CC BY
211
УГРОЗЫ И БЕЗОПАСНОСТЬ
4 (37) - 2009
проблемы продовольственной безопасности россии
н. в. бекетов,
доктор экономических наук, профессор
м. е. тарасов,
доктор экономических наук, профессор Якутский государственный университет
Как известно, поддержка агропромышленного комплекса стала приоритетной задачей для России, потому что от ее решения прямо зависит продовольственная безопасность страны в целом. Ускорителем позитивных процессов в этой сфере стал приоритетный национальный проект «Развитие АПК», реализация которого продолжается и в рамках Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008 — 2012 годы. Однако еще много остается проблем в развитии агропромышленного комплекса, которые требуют безотлагательного решения. К сожалению, в условиях финансового кризиса ситуация в АПК имеет тенденцию к обострению...
Если обратиться к истории, то следует отметить: проблема продовольственной безопасности населения стала предметом активного рассмотрения мировым сообществом в связи с социально-экономическими процессами в развивающихся странах уже с середины 1970-х гг. Возникло глобальное противоречие, когда абсолютное перепроизводство продовольствия в развитых странах сопровождалось массовым голодом и недоеданием населения в ряде стран третьего мира. Это со всей очевидностью продемонстрировало, что зачастую хроническая продовольственная нестабильность связана не столько с теорией убывающего плодородия Мальтуса или неразвитостью аграрного сектора, сколько с уровнем экономического развития и бедностью значительной части населения отдельных государств, что делает недоступным продовольствие по ценам рынка.
Именно в этой ситуации проблема продовольственной безопасности населения стала предметом пристального внимания со стороны мирового сообщества, и уже в декабре 1974 г Генеральная Ассамблея ООН одобрила разработанные Продовольственной
28 -
и сельскохозяйственной организацией ООН (ФАО) «Международные обязательства по обеспечению продовольственной безопасности в мире».
В 1996 г. на Всемирной встрече на высшем уровне по проблемам продовольствия была принята Римская декларация по всемирной продовольственной безопасности. В указанной декларации продовольственная безопасность определена как «состояние экономики, при котором населению страны в целом и каждому гражданину в отдельности гарантируется обеспечение доступа к продуктам питания, питьевой воде и другим пищевым продуктам в качестве, ассортименте и объемах необходимых и достаточных для физического и социального развития личности, обеспечения здоровья и расширенного воспроизводства населения страны». Также отмечено, что источником продовольственной нестабильности является бедность.
Продовольственная безопасность населения, по мнению зарубежных экспертов, в первую очередь определяется макроэкономической ситуацией, эффективностью общественного производства и доходами населения. Состояние продовольственной безопасности населения оценивается широким спектром показателей.
Если на начальном этапе это были среднедушевые доходы населения, переходящие остатки продовольственного зерна (сначала на уровне 20 %, а в последствие — 16 % от общего объема годового потребления), доля импорта в продовольственных ресурсах (которая в большей степени характеризует продовольственную самообеспеченность страны, а не уровень питания населения), то теперь критерии продовольственной безопасности расширились и стали более сложными. К ним относят, в частности: • долю расходов на продовольствие в общих расходах отдельных групп населения,
• территориальную доступность продуктов (измеряемую путем сравнения уровня розничных цен на одинаковые товары в разных регионах страны),
• уровень «удобства» продовольствия (доля в потреблении современных продуктов, которые снижают потери и экономят время работы в домашнем хозяйстве),
• степень «натуральности» и доброкачественности продуктов,
• влияние качества продуктов на состояние здоровья и продолжительность жизни, в том числе продуктов, полученных с помощью методов генной инженерии и биотехнологии, массовое коммерческое освоение которых началось в 1995 г. и др.
В обобщенном виде оценка состояния продовольственной безопасности населения определяется следующими факторами:
1) физической доступностью продовольствия — наличие продуктов питания на всей территории страны в каждый момент времени и в необходимом ассортименте;
2) экономической доступностью продовольствия — уровень доходов независимо от социального статуса и места жительства гражданина, который позволяет приобретать продукты питания, по крайней мере, на минимальном уровне потребления;
3) безопасностью продовольствия для потребителей — предотвращение производства, реализации и потребления некачественных пищевых продуктов, способных нанести вред здоровью населения.
Физическая доступность продовольствия в России. В настоящее время наличие основных ресурсов сельскохозяйственной продукции и сырья, насыщенность продовольственного рынка России таковы, что в основном физическая доступность продовольствия обеспечена, по крайней мере, на минимальном уровне потребления.
