CC BY
158
Проблемы правового регулирования рационального использования земель
V ^ V
территории муниципальных образовании
Н.П. Поставная, к.ю.н., Оренбургский ГАУ
Земля является важнейшим природным ресурсом, и обеспечение его рационального использования при осуществлении градостроительной деятельности должно быть направлено на выполнение этой задачи. Назначение земель городских и сельских поселений состоит в создании социально-экономических условий для достойного проживания населения этих территорий. Территориально-поселенческий фактор формирования системы местного самоуправления оказывает непосредственное влияние на рациональное использование земель. Территории городских и сельских поселений в пределах их административных границ для обеспечения планового и рационального использования земель в соответствии с нормами земельного, градостроительного законодательства должны делиться на административные зоны с различными видами разрешённого использования земель. Например, в состав общественно-деловых территориальных зон могут входить земельные участки, предназначенные для застройки не только административными зданиями, но и объектами образовательного, культурно-бытового, социального назначения и иными объектами, предназначенными для общественного использования, рекреационные зоны. Отвод земельных участков для этих целей должен производиться в плановом порядке и быть направлен на получение конечного результата рационального использования земель этих территорий — обеспечение устойчивого социального развития городских и сельских поселений, что является одним из основных условий бесконфликтного, демократического развития российского общества, его экономического и социального благополучия [1].
Определение понятия рационального использования земель содержится в государственном стандарте, который хотя и не является законом, но закрепляет понятие этого термина — обеспечение всеми землепользователями в процессе производства максимального эффекта в достижении целей землепользования с учётом охраны земель и оптимального взаимодействия с природными факторами [2]. Г.А. Аксененок под рациональным использованием земли полагал установление такого правового режима отдельных категорий земель, который соответствовал их основному хозяйственному назначению и
обеспечивал надлежащее использование этих земель. Автор пришёл к выводу о том, что принцип рационального использования земель предполагает такую планировку, которая обеспечивала бы разумное в экономическом, географическом, эстетическом и иных отношениях использование селитебных земель с наибольшими удобствами для населения [3]. Рассматривая вопросы правового обеспечения рационального использования земель при планировке населённых пунктов, А.Б. Блейхман отметил, что городские земли при всём многообразии их эксплуатации предназначены в основном под застройку. Дальнейшая урбанизация, усложнение разнообразных социальных функций городов выдвигают дополнительные задачи по обеспечению рациональной эксплуатации земель [4]. Для правовой охраны отдельных категорий земель, по мнению С.А. Анохина, немалое значение имеют нормы природоресурсных отраслей, а также законодательства, регулирующего отдельные виды хозяйственной деятельности. В частности, градостроительное законодательство предъявляет условия соблюдения требований по рациональному использованию земель поселений [5]. Тесно связаны с деятельностью по рациональному использованию земель меры обеспечения устойчивого развития территорий на основе территориального и градостроительного зонирования, являющиеся одним из основных принципов земельного, градостроительного законодательства.
Правовое значение градостроительного регламента заключается в возможности реально регулировать плановое использование земельных участков в пределах соответствующей территориальной зоны. Эти задачи в первую очередь должны учитывать органы публичной власти при выполнении различных функций управления рациональным использованием и охраной земель.
Установление градостроительных регламентов составляет основу разработки схем зонирования территории земельных участков в пределах соответствующей территориальной зоны. В пункте 2 ст. 83 ЗК РФ предусматривается необходимость использования земель поселений в соответствии с документами зонирования территорий, закреплёнными нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, — правилами землепользования и застройки. В соответствии со ст. 30 Градостроительного кодекса РФ (далее ГрК РФ) первой целью разработки правил зем-
лепользования и застройки является создание условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия. С принятием этого нормативно-правового акта органов местного самоуправления осуществление застройки территории поселений должно проводиться в плановом порядке, и экономическими, а не директивными методами, в полном соответствии с реальными проблемами проживающего там населения и будущих поколений. Нормами действующего законодательства предусмотрена процедура обязательного проведения публичных слушаний проекта правил, что является существенной гарантией решения таких задач.
