CC BY
234
ТРИБУНА МОЛОДОГО УЧЕНОГО
ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ПОЛНОМОЧИЙ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО ЗЕМЕЛЬНОГО НАДЗОРА
Аннотация. В статье рассмотрены правоприменительные проблемы осуществления государственного земельного надзора федеральными органами исполнительной власти, в том числе вопросы взаимодействия между ними при выявлении земельных правонарушений, с органами муниципального земельного контроля, а также с правоохранительными органами.
Ключевые слова: государственный земельный надзор, муниципальный земельный контроль, взаимодействие, полномочия.
DOI: 10.17803/2311-5998.2019.53.1.163-168
LYUBOV PAVLOVNA KARPENKO, Postgraduate of the Department of Environmental and Natural Resources Law of the Kutafin Moscow State Law University (MSAL) lpkarpenko@mail.ru 125993, Russia, Moscow, ul. Sadovaya-Kudrinskaya, 9 ILYA SERGEEVICH SOKOLOV, Candidate of Pedagogical Sciences, Office of Economic security and anti-corruption Ministry of Internal Affairs of Russia in the Kaluga region sokolovsv-67@mail.ru 248000, Russia, Kaluga, ul. S.-Shchedrin, 8a PROBLEMS OF IMPLEMENTATION OF THE POWERS OF STATE LAND SUPERVISION AUTHORITIES Abstract. The article deals with law enforcement problems of state land supervision by federal executive authorities, including the interaction between them in identifying land violations, with municipal land control authorities, and with law enforcement agencies. Keywords: state land supervision, municipal land control, interaction, powers
Государственный земельный надзор является важным звеном в системе государственного управления земельными ресурсами, одной из основных мер обеспечения рационального использования и охраны земель, защиты земельных прав граждан, юридических лиц. Ежегодно должностными лицами федеральных органов государственного земельного надзора выявляется большое количество нарушений земельного законодательства. Как показывает официаль-
Любовь Павловна КАРПЕНКО,
аспирантка кафедры экологического и природоресурсного права Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА) lpkarpenko@mail.ru 125993, Россия, г. Москва, ул. Садовая Кудринская, д. 9
Илья Сергеевич СОКОЛОВ,
кандидат педагогических наук, сотрудник Управления экономической безопасности и противодействия коррупции УМВД России по Калужскойобласти sokolovsv-67@mail.ru 248000, Россия, г. Калуга, ул. С.-Щедрина, д. 8а
© Л. П. Карпенко, И. С. Соколов, 2019
164 ТРИБУНА МОЛОДОГО УЧЕНОГО
'И 1
ЕСТНИК
УНИВЕРСИТЕТА
имени O.E. Кугафина(МГЮА)
ная статистика, становится устойчивой тенденция роста земельных правонарушений. Например, только Росреестром выявлено: в 2010 г — 99 256 нарушений земельного законодательства; в 2011 г. — 137 751; в 2012 г. — 162 081; в 2013 г. — 177 957 1671. Должностные лица этого уполномоченного органа проводят большое количество проверок соблюдения различными субъектами земельных отношений законодательно установленных требований, в том числе предусмотренных Земельным кодексом РФ, подзаконными нормативными правовыми актами, в ходе которых выявляются земельные правонарушения2.
Несмотря на то, что осуществление государственного земельного надзора стимулирует правообладателей земельных участков на рациональное и целевое их использование, соблюдение установленных законодательством требований, сохраняются устойчивые тенденции самовольного захвата земельных участков либо их частей. Такие действия квалифицируются как административные правонарушения в виде самовольного занятия (т.е. при отсутствии воли собственника либо иного уполномоченного лица) земельных участков (частей), в том числе их использование лицом, не имеющим прав, предусмотренных федеральным законодательством (собственности, аренды и др.)3.