В определенной степени это достигнуто за счет роста в течение последних трех лет производства продукции сельского хозяйства и пищевой промышленности, что повысило уровень самообеспечения страны основными видами сельскохозяйственной продукции и продовольствия. Уровень самообеспечения зерном в 2006 г. составил 114,3 % к объему потребления (2000 г. — 102,6 %), молоком — 89,7 % (2000 г. — 88,2 %). Полностью обеспечили свои потребности в зерне 37 регионов, а в молоке — 32 региона России. Уровень самообеспечения по мясу составил 68,6 % (в 2000 г. — 66,9 %). Если в 2000 г. ни один регион не мог обеспечить полностью своих потребностей по мясу, то в 2006 г. уже 38 регионов стали самодостаточны.
Необходимо отметить, что при общем удовлетворительном уровне насыщенности продовольственного рынка системно возникают ситуации с краткосроч -ным дефицитом тех или иных видов продовольствия в отдельных регионах, а потребители не защищены от резких колебаний цен на продовольствие. Это связано с рядом факторов, в числе которых:
• различный уровень развития сельского хозяйства и пищевой промышленности в регионах России;
• неразвитость инфраструктуры рынка;
• высокие тарифы на перевозки и нехватка железнодорожного подвижного состава; олиго-полизация продовольственных рынков в ряде регионов;
• высокие барьеры доступа производителей на продовольственный рынок и др.
При этом отсутствие необходимых оперативных резервов продовольствия у государства не позволяет оказывать достаточную помощь при ухудшении продовольственной ситуации в регионах, поддерживать стабильность на продовольственных рынках.
Рост аграрного производства обеспечил расширение объемов потребления и изменение структуры питания населения. Увеличилось потребление наиболее ценных продуктов животного происхождения и овощей при сохранении потребления картофеля и хлебобулочных изделий. Однако дореформенный уровень потребления мясо- и молокопродуктов в ближайшие 5—7 лет, видимо, не будет достигнут. Хотя пищевая ценность потребляемого россиянами продовольствия по сравнению с дореформенным периодом снизилась почти на четверть, тем не менее она выше уровня недостаточного питания или недоедания, определенного ФАО.
Современный уровень потребления продовольствия в России соответствует странам с аналогичным уровнем среднедушевых доходов населения, уступая примерно на 20 % уровню потребления в ЕС.
Общий питательный баланс населения России в основном поддерживается за счет крахмалосодер-жащих продуктов при сокращении потребления животного белка, что свидетельствует о снижении качества питания. Однако это не позволяет сделать однозначный вывод о необходимости приведения структуры потребления продовольствия в соответствие с существующей в развитых странах. Опыт развитых стран показывает, что достигнутый ими уровень продовольственного обеспечения складывается на основе различных моделей потребления, а благодаря развитию науки и технологии постоянно меняются и совершенствуются представления о «рациональном питании».
- 29
В Италии потребление хлебопродуктов достигает 180 кг, а в Швеции — около 80 кг в год. После нескольких десятилетий сокращения потребления хлеба во многих странах наблюдается рост потребления хлебобулочных изделий, что связано с переходом на производство хлеба из муки цельного помола, многозерновых диетических хлебов и т. д. Устойчиво снижается потребление животного масла и жирных молочных продуктов, красного мяса (говядины, баранины, свинины), сахара и др., которые рассматриваются как продукты, негативно влияющие на состояние здоровья, и потребление которых является фактором риска распространения сердечно-сосудистых и ряда других заболеваний.
Очевидно, что и в России, с ее разнообразными природно-климатическими условиями и традициями потребления продовольствия, могут складываться разнообразные модели потребления в разных регионах.
По мнению экспертов ФАО, произошедшее сокращение пищевой ценности продовольствия и снижение потребления продуктов животноводства населением России не являются основными факторами продовольственного риска. В вопросах питания более существенны проблемы несбалансированности питания и дефицит потребления витаминов и различных микроэлементов, в том числе недостаток йода и железа. Недостаточное питание в период внутриутробного развития и младенчества является причиной растущей восприимчивости детей к инфекционным болезням и возникновения хронических болезней во взрослой жизни. В результате у половины взрослого населения России индекс массы тела превышает норму более чем на 25 %, растут риски возникновения сердечно-сосудистых заболеваний, некоторых видов рака, диабета, анемии и других.
Таким образом, хотя после длительного спада наметилась тенденция к росту потребления продуктов питания, все еще сохраняется острота проблемы обеспечения их равнодоступности для населения на всей территории страны (как следствие неразвитости инфраструктуры рынка).
