CC BY-NC-ND
29
Трибуна молодого ученого
З.М. Галаев
ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ ЦИК РФ С ОРГАНАМИ МЕЖДУНАРОДНОГО НАБЛЮДЕНИЯ ЗА ВЫБОРАМИ
В статье раскрывается конфликтная ситуация между органами международного наблюдения за выборами с Центральной избирательной комиссией РФ на примере Российской электоральной практики.
Ключевые слова: выборы, избирательное право, наблюдения за выборами, международный наблюдатель, статус, ОБСЕ, БДИПЧ, ЦИК РФ, гарантии, закон, инструкция, разъяснение.
Наблюдение за выборами является необходимым атрибутом любой избирательной кампании не только для стран с развивающейся «властью народа», но и в государствах с устоявшейся демократией. Естественно, функционирование института наблюдения за выборами должно опираться на развитую правовую базу. Но анализ правовых актов, в которых закреплялся бы статус наблюдателя, в том числе и международного наблюдателя на выборах, показывает, что в этой части необходимо не только совершенствовать существующие нормы, но и разрабатывать новые НПА. Например, в России до сих пор нет закона о наблюдении за выборами, который регулировал бы статус, взаимоотношения, организацию, аккредитацию, ответственность и т. д. наблюдателей на выборах. Конечно, действующее избирательное законодательство содержит нормы о наблюдателях, но они разбросаны по различным НПА.
Так, например, в Законе о выборах Президента РФ1 этому посвящены статьи 23-24; в Законе о выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ2 - статьи 30-32; в Законе об основных гарантиях избирательных прав3 - ст. 30. Но
© Галаев З.М., 2013
наличие этих норм в различных законодательных актах не исключает необходимости консолидировать данные нормы в едином нормативном правовом акте, к тому же следует учитывать, что расширяется фронт не только государственных, но и общественных наблюдателей за выборами, как индивидуальных, так и в составе различных организаций. А этот фактор требует развернутого правового регулирования.
Помимо внутренних органов, наблюдающих за избирательным процессом, существует также ряд международных организаций, в том числе ОБСЕ - Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе, при которой учреждено Бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ), которое направляет своих наблюдателей и операционную команду в различные страны с целью контроля избирательного процесса, тем самым обеспечивая соблюдение основных прав и свобод человека. Политическая значимость ОБСЕ заключается прежде всего в ее уникальности по сравнению с другими международными правительственными организациями в Европе.
Следует отметить, что ОБСЕ - это практически единственная европейская организация в сфере безопасности, непосредственно занимающаяся ранним предупреждением, урегулированием конфликтов и послекризисным восстановлением в кризисных регионах, а также превентивной дипломатией, наблюдением за выборами, экологической безопасностью в Европе. Процесс мониторинга выборов институтом БДИПЧ не регламентируется общими нормативно-правовыми актами, инструкции по контролю над процессом издаются в соответствии с законодательством и политической ситуацией государства, в которое БДИПЧ направляет своих наблюдателей4. Данный момент вызывает много разногласий, напрашивается вопрос, почему у этого органа по обеспечению основных прав и свобод человека отсутствуют единые и общие нормативно-правовые акты для регулирования деятельности наблюдателей на выборах и кто каждый раз решает, чем руководствоваться в том или ином государстве. Многие специалисты заявляют, что такое решение обусловлено тем, чтобы избежать потенциального нарушения законодательства каждой из стран и национальный суверенитет государств, однако нет никаких гарантий, что при издании новых инструкций интересы государства будут соблюдаться и учитываться. Все это вызывает критику со стороны ряда государств, в том числе и со стороны Российской Федерации5. Данное обстоятельство можно назвать упущением руководителей ОБСЕ и БДИПЧ в частности.
С этой коллизией был связан конфликт, возникший между представителями Международного наблюдения и ЦИК РФ на прошлых парламентских и президентских выборах.
Разногласия между ОБСЕ и ЦИК РФ появились еще в преддверии выборов как президентских, так и думских в 2007-2008 гг. соответственно. ОБСЕ критикует Россию за ущемление демократии, однако причина конфронтации не только в этом. Москва упрекает организацию в двойных стандартах, отмечая, что ее наблюдатели находят нарушения главным образом в странах, чья внешняя политика не устраивает Запад6.