К таким случаям относятся ситуации, когда лица совершают действия по фактическому завладению конкретным земельным участком (частью), например посредством его ограждения, возведения на нем строения, посадки различных насаждений. Эти и другие неправомерные действия, совершаемые преимущественно на землях сельскохозяйственного назначения и населенных пунктов, нарушают не только права граждан и юридических лиц, но также публичные права (государственной или муниципальной собственности), которыми обладают Российская Федерации, ее субъекты либо муниципальные образования.
1 Отчеты о государственном земельном контроле по состоянию на 1 января 2010 г., 1 января 2011 г., 1 января 2012 г., 1 января 2013 г. // Официальный сайт Росреестра. URL: https://rosreestr.ru/site/activily/gosudarslyennyynadzor/gosudarslyennyy-zemelnyy-kontrol-nadzor/statistika/ (дата обращения: 06.12.2018).
2 За 2016 г. государственными инспекторами по использованию и охране земель Росреестра было проведено 244 411 проверок (в 2015 г. —273 589 проверок) соблюдения земельного законодательства, в том числе в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей — 19 217 проверок (в 2015 г —38 423 проверок), в результате которых в 2016 г выявлено 144 329 нарушений, из них 120 695 нарушений земельного законодательства и 23 634 нарушений против порядка управления и общественного порядка. См.: Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2016 году // URL: https://rosreestr.ru/site/activity/ gosudarstvennyynadzor/gosudarstvennyy-zemelnyy-kontrol-nadzor/statistika/ (дата обращения: 06.12.2018).
3 Так, в 2016 г. Росреестром выявлено 65 321 таких нарушений, что составило 45,3 % от общего количества выявленных нарушений (в 2015 г. —67 946 нарушений, 46 % от общего количества). Основными правонарушителями по данному виду являются граждане (59 573 нарушений), а также должностные и юридические лица (соответственно, 2 114 и 3 634 нарушений) См.: Официальный сайт Росреестра.
в
L-i
ЕСТНИК Карпенко Л. П., Соколов И. С.
УНИВЕРСИТЕТА Проблемы реализации полномочий органов имени o.e. кугафина(мгюА) государственного земельного надзора
В ряде регионов приняты законы, предусматривающие привлечение к административной ответственности за самовольный захват (использование) парко-вочных мест4.
Привлечение виновных лиц к административной ответственности, устранение таких правонарушений обеспечивают восстановление законных прав собственников и владельцев земельных участков, что подтверждает важность государственного земельного надзора.
В последнее время сохраняются проблемы осуществления надзорной функции управления земельными ресурсами, в том числе касающиеся реализации надзорными органами полномочий, относящихся к их компетенции. Эти проблемы во многом обусловлены множественностью надзорных федеральных органов исполнительной власти в области земельных отношений, которыми наряду с Росреестром являются Россельхознадзор и Росприроднадзор.
Несмотря на то, что надзорные полномочия этих органов определены Положением о государственном земельном надзоре, утвержденным постановлением Правительства РФ от 2 января 2015 г. № 15, возникают вопросы разграничения между ними полномочий, например, в случае проверки органами Росреестра и Россельхознадзора (как плановой, так и внеплановой) целевого использования земельных участков, расположенных на землях сельскохозяйственного назначения.
Подобные и другие ситуации вызывают необходимость определения взаимодействия, осуществления координации и согласования деятельности федеральных надзорных органов в земельной сфере, включая их территориальные подразделения. Для этого в научной литературе предлагается принятие административного регламента взаимодействия федеральных органов государственной власти, осуществляющих государственный земельный надзор6. Такой регламент предлагается распространить на надзорную деятельность Россельхознадзора, Росреестра и Росприроднадзора при осуществлении ими проверок. Однако вряд ли можно подобными административными мерами урегулировать все вопросы, возникающие при осуществлении такой сложной по содержанию функции, как координационная. На наш взгляд, более приемлемой является форма заключения между ними (включая территориальные подразделения) соглашений о порядке проведения проверок (в том числе совместных), включая обмен необходимой информацией, что будет способствовать более оперативному и эффективному осуществлению государственного земельного надзора.
