CC BY
96УДК 342.95 «36»
С. А. Трофимов,
канд. юрид. наук Крымский юридический институт Национального университета «Юридическая академия Украины имени Ярослава Мудрого»
ПРОБЛЕМЫ ПРИМЕНЕНИЯ ПРАВОВОГО РЕЖИМА ЧРЕЗВЫЧАЙНОГО ПОЛОЖЕНИЯ В
УКРАИНЕ
В статье анализируются проблемы применения такого условия введения чрезвычайного положения, как осуществление массовых террористических актов, сопровождающихся гибелью людей или разрушением особо важных объектов жизнеобеспечения, и предлагаются пути их урегулирования.
Ключевые слова: противодействие терроризму, террористическая деятельность, правовой режим чрезвычайного положения, террористический акт, важный объект жизнеобеспечения, антитеррористическая деятельность.
Правовой режим выступает специфическим порядком деятельности уполномоченных субъектов в различных сферах. Он устанавливается на законодательном и подзаконном уровнях с целью введения дополнительных мер для поддержания надлежащего уровня общественного и государственного состояния. Такие режимы специально предназначены для предотвращения возможных отрицательных последствий и более быстрой нормализации общественных правоотношений.
Отдельными вопросами развития и разрешения кризисных ситуаций в своих научных исследованиях занимались А. М. Бандурка, В. В. Белевцева, Р. А. Калюжный, С. В. Кивалов, А. Т. Комзюк, В. В. Коноплев, С. А. Кузниченко, В. А. Липкан, С. С. Маилян, В. В. Майоров, В. Я. Настюк, В. Б. Рушайло, Х. П. Ярмаки и другие отечественные и зарубежные ученые, но на рассмотрении проблемных аспектов условий введения правового режима чрезвычайного положения, с нашей точки зрения, необходимо остановиться подробнее.
В рамках данной публикации проанализируем проблему применения такого условия введения чрезвычайного положения, как осуществление массовых террористических актов, сопровождающихся гибелью людей или разрушением особо важных объектов жизнеобеспечения, и предложим пути ее урегулирования.
Следует подчеркнуть, что эффективность административно-правовых режимов отражается в их содержательной нагрузке. Характерными признаками последних В. Б. Рушайло называет: а) определенное специальными нормами поведение лиц, прежде всего должностных, а также физических и юридических; б) вынужденную детальную регламентацию деятельности государственных органов и общественных объединений; в) введение правил дополнительных или изъятие отдельных из общеобязательных правовых норм; г) установление особого контроля за надлежащим соблюдением правопорядка в сфере действия особого режима и применение отдельных ограничительных мер [См.: 4, с. 21; 5, с. 39].
Данные признаки административно-правовых режимов в комплексе дают возможность устанавливать действенные препятствия на пути сторонников террористической деятельности. С учетом этого мы поддерживаем позицию В. В. Ласточкина, что основное назначение административно-правовых режимов - предупреждение или же осложнение преступной и иной противоправной деятельности в сфере обеспечения государственной и общественной безопасности [1, с. 56].
Административно-правовые режимы могут быть классифицированы по различным основаниям, а именно: по степени принадлежности к обеспечению национальной безопасности, по территории введения, по объекту, предмету и т.п. На наш взгляд, достаточно аргументированной можно назвать позицию В. Б. Рушайло, что наиболее важное теоретическое и практическое значение имеет классификация административно-правовых режимов именно по степени принадлежности к обеспечению национальной безопасности. По этому критерию ученый разделяет указанные режимы на 3 группы: а) специально направленные на обеспечение интересов национальной безопасности государства (административно-правовой режим защиты государственной тайны, пограничный, въезда и выезда из государства) [8, с. 39]; б) вводимые преимущественно для обеспечения общественной безопасности (режимы лицензионноразрешительной и паспортно-визовой систем, санитарный, таможенный); в) комплексные, имеющие целью поддержание обороноспособности страны, общественной безопасности и безопасности граждан в условиях наступления чрезвычайных ситуаций. Они изменяют правовой статус субъектов территории, на которую распространяется действие режима, систему органов, осуществляющих управление на такой территории, принимают меры для урегулирования общественных отношений при различных неординарных ситуациях [8, с. 40, 41].