Однако анализ отдельных правовых актов, принятых с момента введения в действие ГрК РФ (2004 г.) и по настоящее время, даёт основание сделать вывод, что органы публичной власти по-прежнему не желают регулировать строительство на землях населённых пунктов на основе правил землепользования и застройки. Так, ст. 17 ФЗ-191 от 29.12.2004 «О введении в действие Градостроительного кодекса РФ» (в ред. ФЗ от 31.12.2005 № 206-ФЗ от 31.12.2005) внесено дополнение в ст. 3 ФЗ № 137 от 25.10.2001 «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации». Пунктом 14 этой статьи допускалось до 2010 г. предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, при отсутствии правил землепользования и застройки. В дальнейшем эти сроки неоднократно отодвигались. В настоящее время этот срок определён применительно к городу федерального значения Москве и к Московской области до 31 декабря 2014 г., применительно к муниципальным районам — до 30 июня 2013 г., к городским поселениям и городским округам — до 31 декабря 2013 г., к сельским поселениям — до 1 июня 2014 г. Застройка директивными методами привела к тому, что микрорайоны отдельных поселений не обеспечены объектами социальной, транспортной инфраструктуры. Это вызывает обоснованное возмущение граждан. Вместе с тем застройка новых микрорайонов на основе документов территориального планирования и градостроительного зонирования с использованием, например, действующих правовых механизмов предоставления земельных участков для их комплексного освоения в целях жилищного строительства могли гарантировать возведение этих объектов.
Кроме того, следует отметить, что для решения проблем планового использования земель поселений необходимо учитывать следующее. Градостроительное зонирование устанавливается только на тех категориях земель, где разрешено
строительство и допускается реконструкция объектов недвижимости. Однако исходя из требований ЗК РФ и для других целей разрешённое использование должно осуществляться в отношении всех категорий земель с учётом территориального зонирования. Эти процессы подлежат правовому регулированию для обеспечения их охраны и рационального использования в интересах проживающего там населения и будущих поколений. К.Х. Ибрагимов полагает [6], и это мнение мы разделяем, что планированию в современных земельных отношениях в России не уделяется должное внимание, и объясняется это во многом прессом недавнего тяжёлого социалистического наследия. Возможно, по этой причине нормы современного земельного законодательства не содержат универсального правового механизма обеспечения рационального использования всех категорий земель в плановом порядке. Одним из вариантов решения этой проблемы предлагается нормами земельного законодательства предусмотреть принятие в городских и сельских поселениях правил землепользования. Данные правила будут содержать картографические материалы территориального зонирования и регламенты использования каждой территориальной зоны. В отношении тех категорий земель, где допускается возведение объектов недвижимости, нормы ГрК РФ должны предусмотреть принятие правил застройки территории этих поселений на основе документов территориального планирования. Этот документ будет содержать регламенты и схемы градостроительного зонирования территории поселений, подлежащих застройке, и будет являться составной частью правил землепользования. Порядок принятия правил землепользования земель поселений должен разрабатываться в соответствии с нормами земельного законодательства. Также мы разделяем точку зрения С.А. Боголюбова о том, что законодательство о градостроительной деятельности может использовать нормы земельного права, но не дополнять, изменять или исправлять их — это прерогатива ЗК РФ [7].
Литература
1. Чичкин А.В. Правовые основы устойчивого развития сельских территорий // Природа и сельскохозяйственная деятельность человека: сб. ст. междунар. науч.-практич. конф. Иркутск, 2011. С. 278.
2. ГОСТ 26640-85 «Земли. Термины и определения». П. 14. Система Консультант-Плюс.
3. Аксененок Г.А. Обеспечение рационального использования земли // Советское государство и право. 1968. № 10. С. 12-19.
4. Блейхман А.Б. Правовое обеспечение рационального использования земель при планировке населённых пунктов // Правоведение. 1982. № 1. С. 48-52.
5. Анохин С.А. Административно-правовой механизм в сфере использования и охраны земель // Административное и муниципальное право. 2009. № 5.
6. Ибрагимов К.Х. Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения. М., 2004. С. 235.
7. Земельное право: учебник / Под ред. С.А. Боголюбова. М.: Высш. образование, 2006. С. 324.
