CC BY
111
□ □
УДК 346.5 : 332.1
М.А. Жуков
ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ТРАДИЦИОННОГО ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ В РЕСПУБЛИКАНСКОМ И ФЕДЕРАЛЬНОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ
Российские регионы, разрабатывающие собственное законодательство в сфере регулирования вопросов образования и функционирования территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, сталкиваются с проблемами, заложенными в Федеральном законе от 7 мая 2001 года № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации». Указанные проблемы анализируются применительно к Закону Республики Саха (Якутия) № 756-111 «О территориях традиционного природопользования и хозяйствования коренных малочисленных народов Севера Республики Саха (Якутия)».
13 июля 2006 года Государственным собранием Ил Тумэн Республики Саха (Якутия) был принят Закон Республики Саха (Якутия) № 756-111 «О территориях традиционного природопользования и хозяйствования коренных малочисленных народов Севера Республики Саха (Якутия)». Закон республики разработан на основе Федерального закона от 7 мая 2001 года № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» [1], соответствует его концепции, структуре, основному содержанию. Законодатели постарались, насколько это возможно в рамках действующего федерального закона, учесть сложные проблемы совмещения прав различных категорий субъектов традиционного природопользования, что весьма актуально для многонациональной республики, где традиционное природопользование все еще является основным видом деятельности не только представителей национальных меньшинств, но и значительного числа представителей народа саха - коренного, но не малочисленного. Последнее важно потому, что в отсутствии нормативных правовых актов, реализующих права на традиционное природопользование как таковое, законы о территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера оказываются актами, регулирующими правоотношения в этой сфере применительно ко всем связанным с ней субъектам.
Хорошо понимая это обстоятельство, республиканские законодатели ввели и определили отсутствующее в федеральном законе понятие «субъект традиционного природопользования», установили круг этих субъектов. Сделан и еще один хорошо выверенный шаг - в состав круга субъектов включены:
- «лица, относящиеся к малочисленным народам»;
- «лица, не относящиеся к малочисленным народам,
но постоянно проживающие в местах их традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности, ведущие такие же, как малочисленные народы, традиционное природопользование, традиционную хозяйственную деятельность и традиционный образ жизни».
Данное обстоятельство, помимо прочего, учитывает право граждан реализовывать свои права в порядке реализации индивидуальных прав. Это снимает потенциальную правовую коллизию, еще совсем недавно закладывав -шуюся в разрабатывавшемся законопроекте о внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации». В этом законопроекте наличествовали нормы, согласно которым физические лица не являлись субъектами права в отношении территорий традиционного природопользования. Такие привязывавшие человека к коллективу нормы (в Ханты-Мансийском АО только 6% родовых угодий закреплены за общинами. Остальные 94 % угодья отдельных лиц и семей) характерны для феодального и дофеодального права, но не для правовых систем XXI века.
В целом, с нашей точки зрения, проект республиканского закона выглядит достаточно привлекательным. Хорошо видна осторожность и взвешенность республиканских законодателей, старавшихся, не уходя далеко от текста федерального закона, минимальными, очень экономными средствами, насколько возможно, его улучшить. Однако это достаточно сложная задача, и, естественно, не все правоотношения удалось урегулировать оптимальным образом. Так, в соответствии с п. 2 статья 15 Закона республики: «Лица, не относящиеся к малочисленным народам, но постоянно проживающие на территориях традиционного природопользования и традиционной хозяйственной деятельности, пользуются природными
ресурсами для личных нужд...». Это положение полностью соответствует положениям статьи 13 Федерального закона, но непонятно, как данная норма может быть реализована в республике на практике применительно, например, к представителям самого народа саха, который, не относясь к категории малочисленных, является коренным, и его представители в значительном числе продолжают заниматься традиционным природопользованием, в том числе характерным именно для них и относимым к видам традиционной хозяйственной деятельности северным табунным коневодством (п. 11 ст. 6 Закона республики). Дело в том, что формулировка: «... пользуются природными ресурсами для личных нужд» не подразумевает права экономической деятельности.