Отметим, что комплексные административно-правовые режимы уже были предметом критического анализа со стороны отечественных и зарубежных правоведов, в частности, В. Б. Аверьянова, С. С. Алексеева, А. В. Басова, Д. Н. Бахраха, В. В. Белевцевой, Ю. П. Битяка, И. П. Голосниченко, В. В. Ласточкина, С. В. Кивалова, А. Т. Комзюка, С. А. Кузниченко, С. С. Маиляна, В. Я. Настюка, В. Б. Рушайло, Н. М. Тищенко, С. Д. Хазанова и др.
Одним из комплексных режимов, специально предназначенных для предупреждения, предотвращения и прекращения террористической деятельности, является режим района проведения антитеррористической операции. Некоторые исследователи относят Закон Украины «О борьбе с терроризмом» от 20 марта 2003 г., № 638-1У [3; 2003. - № 16. - Ст. 697] исключительно к уголовноправовой сфере в связи с тем, что рассматривают терроризм как уголовно-правовую категорию. Но если проанализировать содержание этого Закона, можно прийти к выводу, что он содержит преимущественно нормы административно-правового характера, поскольку направлен на регламентацию обычных элементов административно-правовых режимов (в данном случае режима противодействия терроризма), а именно: (а) его назначение; (б) общих и специальных полномочий субъектов режимной организации; (в) систему непосредственных исполнителей режима и их статус; (г) порядок финансирования соответствующих затрат на проведение режимных мероприятий и др.
В отечественном законодательстве административно-правовой режим чрезвычайного положения урегулирован недостаточно четко, что в случае необходимости его введения, безусловно, может повлечь за собой много неоднозначных по своему разрешению ситуаций. Возьмем, к примеру, ст. 4 Закона Украины «О правовом режиме чрезвычайного положения» от 16 марта 2000 г., № 1550-111 [7; 2000. - № 15. - Ст. 588], в которой одним из условий введения указанного режима является осуществление массовых террористических актов, сопровождающихся гибелью людей или разрушением особо важных объектов жизнеобеспечения. При такой конструкции условия введения чрезвычайного положения требуют объяснения качественные признаки - массовость террористического акта и особая важность объектов жизнеобеспечения. Рассмотрим их более детально.
Толковые словари предлагают приблизительно одинаковое трактование содержания термина «массовый» - осуществляемый большой численностью людей или распространенный на многих (на множество) [См.: 2, с. 344; 10, с. 431]. Термин «множество», в свою очередь, означает неопределенное, большое количество чего-нибудь [См.: 2, с. 360; 10,
с. 454]. Из этого можно сделать вывод о невозможности проведения четкой границы, при которой террористический акт приобретает признак массовости.
