CC BY
536
& ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ
УДК35.072.2 ББК: 65.05
ПРОБЛЕМЫ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ ВЛАСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Е.А. Лубашев, М.В. Лукин
Санкт-Петербургский государственный университет
сервиса и экономики (СПбГУСЭ) 191015, Санкт-Петербург, ул. Кавалергардская, 7, лит. А
Проблема оценки эффективности власти и качества принимаемых ею решений в настоящее время является одной из ключевых и в то же время проблемных сфер взаимодействия власти с гражданским обществом.
При оценке результатов деятельности органов власти целесообразно исходить из конечных продуктов, относящихся к двум большим категориям: управленческим решениям и государственным (и муниципальным) услугам. Принимаемые исполнителями управленческие решения имеют некоторое множество промежуточных и конечных потребителей. При этом с конечными потребителями, в силу принципа субсидиарности, призвана работать муниципальная власть, по определению наиболее приближенная к населению и его нуждам.
В развитых странах обычно используется следующая триада базовых социальных ролей для конечных потребителей специфической продукции, производимой органами власти: «гражданин -
*
потребитель - налогоплательщик». При этом концепция экономического маркетинга совпадает с концепцией политического маркетинга по своему вектору - от индивида, выполняющего соответствующую роль, а не «от производителя» товаров, услуг, властных полномочий и пр.
В России пока, несмотря на провозглашение идеи социального государства, мнение индивида (вне зависимости от выполняемой им социальной роли) остается вторичным. Даже попытка использовать социологические опросы (в том числе при оценке эффективности органов исполнительной власти) не позволяют уловить отдельно взятые мнения граждан.
В российской практике во взаимодействии власти с населением преобладает патерналистский вектор «от власти», выражающийся в таких установках, как ожидание «хороших» законов, спущенных сверху, прибытия самых главных чиновников для «ручного управления», если случился тот или иной эксцесс: «Вот приедет барин...». При этом в среде «промежуточных получателей государственных услуг (чиновников на местах) проявляется встречный исполнительский подход: изобретаются «инновационные» проекты, внедряются «нанотехнологии», в структурах власти появляются заместители по «национальным проектам» и т.п. со всеми сопутствующими издержками в виде увеличения штатов, затрат на показушные мероприятия и т.п. Иными словами, переход от «управления по мероприятиям» к управлению «по целям» в такой парадигме взаимоотношений власти с социумом лишь остается лозунгом [1].
Соответственно данному вектору функционирует и концепция политического маркетинга. Обсуждаемая в рамках альтернативы централизация - децентрализация власти стратегия «усиления вертикали власти» так же вписывается в данную парадигму.
Роль гражданина определена Конституцией Российской Федерации. Поэтому принимаемые исполнительной властью решения могут взвешиваться с точки зрения соответствия этому основному пра-воустановительному документу. При этом его «правоустановительность», не вызывающая сомнения с точки зрения
норм административного права, тем не менее, в практических действиях властей разного уровня, отраслевых структур, бизнес-среды и пр., нередко игнорируется, следствием чего является восприятие некоторых норм Конституции в полном объеме как недостижимых в настоящее время конструктов (например, прав граждан на здоровье, получение бесплатного образования и т.п.).
Подобная установка на производителя существенно препятствует экономическому росту (в этом ключе можно обратить внимание на экономическую предприимчивость Китая, оперативно реагирующего на запросы клиентурных рынков), а также реальному повышению качества жизни населения. В этом случае контроль за качеством товаров и услуг (в экономике), соответственно, принимаемых решений и опять же услуг (государственных и муниципальных), производимых властью, заключается, преимущественно, в проверке их соответствия (нормам, стандартам и т.п.) - в духе требований широко критикуемого Федерального закона «О техническом регулировании» от 27.12.2002 г. № 184-ФЗ [2].
Установка на ведущую роль индивида как гражданина (потребителя или налогоплательщика) в оценке качества результатов деятельности экономических или властных институтов, как главного (конечного) оценщика достигается, прежде всего, на основе установления конструктивных, равноправных, партнерских отношений в триаде «власть - бизнес -население».