Освоение минеральных ресурсов Севера, Сибири и Дальнего Востока - один из основных элементов стратегии экономического развития России, важнейшее условие роста благосостояния населения страны. В то же время коренное население регионов нового промышленного освоения рассматривает индустриальное развитие как источник проблем и причину падения своего жизненного уровня из-за ухудшения условий традиционного природопользования - единственной доступной им формы хозяйственной деятельности. В целях решения этой проблемы Комитетом по национальной политике Государственной думы при участии Ассоциации коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации (далее АКМНС) был разработан действующий Федеральный закон «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации». Однако закон фактически не работает. С точки зрения правозащитных организаций и АКМНС во всем виновата федеральная исполнительная власть, лоббирующая интересы ресурсодобывающих компаний и упорствующая в нежелании исполнять действующий закон. Это выражается, в частности, в ее нежелании разработать и утвердить порядок и процедуры образования территорий традиционного природопользования соответствующими подзаконными актами. Данная позиция регулярно озвучивается на российских и международных форумах, доносится до общества через средства массовой информации.
Таков устоявшийся стереотип восприятия проблемы. Однако он имеет лишь отдаленное отношение к действительности. Пристальное же рассмотрение приводит к выводу об отсутствии ситуации противостояния во всем правой общественной оппозиции и во всем неправой государственной власти. Если мы обратимся к тексту действующего Федерального закона «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации», то обнаружим в нем наличие или отсутствие целого ряда положений, делающих разработку детализирующих его нормативных правовых актов весьма затруднительной. Можно начать с того, что рассматриваемый
федеральный закон не содержит положений, согласно которым порядок образования территорий традиционного природопользования устанавливается какими-либо нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации. Соответствующие статьи закона сформулированы как нормы прямого действия и теоретически должны исполняться непосредственно. Таким образом, уже в силу названных причин претензий к правительству Российской Федерации быть не должно. Но даже если бы правительство и взяло на себя инициативу разработки раскрывающих положения закона нормативных правовых актов, оно встретилось бы с очень серьезными трудностями.
Далее непонятно, к сфере ведения какого именно федерального органа исполнительной власти относятся регулируемые в федеральном законе правоотношения. Казалось бы, раз федеральный закон определяет порядок создания территорий, предназначенных для ведения определенного вида хозяйственной деятельности, эти вопросы должны находиться в сфере ведения Минэкономразвития России, а ныне, после перераспределения полномочий, - Минрегиона России. Однако в соответствии со статьей 5 закона территории традиционного природопользования относятся к особо охраняемым природным территориям. Из этого непосредственно следует, что правовой режим территорий традиционного природопользования устанавливается в соответствии с положениями Федерального закона от 14 марта 1995 г. № ЗЗ-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» и вопросы эти находятся в сфере ведения МПР России. Однако в действующей редакции Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» такая категория особо охраняемых природных территорий, как территории традиционного природопользования, отсутствует. В этой связи МПР России не считает вопросы создания территорий традиционного природопользования предметом своего ведения и переадресует их все тем же Минэкономразвития России и Минрегиону России.
Серьезной проблемой является выбор используемых в законе правовых механизмов. Так, согласно статьям 2 и 13 закона, правовое регулирование отношений в области образования, охраны и использования территорий традиционного природопользования может осуществляться обычаями малочисленных народов, если такие обычаи не противоречат законодательству Российской Федерации. Все это очень демократично и соответствует духу времени. Однако общая конструкция закона не предполагает наличия реальных механизмов осуществления данной нормы, и совершенно непонятно, как ее вообще можно исполнять на практике:
1) нормы обычного права некодифицированы и будут излагаться со слов в соответствии с индивидуальным правосознанием конкретных носителей и с учетом ими текущих обстоятельств;
2) нормы обычного права отдельных групп населения в пределах территорий традиционного природопользова-
ния будут распространяться на всех граждан Российской Федерации, что антиконституционно, так как для граждан Российской Федерации и юридических лиц обязательными к исполнению являются только нормы законодательства Российской Федерации;
3) будет нарушаться принцип: «что не запрещено, то разрешено»;
4) нарушение норм обычного права не может влечь за собой дисциплинарное, административное или судебное преследование, в противном случае нужно глубоко переработать ГК, УК, УПК, многие законы;
5) у каждой этнической общности, у каждой ее этнографической группы, у каждого родового подразделения есть своя специфика в сфере обычного права. Каким образом с учетом совместного проживания нашего многонационального населения можно определить, кто каких норм должен придерживаться и для кого какие нормы обычного права обязательны?