Доходы населения и экономическая доступность продовольствия в России. Основополагающим условием достижения продовольственной безопасности являются рост доходов и сокращение масштабов бедности населения, которые определяют экономическую доступность продовольствия.
Потребительский спрос и уровень среднедушевого потребления продуктов питания зависят от соотношения темпов роста денежных доходов населения и цен на продовольственные товары.
30 -
Начиная с середины 1999 г. подъем экономики, а отчасти и государственная политика доходов, направленная на снижение масштабов бедности, обеспечили рост номинальных доходов, заработной платы и пенсий, который опережал увеличение цен на продукты питания, что расширило доступность продовольствия для различных социальных групп населения. При этом население переориентировалось на продукты с более высокой потребительской ценностью как по показателям качества, так и по удобству потребления.
Вместе с тем необходимо отметить, что сохраняется поляризация распределения денежных доходов населения как по социальным группам, так и в межрегиональном аспекте. В 2005 г. доходы наиболее обеспеченной группы населения (по де-цильным доходным группам) в 12,6 раза превышали доходы наименее обеспеченной группы населения (в бывшем СССР этот показатель был равен 4). Межрегиональная дифференциация среднедушевых денежных доходов населения в декабре 2005 г. составляла 15,4 раза. При этом уровень денежных доходов на душу населения, превышающий среднероссийское значение, сложился в 18 регионах, а в 16 регионах он не достигал и половины от среднего по стране. Соответственно сохраняется глубокая дифференциация потребления продовольствия населением из различных социальных групп.
В этой ситуации важнейшей задачей государства является создание механизмов адресной продовольственной помощи социально незащищенным группам населения, которые должны обеспечить им свободный доступ к продовольствию соответствующего качества и ассортимента независимо от уровня доходов. Программы продовольственной помощи, основанные на идеологии социальной справедливости, являются неотъемлемой частью программ продовольственной безопасности населения в большинстве развитых стран. Исторически такие программы являлись следствием попыток распределения излишков сельскохозяйственной продукции для поддержания уровня доходов фермерских хозяйств и снижения социальной напряженности в обществе.
В США программы продовольственной помощи берут свое начало в 1933 г., когда была создана Федеральная корпорация по устранению излишков сельхозпродукции. Одной из задач ее деятельности являлось ослабление кризиса в аграрном секторе путем расширения рынков сбыта продовольствия и облегчения последствий экономического кризиса для безработных за счет распределения продуктов питания среди нуждающихся. В настоящее время
в США осуществляется почти полтора десятка различных программ продовольственной помощи, на эти цели из бюджета направляется 35—40 млрд. долл. в год.
Одной из проблем при реализации программ продовольственной помощи является то, что существующая статистика не позволяет определить группы продовольственного риска. В этом отношении представляет интерес опыт США, где регулярно проводятся так называемые «продовольственные переписи» населения. На их основе выявляются «группы риска», разрабатываются адресные государственные программы помощи реально нуждающимся гражданам и регулирования продовольственного рынка.
Качество и безопасность продовольствия. Последние годы в России особую остроту приобрела проблема безопасности продуктов питания для потребителей, что связано с увеличением поступления на продовольственный рынок некачественных, фальсифицированных и опасных для здоровья продуктов. По оценкам Национального фонда защиты прав потребителей, на мелкооптовых и продовольственных рынках до 85 % продуктов питания в той или иной степени фальсифицированы. В 2001 г. по сравнению с 2000 г. было отмечено ухудшение качества значительной части как импортных, так и отечественных продуктов питания. Было забраковано и снижено в сортности более 30 % от общего объема проинспектированных импортных продовольственных товаров: кондитерских изделий, продуктов детского питания, сыров, колбасных изделий и копченостей, рыбы и рыбопродуктов, масла животного. Такая ситуация может быть охарактеризована как весьма существенная угроза здоровью нации.
В определенной мере это стало следствием того, что существующая система государственного контроля и надзора за качеством пищевых продуктов не адекватна произошедшим в ходе реформирования экономики изменениям условий производства и оборота сельскохозяйственного сырья, продукции и продовольствия. В настоящее время, как и в дореформенный период, функции государственного контроля и надзора за качеством пищевых продуктов распылены между государственной санитарно-эпидемиологической службой Минздрава России, Государственной ветеринарной службой Минсельхоза России, Государственной хлебной инспекцией при Правительстве Российской Федерации, Государственной инспекцией по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей Минэкономразвития России и органами Госстандарта России. При этом
существует необоснованное дублирование функций и сфер деятельности этих структур, что, с одной стороны, создает административные барьеры для отечественных товаропроизводителей и, в конечном итоге, ведет к росту потребительских цен на продовольствие, а, с другой стороны, размывает ответственность за достижение конечного результата — безопасности продуктов питания для здоровья и жизни населения.