ОБСЕ в свою очередь проявляет недовольство по отношению к количеству допустимых наблюдателей, а также к срокам начала работы. Претензии к отдельным структурам и представителям ОБСЕ копились у России давно. Представители ЦИК отмечают, что, хотя зоной ответственности ОБСЕ является вся Европа, ее миссии сосредоточены в основном в бывшем СССР, а в их составе работают большей частью американцы. В условиях правового вакуума БДИПЧ пытается «приватизировать» наблюдение за выборами - вероятно, чтобы использовать электоральный мониторинг в качестве инструмента политического давления по основаниям, далеким от качества выборов. Руководство БДИПЧ оказалось не в состоянии ответить на ряд элементарных вопросов, заданных российской стороной относительно порядка формирования, функций и финансирования так называемой основной команды его мониторинговой миссии на наших парламентских выборах. Также стоит отметить, что в данной организации нет единых регламентированных правил, которые распространялись бы повсеместно. К каждой стране применяются свои подходы.
В заявлении Международной миссии БДИПЧ ОБСЕ и ПАСЕ по наблюдению за выборами в Государственную думу 4 декабря 2011 г. в целом отсутствуют негативные оценки в отношении избирательной системы и организации подготовки и проведения выборов в Российской Федерации. Вместе с тем в заявлении содержится негативная оценка политической системы и конституционного строя Российской Федерации в целом. Таким образом, фактически подменен предмет наблюдения: под видом оценки избирательных процедур предпринята попытка внешнего аудита всей системы политических институтов по признаку их «демократичности».
В заявлении отмечается, что оценки Международной миссии направлены на определение того, соответствуют ли выборы депутатов Государственной думы, состоявшиеся 4 декабря 2011 г., обя-
зательствам, взятым на себя Российской Федерацией в рамках ОБСЕ, стандартам Совета Европы и национальному законодательству. В то же время заявление является сугубо оценочным, не опирающимся на нормы международного права и не учитывающим положения российского законодательства, динамику его изменения.
Тезис, содержащийся в заявлении об отказах в регистрации политических партий, уменьшающий якобы политическую конкуренцию, не представляется убедительным. Необходимо отметить, что в выборах депутатов Государственной думы шестого созыва приняли участие все семь политических партий, списки кандидатов которых были зарегистрированы. Отказы в регистрации политических партий Министерством юстиции, которые имели место в практике функционирования российской политической системы, в полной мере соответствовали российскому законодательству, а их оценка не входит в мандат наблюдателей БДИПЧ ОБСЕ и ПАСЕ. Более того, требования, касающиеся государственной регистрации политических партий в Российской Федерации, закреплены в главе III «Государственная регистрация политических партий» Федерального закона «О политических партиях», законность положений которой подтверждена в том числе постановлениями Конституционного суда Российской Федерации, например постановлением от 1 февраля 2005 г. № 1-П по делу о проверке конституционности абзацев второго и третьего п. 2 ст. 3 и п. 6 ст. 47 Федерального закона «О политических партиях».
Необъективно и утверждение, что российское законодательство о выборах «открыто для интерпретаций, что ведет к его непоследовательному применению». Это опровергается фактом наличия постановления Пленума Верховного суда Российской Федерации от 31 марта 2011 г. № 5 «О практике рассмотрения судами дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», принятого в целях формирования единообразной судебной практики. Интерпретация в определенных границах является частью правоприменения в любой стране.
Удивление вызывает и факт предъявления претензий к многочисленным изменениям, внесенным в законодательство Российской Федерации о выборах. Эти претензии весьма сомнительны, если основываться на положениях Руководящих принципов относительно выборов, принятых Венецианской комиссией на 52-й сессии7. В соответствии со ст. 2 раздела II указанных Принципов
следует запретить пересматривать основополагающие элементы закона о выборах, в частности регулирующие саму избирательную систему, состав избирательных комиссий и определение границ избирательных округов, менее чем за год до проведения выборов. Соглашаясь с этим верным положением, отметим, что основная часть изменений, внесенных в законодательство Российской Федерации о выборах, не затрагивала указанные аспекты, была принята заблаговременно, а иные изменения касались технических вопросов.
Таким образом, и здесь упрек в сторону российского законодателя оказался неаргументированным. К тому же стоит отметить, что ряд внесенных в законодательство о выборах изменений всячески приветствовался представителями БДИПЧ ОБСЕ и ПАСЕ в их предвыборных докладах8.