Для контроля за эффективностью деятельности исполнительной власти регионального уровня государственной власти, в соответствии с духом административной реформы, был введен в действие Указ Президента РФ «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» №825 от 28 июня 2007г., установивший 43 показателя. В развитие этого указа Комиссией при Президенте Российской Федерации по вопросам совершенствования государственного управления и правосудия разработана
также методика оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, перечень дополнительных показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (по протоколу № 1 от 18 июля 2007г.) и ежегодная форма доклада о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и их планируемых значениях на 3 -летний период.
Вместе с тем несовершенство предложенного инструментария привело к тому, что появились новые методические подходы, оценивающие эффективность органов исполнительной власти. Рассмотрим кратко последний документ: Постановление Правительства РФ от 3 ноября 2012 г. № 1142 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 21 августа 2012 г. № 1199 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» [3].
В результате проведенного нами анализа укажем лишь на общие недостатки предложенного в Постановлении методического инструментария.
1) В целом практика уменьшения количества показателей (по сравнению с более ранними нормативно-правовыми актами по оценке эффективности исполнительной власти) в целом положительна, особенно в части того, что оценка производится изнутри (то есть фактически структурами власти). Вместе с тем позитивность здесь может быть оценена в том случае, если выбранные показатели действительно являются важнейшими для территорий (при этом не упущены действительно значимые показатели); по ним действительно можно объективно сравнить состояние дел в различных регионах; они (критерии и показатели) не действуют в обратной зависимости друг от друга. К сожалению, анализ перечня показателей приводит к выводу, что, за редким исключением, они не проходят ни по одному из данных критериев.
2) Практика применения параметров оценивания с учетом экспертов наиболее приемлема тогда, когда используются специальные процедуры, позволяющие экспертам давать обоснованную оценку реального вклада исполнительной власти в сферу жизнедеятельности и развития региона (например, метод «Форсайт»). К тому же перечень структур привлечения экспертов подтверждает, что они полностью ангажированы властью, так как представляют ее ведомства. При этом возможности экспертного сообщества (представленного компетентными независимыми экспертами) игнорируются, что, вероятно, проявилось и на этапе разработки методики.
3) Известно, что в современном мире многие тенденции и вызовы, определяющие развитие регионов разного таксономического уровня, в значительной степени диагносцируются так называемыми слабыми сигналами, что в рассматриваемой методике не учитывается. На этом, в частности, основываются известные работы американского футуролога Дж. Нейсбита, популярного не только в США, но и в ряде других стран с высоким потенциалом развития, например в Финляндии, в КНР и др. [4; 5].
4) Следует отметить, что в работе применена попытка использовать интегральный показатель оценки, что, по мнению ряда специалистов, нецелесообразно применять для оценки сложных социально-экономических объектов (в качестве которых в данном случае выступают субъекты РФ), ввиду того что отдельные показатели могут иметь разный тренд развития и, в зависимости от особенностей ситуации в конкретном регионе, иметь разную трактовку. Например, относительно небольшие инвестиционные вливания в перспективно важный проект можно оценить в качестве более весомого достижения власти в одном регионе, а большие инвестиции, но «ушедшие как вода в песок» в другом регионе», должны приводить к более негативной оценке. Очевидно, подобные нюансы можно показать в отношении почти каждого из используемых показателей
(например, уровень безработицы, рост жилищного фонда и т.п.).
5) Что не учитывается в методике? Авторы методики исходят из принципиальной возможности сравнения регионов, которые изначально различаются по своему социально-экономическому потенциалу, уровню энергетической и транспортной составляющей.
6) Нет анализа проблем. В связи с этим возникает вопрос в отношении выбора исполнительной властью двух (почему только двух?) индивидуальных показателей: действительно ли она выбирает показатели, реально отражающие использование надлежащих стратегий преодоления проблем или власть выбирает те показатели, по которым удобнее отчитаться и получить положительную оценку? Практика показывает, что верно второе. Не случайно эксперты категорически не рекомендуют спускать определение целей и приоритетов на уровень исполнения [1, 6]. Цель должна задаваться сверху.
7) Ситуация в ряде субъектов РФ в значительной мере связана с тем, что регионы развиваются не только как изолированные административно-территориальные единицы, но в тесном взаимодействии с соседними регионами (с разным знаком эффекта воздействия) или под их определенным влиянием. Этот фактор в методике не учтен.
