов, исходя из существующей ситуации, безотлагательно вносить изменения в решения о бюджетах на текущий год при отклонении фактических поступлений доходов от прогнозных показателей. Органы местного самоуправления должны самостоятельно и на постоянной основе анализировать обоснованность и эффективность предоставления льгот по налоговым и неналоговым доходам и вносить изменения в соответствующие муниципальные правовые акты.
Наконец, местные бюджеты должны стать подлинно публичными документами: органы
местного самоуправления должны ввести различные варианты обнародования правовых актов о бюджете и отчетов (не следует ограничиваться только их обязательным опубликованием в средствах массовой информации) — это будет способствовать развитию форм общественного контроля. Ежегодно должны четко формулироваться финансовые задачи, требующие решения в очередном финансовом году и способы их решения; по итогам каждого финансового года муниципальное образование должно отчитываться об их решении.
На федеральном уровне необходимо разработать методику расчета законодательно закрепленных расходных полномочий муниципальных образований. Отсутствие такой методики на практике приводит к значительному занижению сумм дотаций бюджетам поселений и невыполнению их полномочий.
Необходимость принятия данной Методики для Пермского края также обусловлена высоким уровнем дотационности муниципальных образований края (29 муниципальных районов и городских округов края из 48 имеют уровень дотационности свыше 70%).
Только применение совокупности всех этих мер как теоретического, так и практического плана на всех уровнях может обеспечить совершенствование механизма внутрирегиональных межбюджетных отношений и повышение степени их прозрачности и предсказуемости.
Список литературы
1. Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации «О бюджетной политике в 2008-2010 годах» // Правовед. 2007. № 10. с. 3-15.
2. Юрин А. Совершенствование системы межбюджетных отношений в современных условиях : интернет-ин-тервью директора Департамента межбюджетных отношений Министерства финансов Российской Федерации. [Электронный ресурс]. URL: http://www.garant.ru/ news/223593.
3. Оглоблин А. Развитие инструментария среднесрочного прогнозирования регионального развития // Экономика региона. 2009. № 4. с. 182-190.
4. Татаркин А. И., Татаркин Д. А. Диалектика формирования и функционирования саморазвивающихся территориальных экономических систем // Федерализм. 2009. №4. с. 77-98.
5. Юсубов Э. С. Методологические основы исследования проблем российского федерализма // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 24. с. 15-18.
6. Бюджетный кодекс РФ // Собрание законодательства РФ. 1998. № 31. Ст. 3823; Бюджетный кодекс РФ // Собрание законодательства РФ. 2004. № 34. Ст. 3535; Бюджетный кодекс РФ // Собрание законодательства РФ. 2007. № 18. Ст. 2117.
7. Об областном бюджете на 2008 год: закон Иркутской области от 21 мая 2008 г. № 17-оз // Областная. 2008.28 мая; Об областном бюджете на 2009 год : Закон Иркутской области от 17 декабря 2008 г. № 132-оз // Областная. 2008. 19 декабря.
8. О внесении изменений в Закон Воронежской области «О межбюджетных отношениях органов государственной
власти и органов местного самоуправления в Воронежской области: закон Воронежской области № 96-03 от 14 ноября 2008 г. // Молодой Коммунар. 2008. 18 ноября.
9. О межбюджетных отношениях в Челябинской области: Областной закон № 314-30 от 30 сентября 2008 г. // Южноуральская панорама. 2008. 21 октября.
U.D.C. 336.226.11
keywords: intergovernmental fiscal relations; municipal subsidy level; issues related to development of intergovernmental fiscal relations in a region
M. Y. Molchanova
DEVELOPMENT OF INTERGOVERNMENTAL FISCAL RELATIONS IN A REGION:
THEORY AND PRACTICE ISSUES
The paper deals with the issues related to establishment of intergovernmental fiscal relations in Constituent Entities of the Russian Federation. Particular consideration is given to theoretical issues referred to: finance centralization criteria; principles of authority and resource allocation according to territorial levels; efficiency of budget adjustment policy and individual approach to territories.
The author has made close analysis of intergovernmental fiscal relations in municipal entities of the Perm region; as a result, principal issues related to development of the given entities have been set forth. The ways to enhance intra-regional and inter-budget relations in the Russian Federation have been suggested.
Intergovernmental fiscal relations are one of the major factors affecting socio-economic development of a Federal State. Functioning of the State and budget service availability for the population are subject to efficiency and practicality in terms of the way responsibilities and financial resources are allocated between budgets. The issues referred to intergovernmental fiscal relations within the Constituent Entities of the Russian Federation (CE RF) became urgent recently due to the budget system and municipal government reformation. This stipulates elaboration of a theoretical and methodological base in order to establish efficient intergovernmental fiscal relations between regions and municipal entities.
It was mentioned in the budget message by the President of the Russian Federation to the Federal Assembly of the Russian Federation "Regarding the budget policy in 2008-2010" [1, p. 5] that intergovernmental fiscal relations reform is based
on withdrawal of "Federal mandates", which are not financially secured; legislative consolidation of power between public authorities of different levels; allocation of proper sources of income to budgets of all levels within the budget system of the Russian Federation on a long-term basis; introduction of transparent and sound adjustment mechanisms of territorial budget supportability; and provision of incentives and improvement of quality of regional and municipal finance management.
Intergovernmental fiscal relations in the Russian Federation have been establishing for over 17 years. The given relations became systemic in 1999, when the Concept of intergovernmental fiscal relations reform was first adopted. According to the given Concept, the subsequent program documents were concerned with improvement of the Budget Code of the Russian Federation and other regulatory documents determining the system of intergovernmental fiscal relations in the Russian Federation. In 2001 the Program of development of budget federalism until 2005 was launched; it was approved by the Government decree № 584 on 15 August 2001.
In 2008 the Concept of efficiency improvement of intergovernmental fiscal relations and public finance management quality for 2006—2008 approved by the Government decree N467-p, 3 April 2006, reached completion. The principal lines in terms of efficiency improvement of intergovernmental fiscal relations and public finance management quality during that period were consolidation of financial autonomy of Constituent Entities of the Russian Federation, provision of incentives to increase income to regional and municipal budgets.