В отношении осуществления наблюдения на выборах депутатов Государственной думы у наблюдателей БДИПЧ ОБСЕ и ПАСЕ «обеспокоенность вызывает то, что законодательство о выборах и способы его применения ограничили количество международных наблюдателей и их деятельность в некоторых аспектах». Вместе с тем Декларация принципов международного наблюдения за выборами, принятая ООН 27 октября 2005 г., устанавливает, что наблюдатели обязаны уважать законодательство принимающей страны и полномочия органов, на которые возложено руководство процессом выборов. Наблюдатели обязаны следовать любым правомерным распоряжениям, поступающим от правоохранительных органов, органов безопасности и избирательных органов страны. Права и обязанности иностранных (международных) наблюдателей устанавливаются в Федеральных законах «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»9, а также конкретизируются в «Разъяснениях порядка деятельности иностранных (международных) наблюдателей при проведении выборов депутатов Государственной Думы шестого созыва и об удостоверении иностранного (международного) наблюдателя», утвержденных постановлением ЦИК России от 12 мая 2011 г. № 10/97-610. Положения законодательства Российской Федерации в данной области направлены на реализацию принципов невоспрепятствования процессу выборов, строгой политической беспристрастности, установленной вышеуказанной Декларацией ООН, соответствуют положениям международных документов.
В заключение отметим, что в обращении ЦИК РФ о суверенном равенстве государств в России было отмечено, что миссия ОБСЕ должна согласовывать с государством, проводящим выборы, сроки работы, кандидатуры руководителей, число наблюдателей, а не решать эти вопросы самостоятельно, как это делается сейчас. По итогам переговоров в ОБСЕ согласились рассмотреть замечания российской стороны.
Исходя из вышеизложенного представляется возможным сделать общий вывод о несостоятельности большинства негативных оценок, содержащихся в Замечаниях к заявлению Международной комиссии по наблюдению за выборами в Государственную думу 4 декабря 2011 г. С сожалением приходится констатировать, что объективный правовой анализ подменен политически ангажированными суждениями.
Нельзя допустить, чтобы международное наблюдение как институт превращался из инструмента помощи в реализации прав в инструмент политического давления. Соответственно, необходимо учитывать эти факторы при реформировании данного института.
Примечания
Федеральный закон от 10.01.2003 г. № 19-ФЗ (с изм.) «О выборах Президента Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2003. № 2. Ст. 171; 2012. № 19. Ст. 2275.
Федеральный закон от 18.05.2005 г. № 51-ФЗ (с изм.) «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2005. № 21. Ст. 1919; 2013. № 27. Ст. 3439. Федеральный закон от 12.06.2002 г. № 67-ФЗ (с изм.) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2002. № 24. Ст. 2253; 2013. № 27. Ст. 3477.
В России, например, это «Разъяснения порядка деятельности иностранных (международных) наблюдателей при проведении выборов депутатов Государственной Думы шестого созыва и об удостоверении иностранного (международного) наблюдателя» (Утв. постановлением ЦИК России от 12 мая 2011 г. № 10/97-6») и ряд других документов.
См., например: Замечания к заявлению Международной миссии по наблюдению за выборами в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации (совместное заявление наблюдателей БДИПЧ ОБСЕ и ПАСЕ) от 4 декабря 2011 г. [Электронный ресурс] // ЦИК России. URL:
4
10
http://cikrf.ru/international/docs/Zamech_k_sovm_zayav_BDIPCH_OBSE_ PASE.doc (дата обращения: 02.09.2013).
ОБСЕ поставили на место: в Москве намекают на возможность выхода России
из организации [Электронный ресурс] // Gazeta.kz. URL: http://news.gazeta.
kz/art.asp?aid=100189 (дата обращения: 22.06.2013).
Венеция, 18-19 октября 2002 г., Страсбург, 30 октября 2002 г.
Анализ проведен по материалам ЦИК РФ.
См. сноски 1-3.
Разъяснения порядка деятельности иностранных (международных) наблюдателей при проведении выборов депутатов Государственной Думы шестого созыва и об удостоверении иностранного (международного) наблюдателя [Электронный ресурс] // ЦИК России. URL: http://www.cikrf.ru/ international/docs/razjasn_duma_2011.doc (дата обращения: 02.09.2013).
6
7
8
9