8) В настоящее время территориальная власть значительное внимание уделяет предоставлению юридическим и физическим лицам государственных и муниципальных услуг. Вместе с тем рост сервисной составляющей, которая непосредственно связана с деятельностью исполнительной власти, никак не отражен в показателях оценки.
9) Хотя во вступительной части Постановления отмечено, что одной из характеристик предмета оценки является деятельность органов исполнительной власти в сфере муниципального управления, в перечне показателей отсутствует оценка этой деятельности. То же касается и инвестиционной привлекательности региона.
10) Непонятна базовая основа разработчиков. Если базой является концепция сбалансированных показателей, то предложенная система показателей должна быть сбалансированной (чего нет). Если бы за основу были взяты сферы, оцениваемые в рамках используемых в Европе стандартов модели САБ, то это тоже не соответствует действительности, поскольку показатели касаются далеко не всех сфер деятельности исполнительной власти.
Можно было бы критически рассмотреть отдельные показатели, однако даже без этого представляется, что отсутствие серьезного методологического подхода, обоснования, предложенного Правительством России, - не позволит даже в первом приближении объективно оценить реальную эффективность исполнительной власти территориального уровня. Несомненно, что главным недостатком рассмотренной методики, к сожалению уже получившей статус нормативного правового акта, является отсутствие обоснованной концепции оценки.
Отметим, что одним из ключевых элементов административной реформы является определение системы показателей, устанавливающих ответственность конкретных органов власти за достижение приоритетных задач социальноэкономического развития подведомственных территорий. Проблематичность решения данной задачи заключается в том, что разработка такой системы показателей, которая реально отражала бы особенности социально-экономической ситуации, приоритеты в принятии ответственных решений, требует сложных и трудоемких действий (в том числе системной оценки последствий принимаемых властью решений), а сам переход «от управления по мероприятиям к управлению по результатам» - существенных корректировок в управленческих механизмах.
Проблема заключается в нерешенности ряда принципиальных вопросов, связанных с оценкой реальных результатов деятельности органов власти, выбором ее критериев и оценочных эталонов (стан-
дартов). Эта и другие проблемы приводят к тому, что применение даже достаточно сложных и изощренных оценочных процедур не приводит к сколько-нибудь значительным результатам в практической деятельности органов государственного и/или муниципального управления.
К причинам недостаточной эффективности оценочных процедур можно отнести:
• сложность самих объектов управленческого воздействия, обусловливающая затруднения в определении надежных показателей полезности (эффективности) различных управленческих решений (как в качественных, так и в количественных аспектах);
• влияние на возможную оценку результатов труда государственных и муниципальных служащих факторов изменений окружающей среды (например, своевременное и полезное решение, которое могло быть эффективным три месяца назад, сегодня может быть неактуальным), в связи с чем трудно накопить объективную базу оценок;
• недостаточность ориентации ана-литико-прогностических служб администраций на выявление причин и следствий принимаемых управленческих решений (в связи с чем крайне редко используется метод оценки по прецедентам);
• недостаточное привлечение внешних (независимых) экспертов к оценочным процедурам.
Следует учитывать, что многие управленческие решения и действия органов государственного и муниципального управления органично включают в себя исследовательский, аналитический, информационный, социотехнический, организационный, технологический и прочие аспекты, оценка которых требует принципиально иных (более системных) подходов.
Рассмотрим отдельные возможные варианты управленческих решений, оценка эффективности которых весьма затруднительна. Например, как оценить некомпетентные или ошибочные решения, спускаемые исполнителям со сторо-
*
ны вышестоящих руководителей ? Можно указать на следующие варианты подобных решений:
• решения, противоречащие действующим нормативно-правовым актам;
• решения, не обеспеченные ресурсами (финансовыми, организационными, кадровыми, техническими и т.д.);
• решения, ухудшающие состояние объекта управления;
• решения, приводящие к достижению определенных позитивных изменений в одном объекте, но за счет ухудшения состояния других объектов управления (например, финансовые средства в виде налогов, полученных за рекламу пива без учета проблем его потребления молодежью; решения, принимаемые на благо населения одного региона за счет других регионов и т.д.);
• решения, при которых игнорируется временной ресурс на их подготовку (чаще всего возникают в случаях «ручного управления» при внезапных приездах вышестоящих руководителей на проблемные объекты подведомственной территории).