6) если нормы обязательны только для их носителей, то зачем об этом писать? Они и так должны их исполнять (или игнорировать) на вполне добровольных началах. Если они все же фиксируются в законе - речь идет о распространении норм обычного права на граждан, которые не являются носителями данного обычного права и у части из которых имеются свои собственные нормы обычного права, к которым они имеют ровно такие же основания апеллировать.
Таким образом, налицо правовая коллизия, из которой трудно найти рациональный выход.
Очень щекотливой является проблема адресата федерального закона. В соответствии со статьей 3 - это «лица, относящиеся к малочисленным народам, и общины малочисленных народов, а также лица, не относящиеся к малочисленным народам, но постоянно проживающие в местах их традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности, ведущие такие же, как и малочисленные народы, традиционное природопользование и традиционный образ жизни». Установление круга лиц -принципиально важный вопрос в связи с тем, что со сферой традиционного природопользования в нашей стране связано несколько групп населения:
1) представители коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации;
2) представители коренных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, не являющиеся малочисленными (саха-якуты, коми, тувинцы, алтайцы, хакасы, буряты, карелы);
3) старожилы - сибирские татары, разнообразные груп-пырусскоязычного населения [2, 3, 4, 5, 6].
Рассматриваемый закон регулирует самые главные правоотношения в сфере традиционного природопользования - вопросы доступа к ресурсам традиционного природопользования и, по существу, определяет круг субъектов традиционного природопользования в местах тради-
ционного проживания коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока. В связи с этим в дан -ном законе должны быть урегулированы правоотношения в сфере традиционного природопользования применительно ко всем связанным с ним группам населения.
Казалось бы, формулировка статьи 3 федерального закона позволяет рассматривать представителей всех вышеперечисленных групп населения в качестве полноправных субъектов традиционного природопользования. Однако если мы обратимся к комментариям к рассматриваемому федеральному закону, написанным одним из лучших специалистов в данной области - государственным советником Российской Федерации 3 класса, советником юстиции 1 класса П.Н. Павловым [7], то обнаружим, что на лица, не относящиеся к малочисленным народам, закон распространяться не будет, если они не являются родственниками лиц, принадлежащих к коренным малочисленным народам Севера. Это, конечно, частное мнение толкующего закон юриста, но юриста опытного и принимавшего участие в разработке данного закона. Просто отмахнуться от его мнения было бы неразумным.
Круг субъектов традиционного природопользования, реально определяется положениями статей 6, 7 и 8 закона, согласно которым территории традиционного природопользования образуются на основании обращений лиц, относящихся к малочисленным народам, и общин малочисленных народов или их уполномоченных представителей, а также статьи 13 устанавливающей, что «использование природных ресурсов, находящихся на территориях традиционного природопользования, для обеспечения ведения традиционного образа жизни осуществляется лицами, относящимися к малочисленным народам, и общинами малочисленных народов ... Лица, не относящиеся к малочисленным народам, но постоянно проживающие на территориях традиционного природопользования, пользуются природными ресурсами для личных нужд • • ». Если перевести положения этой статьи на обыденный язык то, как представители коренных народов, не являющихся малочисленными, так и представители старожильческого населения не могут, например, заниматься промысловой охотой и рыбалкой в местах традиционного проживания коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока, т.е. более чем на половине территории страны. Они могут, подобно вахтовикам и недавним переселенцам, заниматься только спортивной охотой и рыбалкой для личных нужд на общегражданских основаниях. Не нужно объяснять, какую мину подводят эти нормы под межнациональные отношения.
Органы государственного управления Российской Федерации в своих действиях исходят из Конституции Российской Федерации, которая в статье 17 устанавливает, что: «Основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения. Осуществление прав
и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц». В соответствии со статьей 18 Конституции: «Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти.». Согласно статье 19 Конституции: «Все равны перед законом и судом. Государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности .».