См., например: Закон Санкт-Петербурга от 6 декабря 2011 г. № 730-138 (с изм. от 6 июля 2017 г.) «О внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга "Об административ- ^
ных правонарушениях в Санкт-Петербурге" и в отдельные законы Санкт-Петербурга» //
Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. 2011. № 42. Этим Законом дополнительно включена ст. 29-1. «Самовольная установка и (или) использование самовольно установленных ограждений и иных конструкций для обозначения (выделения)
мест в целях размещения, остановки, стоянки транспортных средств», в том числе на
□ Д
тротуарах, дворовых территориях, территориях общего пользования. □
СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. I). Ст. 6249. □
Бутылина Е. Ф. Земельный надзор и контроль : дис. ... канд. юрид. наук. М., 2016. С. 85. УЧЕНОГО
>
4
66 ТРИБУНА МОЛОДОГО УЧЕНОГО
В-1
ЕСТНИК
УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кугафина(МГЮА)
Что касается Росприроднадзора, то проблема заключается в том, что он одновременно является органом государственного земельного и экологического надзора. При этом надзорная деятельность в земельной области осуществляется только на федеральном уровне, тогда как экологический надзор еще и на региональном. Тем самым на практике возникают вопросы их разграничения, например, в случае выявления загрязнения территорий отходами производства и потребления.
В целях устранения различий правового регулирования указанных видов надзора в научной литературе предлагается передать часть надзорных полномочий органам исполнительной власти субъектов РФ, в частности в отношении земельных участков, на которых расположены объекты хозяйственной деятельности, поднадзорные субъектам РФ в рамках государственного экологического надзора7.
Несмотря на изменение порядка проведения государственного земельного надзора, федеральные надзорные органы и их территориальные подразделения сталкиваются с рядом практических вопросов, в том числе в связи с применением с 2018 г. риск-ориентированного подхода при организации и проведении проверок соблюдения требований земельного законодательства, предполагающих использование критериев отнесения земельных участков к определенной категории риска8.
Продолжают сохраняться проблемы при осуществлении государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля, на которые уже обращалось внимание в научной литературе9, в том числе в части взаимодействия между производящими их органами. Муниципальный земельный контроль осуществляется в соответствии с законодательством РФ и в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов РФ, а также принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. При этом, как показывает анализ практики организации муниципального земельного контроля, существуют различные подходы к нормативно-правовому регулированию его осуществления. В связи с этим возникает необходимость утверждения типовых правил, определяющих единые подходы к разработке и при-
7 Подробнее см.: Кичигин Н. В. Правовые модели организации государственного экологического надзора на региональном уровне // Эколого-правовое обеспечение устойчивого развития регионов России : сборник материалов Международной научно-практической конференции. Москва, 19 марта 2015 г. / сост. и отв. ред. С. А. Боголюбов, Н. Р. Камынина, М. В. Пономарев. М. : МИИГАиК, 2015. С. 49—50.
8 В частности, вопросы информационно-правового характера возникают при применении критериев отнесения земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, оборот которых регулируется Федеральным законом «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», к определенной категории риска при осуществлении Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору государственного земельного надзора, которые включены в приложение к государственному земельному надзору постановлением Правительства РФ от 7 августа 2017 г. № 943 (СЗ РФ. 2017. № 34. Ст. 5274).
9 См., например: Выпханова Г В. Правовые проблемы понимания и соотношения земельного надзора и контроля // Аграрное и земельное право. 2015. № 1. С. 19—23.
в
L-i
ЕСТНИК Карпенко Л. П., Соколов И. С. _
УНИВЕРСИТЕТА Проблемы реализации полномочий органов имени o.e. кугафина(мгюА) государственного земельного надзора
нятию региональных нормативных правовых актов, устанавливающих порядок осуществления муниципального земельного контроля, что будет способствовать единообразию его проведения.