Подчеркнем также, что четкого перечня особо важных объектов жизнеобеспечения в украинском законодательстве не существует. Условно его можно определить теоретически, пользуясь несколькими нормативными актами. Так, согласно п. 4.1 приказа Министерства внутренних дел Украины «Об организации служебной деятельности гражданской охраны Государственной службы охраны при МВД Украины» от 25 ноября 2003 г., № 1430 [6; 2004. - № 28. - Т. 1. - Ст. 1916] к категории особо важных объектов относятся: (1) объекты жизнеобеспечения населенных пунктов; (2) фабрики и центральные хранилища дензнаков и ценных бумаг; (3) объекты Государственного комитета по телевидению и радиовещанию; (4) государственные центральные статистические управления; (5) хранилища государственных архивов; (6) особо важные помещения, где хранятся:
- денежные средства независимо от разрешенного остатка их хранения (почтовые отделения и узлы связи, выплатные кассы предприятий, организаций и учреждений, главные объединенные кассы торговых предприятий, обменные пункты валют и т.п.);
- оружие, боеприпасы (стрелковые тиры, комнаты хранения оружия некоторых предприятий и учебных заведений, стрелковые стенды, магазины по реализации охотничьего и спортивного оружия, мастерские по ремонту оружия и др.);
- наркотические и психотропные вещества, прекурсоры, яды (базы аптекоуправлений, аптеки, склады мобрезерва, научные, медицинские и иные учреждения, в практике которых используются эти вещества);
- драгоценные металлы и камни, ювелирные изделия из них (ювелирные заводы и мастерские, магазины, ломбарды, базы, склады, хранилища предприятий, учреждений и организаций, которые применяют в своей деятельности драгоценные металлы и камни, пункты закупки металлов и камней и т.п.);
- исторические и культурные ценности государственного значения (музеи, картинные галереи, фондохранилища музеев, научные библиотеки и др.);
- взрывные и радиоактивные вещества и материалы;
- базы и склады хранения ценностей на сумму свыше 100 тыс. минимальных зарплат;
(7) другие объекты государственного значения.
В приведенном перечне особо важных объектов только в названии одного из них присутствует слово «жизнеобеспечение» - «объекты жизнеобеспечения населенных пунктов».
Согласно постановлению Кабинета Министров Украины «Об утверждении критериев распределения субъектов хозяйствования по степени риска от проведения хозяйственной деятельности для безопасности жизни и здоровья населения, окружающей природной среды и периодичности осуществления мероприятий государственного надзора (контроля)» от 28 мая 2008 г., № 493 [5; 2008. - № 39. - Ст. 1292] к объектам инфраструктуры жизнеобеспечения населения и населенных пунктов отнесены объекты энерго-, тепло-, газо-, водо- и других видов снабжения. Как видим, имеющийся перечень не является исчерпывающим, что дает возможность выделить еще несколько его видов, например, информационное снабжение (объекты почтовой или Интернет-связи, теле- и радиовещание). Выделение объектов информационного снабжения в качестве составных частей инфраструктуры жизнеобеспечения является возможным с учетом п.3 Классификационных признаков чрезвычайных ситуаций, которые были утверждены приказом Министерства Украины по вопросам чрезвычайных ситуаций и по делам защиты населения от последствий Чернобыльской катастрофы от 22 апреля 2003 г., № 119 [4; 2003. - № 31. - Ст. 1635].
В отечественном законодательстве названные акты относятся к тем, которые дают основание размышлять над позицией законодателя относительно ст. 4 Закона Украины «О правовом режиме чрезвычайного положения». Но, проанализировав законодательство, приходим к выводу, что в нем такого перечня объектов, который включал бы понятие «особо важные объекты жизнеобеспечения», не существует. Как уже указывалось, в правовой украинской нормативной базе можно встретить категории «объекты инфраструктуры жизнеобеспечения населения и населенных пунктов» и «объекты жизнеобеспечения населенных пунктов». Следовательно, применить на практике такое условие введения режима чрезвычайного положения, как осуществление массовых террористических актов, сопровождающихся разрушением особо важных объектов жизнеобеспечения, невозможно за неимением перечня таких объектов. Кроме того, прекращение нормального функционирования любого объекта жизнеобеспечения населения на протяжении определенного промежутка времени создает условие для наступления соответствующих кризисных условий жизнедеятельности.
Напомним, что необходимым теоретическим требованием к законодательной технике является четкость и ясность норм права, недопустимость неоднозначного понимания их содержания. Учитывая вышеизложенное, считаем, что существует необходимость внесения изменений в Закон Украины «О правовом режиме чрезвычайного положения», что объясняется необходимостью толкования содержания нормы относительно условия введения режима чрезвычайного положения в случае осуществления массовых террористических актов, сопровождающихся гибелью людей или разрушением особо важных объектов жизнеобеспечения.