Если максимум того, что общество может ожидать от АКМНС - защита интересов представляемых Ассоциацией групп населения, то минимум того, что обязаны делать органы государственного управления - защита прав всех граждан, реализация интересов общества в целом. Правительство Российской Федерации не может не осознавать, что при непосредственной реализации положений действующего федерального закона неизбежно ущемление прав представителей народов, не являющихся малочисленными, которые могут оказаться в ситуации «запрета на профессию». На это указывает в своих комментариях к закону П.Н. Павлов, напоминающий, что: «Международные договоры и законодательство Российской Федерации запрещают решать проблемы граждан, отнесенных к коренным малочисленным народам, в ущерб правам других лиц». Можно процитировать и еще одного известнейшего специалиста в рассматриваемой сфере - консультанта Конституционного суда Российской Федерации, доктора юридических наук, профессора В.А. Кряжкова: «Есть, безусловно, и небезосновательные опасения, продиктованные тем, что особые права способны привести к образованию привилегированной социальной группы, которую затем придется защищать от других, зачастую столь же бедствующих социальных групп» [8].
Федеральный закон содержит в себе и иные, не вполне адекватные действительности стереотипы и заблуждения. Так, в качестве субъектов права в нем именуются народы, т.е. этносы. Однако сами по себе этносы реально в этом качестве выступать не могут, и не только потому, что Конституция Российской Федерации предусматривает равенство граждан перед законом независимо от этнической принадлежности. Технически затруднительно реализовать правосубъектность этносов в рамках гражданского права. Собственно этносы не могут выступать в качестве субъекта прав собственности, земельных отношений, в качестве стороны процесса и т.д. Не могут они выступать и в качестве субъекта традиционного природопользования. Даже среди очень немногочисленных этносов (например - кеты) имеется несколько проживающих в Москве интеллигентов, объявлять которых субъектами традиционного природопользования ввиду их соответствующего этнического происхождения было бы как-то странно.
Вопрос о реальной принадлежности к сфере традиционного природопользования федеральным законом не
ставится, что обычно объясняется необходимостью учета интересов той части граждан, для которых традиционное природопользование является не основным, а дополнительным источником дохода. Интересы названных групп населения вне сомнения должны быть защищены там, где это обоснованно. Однако полное отсутствие критериев реальной связи с рассматриваемой сферой деятельности приводит к закреплению угодий за лицами, собственно традиционным природопользованием практически не занимающимися. Представители коренного населения называют таких соседей по угодьям «дачниками». Явление это достаточно широко распространено в нефтедобывающих регионах, например, в Ханты-Мансийском АО. Интерес «дачников» к угодьям связан не со сбором дикоросов в период отпусков. Их урожай колеблется год от года в разных местностях, в связи с чем, согласно обычаям коренных народов, не только все члены соседских общин, но и вообще все люди (местные и приезжие) собирают их там, где они уродились в текущем году, а не каждый на своем участке. Это же относится и к рыбалке с целью личного потребления. Интерес к угодьям в данном случае связан с надеждой, что на закрепленных за «дачниками» участках какой-либо хозяйствующий субъект начнет разработку природных ресурсов, и это даст возможность «дачнику» занять положение рантье, что периодически и происходит. Геологи неоднократно писали и говорили о данной проблеме, но на них никто не обращает внимание. В общественном сознании они позиционированы как основные разорители земли российской, и в этих вопросах им дозволительно только извиняться, оправдываться и обещать.