Совершенствование правового регулирования государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля, включая вопросы взаимодействия между ними, требует согласованного участия в этом процессе федеральных органов власти — Росреестра, Россельхознадзора и Росприроднадзора. В настоящее время совершенствование этих видов надзора и контроля предусмотрено в составе плановых мероприятий совершенствования правового регулирования земельных отношений в целом10. Для обеспечения эффективности контрольно-надзорной деятельности в области земельных отношений целесообразно в процессе нормотворческой деятельности подготовить для органов местного самоуправления методические рекомендации по порядку проведения муниципального земельного контроля и составления актов проверок, а также на регулярной основе проводить обучающие практические семинары со специалистами контролирующих органов по проблемным вопросам его осуществления. Необходимы подготовка и повышение квалификации должностных лиц, осуществляющих контрольно-надзорную деятельность в данной области, по специально разработанным программам в рамках учебных курсов, имеющих практико-ориентированную направленность, охватывающую все стадии проведения государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля.
Правоприменительные проблемы в рамках взаимодействия контрольно-надзорных органов возникают в связи с отсутствием исчерпывающего перечня документов, которые вправе запросить территориальный орган федерального органа государственного земельного надзора от органа муниципального контроля в случае направления последним акта проверки с описанием признаков выявленного нарушения.
Существует необходимость совершенствования взаимодействия органов, осуществляющих государственный земельный надзор, с правоохранительными органами РФ и органами прокуратуры, что обусловлено проблемой установления лиц, допустивших нарушения требований земельного законодательства, в результате отсутствия у государственных инспекторов по использованию и охране земель необходимых сведений, в связи с чем затруднено принятие своевременных мер, направленных на устранение выявленных нарушений.
Вышеуказанные меры будут способствовать реализации контрольно-надзорных полномочий должностных лиц и повышению эффективности государствен- р ного земельного надзора и муниципального земельного контроля. Б
У
I
>
□
Л
□
Е
10 См.: распоряжение Правительства РФ от 8 ноября 2018 г. № 2413-р «Об утверждении □
и
плана мероприятии по совершенствованию правового регулирования земельных отно- □
шений» // СЗ РФ. 2018. № 46. Ст. 712. УЧЕНОГО
>
68 ТРИБУНА МОЛОДОГО УЧЕНОГО
т-1
ЕСТНИК
УНИВЕРСИТЕТА
имени O.E. Кугафина(МГЮА)
БИБЛИОГРАФИЯ
1. Бутылина Е. Ф. Земельный надзор и контроль : дис. ... канд. юрид. наук. — М., 2016. — 204 с.
2. Выпханова Г. В. Правовые проблемы понимания и соотношения земельного надзора и контроля // Аграрное и земельное право. — 2015. — № 1. — С. 19—23.
3. Жаворонкова Н. Г., Шпаковский Ю. Г. Институциональные проблемы реализации в Российской Федерации требований ВТО применительно к сфере охраны окружающей среды // Государственный аудит. Право. Экономика. —
2015. — № 1. — С. 96—103.
4. Жаворонкова Н. Г., Шпаковский Ю. Г. Правовые аспекты обеспечения экологической безопасности топливно-энергетического комплекса современной России // Нефтяное хозяйство. — 2015. — № 8. — С. 122—124.
5. Жаворонкова Н. Г., Шпаковский Ю. Г. Экологическая безопасность в системе стратегического планирования Российской Федерации // Lex Russica. —
2016. — № 6 (115). — С. 170—183.
6. Земельное право : учебник для студентов / Е. Л. Максимов, О. А. Зиновьева, О. Ю. Кривоносова [и др.]. — М., 2014.
7. Кичигин Н. В. Правовые модели организации государственного экологического надзора на региональном уровне // Эколого-правовое обеспечение устойчивого развития регионов России : сборник материалов Международной научно-практической конференции. Москва, 19 марта 2015 г. / сост. и отв. ред. С. А. Боголюбов, Н. Р. Камынина, М. В. Пономарев. — М. : МИИГАиК, 2015. — С. 49—50.