По нашему мнению, существуют по крайней мере 2 варианта изменения текста указанного Закона, которые дадут возможность четко разрешить указанную проблему, а именно:
1. В конце текста ст. 4 Закона Украины «О правовом режиме чрезвычайного положения» следует дать примечание, где указать, какие именно террористические акты можно считать массовыми (например, по количеству субъектов террористической деятельности или потенциальных жертв от этого акта), а также перечень особо важных объектов жизнеобеспечения.
2. Из конструкции п. 2 ч. 2 ст. 4 рассматриваемого Закона «осуществление массовых террористических актов, сопровождающихся гибелью людей или разрушением особо важных объектов жизнеобеспечения», исключить слова «массовых» и «особо важных», изложив эту норму в такой редакции: «осуществление террористических актов, сопровождающихся гибелью людей или разрушением объектов жизнеобеспечения».
Подводя итог изложенным соображениям, укажем, что такие изменения, как представляется, дадут возможность устранить некоторые проблемы относительно порядка введения правового режима чрезвычайного положения в Украине. Ведь существование в законодательстве двузначных понятий или же недостаток определенной нормативной базы создают дополнительные трудности на пути субъектов антитеррористической деятельности, которые во время кризисных ситуаций наряду с поставленными задачами должны решать еще ряд сложных вопросов теоретико-правовой направленности, что, безусловно, скажется на уровне качества и эффективности осуществления антитеррористических мероприятий.
Список литературы: 1. Ласточкин В. В. Административно-правовые режимы и охрана Государственной границы / В. В. Ласточкин. - М.: Экзамен, 1999. - 98 с. 2. Ожегов С. И. Толковый словарь русского языка: 80 000 слов и фразеологических выражений / Рос. акад. наук; Ин-тут рус. яз. им. В. В. Виноградова. - 4-е изд., дополненное / С. И. Ожегов, Н. Ю. Шведова - М.: ООО «ИТИ Технологии», 2006. -944 с. 3. Офіційний вісник України. 4. Рушайло В. Б. Административно-правовые режимы: моногр. / В. Б. Рушайло. - М.: Щит-М, 2000. - 264 с. 5. Рушайло В. Б. Специальные административно-правовые режимы в
Российской Федерации: дис. ... д-ра юрид. наук: 12.00.14 / Рушайло Владимир Борисович. - М., 2004. - 347 с. 6. Ушаков Д. Н. Большой толковый словарь современного русского языка / Ушаков Д. Н. - М.: Альта-Принт, 2007. - 1239 с.
ПРОБЛЕМИ ЗАСТОСУВАННЯ ПРАВОВОГО РЕЖИМУ НАДЗВИЧАЙНОГО СТАНУ В УКРАЇНІ
Трофімов С. А.
У статті аналізуються проблеми застосування такої умови введення надзвичайного стану, як здійснення масових терористичних актів, що супроводжуються загибеллю людей чи руйнуванням особливо важливих об’єктів життєзабезпечення, і пропонуються шляхи їх урегулювання.
Ключові слова: протидія тероризму, терористична діяльність, правовий режим надзвичайного стану, терористичний акт, важливий об’єкт життєзабезпечення, антитерористична діяльність.
PROBLEMS OF APPLICATION OF TERMS OF INTRODUCTION OF THE LEGAL MODE OF EXTRAORDINARY POSITION ARE IN UKRAINE
Trofimov S. A.
The problems of application of such condition of introduction of extraordinary position as realization of mass assassinations which are accompanied death of people or destruction of especially important objects of life-support are analysed in the article, and also the ways of their settlement are offered.
Key words: counteraction terrorism, terrorist activity, extraordinary position, assassination, important object of life-support, counterterrorist activity.
Поступила в редакцию 09.12.2011 г.