Хотя за последние три года пересмотрено более 40 % государственных стандартов на пищевую продукцию и продовольственное сырье и методы их контроля, действует 70 стандартов общих технических условий, которые позволяют идентифицировать продукт, не ограничивая производителя в вопросах совершенствования ассортимента в зависимости от потребностей рынка, кардинального улучшения ситуации с качеством и безопасностью продовольствия не произошло. Почти 80 % продовольственного сырья и продукции пищевой промышленности выпускаются по отраслевым стандартам и техническим условиям, в которых изначально заложены упрощенные технологии, а получаемая продукция отличается низкими потребительскими качествами. В результате при явной избыточности контрольно-надзорных органов их влияние на безопасность продовольствия незначительно и не обеспечивает защиту законных прав и интересов потребителей.
Необходимо отметить, что эти службы в основном контролируют качество и безопасность готовой пищевой продукции. В то же время вопросам контроля за качеством исходного продукта — сельскохозяйственного сырья не уделяется должного внимания. Современные же системы управления качеством базируются на том, что контроль не может быть эффективен после того, как продукция произведена, и должен вестись в технологическом процессе производства.
В развитых странах происходит повсеместное укрепление и усиление роли государственных систем контроля и регулирования безопасности продовольствия. При этом заметна тенденция к централизации принятия решений, как это уже давно сделано в США. Характерен пример Великобритании. После катастрофы в мясном животноводстве, связанной с «коровьим бешенством», одной из причин которой стала несогласованность действий государственных органов, создано ведомство по типу американской Инспекции по продовольствию и лекарственным препаратам, наделенной широкими административными правами по защите потребителей.
- 31
В США ключевую роль в контроле качества продовольствия играют два ведомства:
1) Администрация по продовольствию и медикаментам Министерства здравоохранения и социальных услуг, которая контролирует производство и реализацию почти 90 тыс. видов продукции на сумму свыше 1000 млрд. долл. и проводит ежегодно проверки более 15000 предприятий;
2) Управление продовольственной безопасности и инспекции Минсельхоза, отвечающее исключительно за контроль мяса и мясопродуктов.
Вышеуказанные ведомства наделены полномочиями вплоть до полного запрета продажи продукции и ее конфискации в судебном порядке, правом аргументировать возбуждение уголовного дела в отношении физических и юридических лиц, входить в судебные органы с предложением о запрете в судебном порядке производства и реализации отдельных видов продукции. При этом максимально возможное наказание за неправильную маркировку продукции составляет до 3 лет тюремного заключения и 100 тыс. долл., а за предоставление фальсифицированной документации — до 5 лет и 250 тыс. долл.
Некоторые приоритеты государственной политики в вопросах продовольственной безопасности. Для решения проблем продовольственной безопасности населения России помимо государственной поддержки и стимулирования развития национального аграрно-продовольственного сектора и мер по сокращению масштабов бедности необходимо выработать и законодательно закрепить механизмы повышения доступности и качества продовольс-
твия, исходя из задач повышения здоровья нации, предусматривая в том числе:
1) развитие инфраструктуры продовольственного рынка и повышение ее доступности для всех товаропроизводителей аграрно-продовольствен-ного сектора;
2) недопущение установления межрегиональных торговых барьеров, в том числе при закупках сельскохозяйственного сырья, продукции и продовольствия для бюджетных организаций и учреждений, что улучшит физическую доступность продовольствия для населения в различных регионах;
3) разработку системы адресной продовольственной помощи (в зависимости от уровня располагаемого дохода семьи) наиболее нуждающимся слоям населения и организацию комплексного всестороннего анализа оценки состояния продовольственной безопасности — «продовольственного мониторинга» населения;
4) внесение изменений и дополнений в действующие нормативные правовые акты с целью создания единого государственного органа по контролю за качеством и безопасностью пищевых продуктов путем объединения ведомств по разработке стандартов с ведомствами, отвечающими за их соблюдение;
5) стимулирование перехода от производства «обезличенного» продовольствия к выпуску отечественных продовольственных товаров под торговыми марками, что поднимет качество и повысит конкурентоспособность продукции отечественных товаропроизводителей.
Приглашаем к сотрудничеству!
Издательский дом «Финансы и Кредит» приглашает к сотрудничеству организации, занимающиеся подпиской, распространением и реализацией печатной продукции на взаимовыгодных условиях.
Тел./факс: (495) 621-69-49, Http:/www.fin-izdat.ru
(495) 621-91-90 е-таП: [email protected]