Законодатели республики постарались учесть указанное обстоятельство, акцентируя в определениях традиционного природопользования и традиционного хозяйствования внимание на сугубой традиционности видов деятельности. Но тут возникает другая опасность - законодательное закрепление искусственной технологической отсталости. Традиционное природопользование всегда шло в ногу со временем, перенимая в свой арсенал все доступные технические новшества. Идти в ногу со своим веком оно должно и в наше время. Если же создать из традиционного природопользования «этнографический заповедник», оно будет экономически удушено, так как выход на современные рынки с сугубо традиционной продукцией, произведенной на основе только традиционных технологий и с учетом только традиционных требований к качеству и свойствам этой продукции, не обеспечивает ни необходимого уровня спроса на нее, ни ее конкурентоспособности. Инкорпорирование новых технологий в традиционные виды хозяйственной деятельности - обычная текущая практика, отвечающая очевидным потребностям жизни и обыденному здравому смыслу. Проблема же определения, до какого момента природопользование сохраняет характер традиционного и с
какого момента оно окончательно становится предметом индустриальной деятельности - далеко не тривиальна и требует специального рассмотрения [9, 10]. Переведенное на современную технологическую базу традиционное природопользование - ключевой элемент и приоритет развития экономики локальных сообществ. Это большой и серьезный вопрос, требующий самостоятельного рассмотрения.
В данном случае, важно таким образом сформулировать нормы закона, чтобы они не превратились в «прокрустово ложе», тормозящее развитие традиционного природопользования как самостоятельной специфической сферы хозяйствования. По нашему мнению, можно сохранить стандартное определение традиционного природопользования с учетом возможностей его широкой трактовки, а из определения традиционной хозяйственной деятельности целесообразно удалить собственно технологический аспект (способы), заменив его указанием на объект приложения труда - переработку продукции традиционного природопользования. Иными словами, если коренное население перерабатывает продукцию традиционного природопользования, то это - традиционное хозяйствование (например, вид деятельности «Переработка оленины») и не суть, на каком оборудовании и с какой мерой полноты оно осуществляется.
Традиционное природопользование - живая, развивающаяся сфера деятельности и ее регулирование должно быть адекватным реальности в ее саморазвитии. Федеральное законодательство в этой сфере, как мы видим, достаточно неадекватно и требует глубокой переработки, но его основные направления - предмет отдельного большого разговора.
Литература
1. Собрание законодательства РФ. № 20. 14.05.2001. Ст. 1972.
2. ЖуковМ.А. Федеральный закон “Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерации”. Возможные проблемы правоприменения // Государство и право. 1997. № 9. С. 36-38.
3. Жуков М.А. О совмещении прав ведущих традиционный образ жизни групп населения российского Севера // Журнал российского права. 1998. № 2. С. 65-72.
4. Жуков М.А. “Северное право” и пути отражения интересов его субъектов в законодательстве // Журнал российского права. 1998. № 6. С. 23-33.
5. Жуков М.А., Хвальковский A.B. Сельские старообрядческие общины, как субъект права // Журнал российского права.
1999. № 3. С. 24-30.
6. Жуков М.А. Старожильческое население российского Севера как субъект традиционного природопользования // Проблемы традиционного природопользования. Север, Сибирь, Дальний Восток Российской Федерации. М.: Изд-во Госдумы РФ,
2000. С. 32-43.
7. Павлов П.Н. Комментарии к Федеральному закону «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» // Приложение к журналу «Мир коренных народов. Живая Арктика». М., 2001. 125 с.
8. Кряжков В.А. Право коренных народов на земли // Российский бюллетень по правам человека. 1995. Вып. 7. С. 97-108.
9. Жуков М.А. Традиционное природопользование как форма хозяйствования. Проблемы законодательного оформления // Современные проблемы традиционного природопользования народов Севера. М., 2000. С. 130-131.
10. Жуков М.А. Проблемы кодификации видов традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера // Охрана дикой природы. М., 2005. № 1. С. 12-14.
M.A. Zhukov
Problems of the legal regulation in the traditional use of natural resources in the republican and federal legislation
Russian regions that develop their own legislature in the sphere of regulation of the issues on formation and function of the territories of traditional use of natural resources of the small-numbered peoples of the North face a problem described in the Federal Law dated May 7, 2001 #49-FZ “On territories of traditional use of natural resources of the small-numbered peoples of the North, Siberia and the Far East of the Russian Federation”. The indicated problems are being analyzed according to the Law of the Sakha Republic (Yakutia) #756-111 “On the territories of traditional use of natural resources and economy of the indigenous small-numbered peoples of the north of the Sakha Republic (Yakutia)”.
■ФФФ-