К другим проблемам, которые могут существенно повлиять на снижение качества управленческих решений и, соответственно, затруднить их оценку, можно отнести:
1. Недостаточную координацию деятельности между различными структурными звеньями (как одно из существенных проявлений неупорядоченного управленческого механизма), в результате чего решения, идущие от разных структурных звеньев (как по вертикали, так и по горизонтали), оказываются плохо согласованными, а иногда и противоречивыми.
2. Часто встречающийся конфликт между поставленными целями и их ресурсным обеспечением, в связи с чем решения нередко оказываются практически невыполнимыми. Подобная ситуация
На практике нередко встречаются ситуации, когда ошибки в решении преднамеренно или по другим причинам закладываются действиями самих подчиненных.
может возникать при передаче полномочий на нижележащий уровень власти, при выполнении принятых ранее, но не отмененных из-за изменившейся ситуации стратегических решений.
3. Конфликт между действующими в администрации официальными и неофициальными нормами и правилами. Например, среди действующих, но формально не закрепленных норм используется запрет на риск, единообразие и лояльность оценивается выше нестандартности и т.п. Это приводит к тому, что достижение оптимального результата оказывается возможным лишь с нарушением тех или иных действующих норм, правил и ограничений.
Возможны и иные ситуации, способствующие снижению качества принимаемых и реализуемых управленческих решений. В любом случае, прежде чем оценивать уровень принятия и исполнения тех или иных решений (то есть результат деятельности), необходимо провести анализ того, насколько они подготовлены и обоснованы с учетом вышеуказанных критериев.
Поскольку в большинстве сфер деятельности органов государственной и муниципальной служб детальный анализ по каждому из управленческих решений невозможен, целесообразно определить возможность (не всегда и не для всех случаев имеющуюся) применения интегральных показателей управленческой продуктивности.
При разработке таких показателей важно в числе прочего учесть, что наиболее типичной ошибкой является акцент на количественных показателях. Например: количество принимаемых (исполняемых) решений; количество разработанных программ и планов; количество устраненных аварий в системе жилищнокоммунального хозяйства; количество перевезенных транспортом пассажиров и грузов; количество лиц, обратившихся за получением медицинской помощи и количество койкомест в больницах и т.п. Более конструктивной представляется разработка и использование качественных и относительных количественных
показателей, характеризующих особенности динамики изменений в конкретных (существенно различающихся условиях деятельности). К их числу можно отнести: уровень жизни населения; наличие возможностей для роста благосостояния населения; бесперебойная и безаварийная работа жилищно-коммунального хозяйства и транспорта; снижение доли рецидивов в общем количестве правонарушений; снижение смертности (в том числе детской) и т.д. В ином случае (при примате количественных критериев), возникает «непроизвольная заинтересованность» чиновников в сохранении недостатков, усердная борьба с которыми, создает видимость бурной и полезной деятельности.
При определении оценочных критериев и показателей важно учитывать, что источники сведений, необходимых для оценки продуктивности государственных и муниципальных служащих, расположены по преимуществу во внешней, относительно соответствующих органов управления, среде. При оценке результатов деятельности должностных лиц следует учитывать как фактическое приближение к поставленным целям, так и характер (направленность) изменений в объектах управленческого воздействия.
С учетом этого определены несколько вариантов оценки результатов управленческой деятельности:
1. Выдающийся (идеальный) результат. Оценку подобного типа можно использовать для таких управленческих решений, которые, вызывая положительные изменения в одном объекте воздействия, опосредованно способствуют позитивным изменениям и в других объектах. Например, то или иное удачное управленческое решение, в результате реализации которого получен положительный эффект в каком-либо отдельном регионе, приводит к позитивным изменениям и в других регионах (например, поддержанная и реализованная законодательная инициатива, впоследствии распространенная и на другие территории).
2. Оптимальный (сбалансированный) вариант. Таким вариантом может,
например, выступать улучшение характеристик объекта управленческого воздействия без явных изменений (или прогнозируемых в перспективе позитивных изменениях) в других объектах.
3. Стабилизация состояния объекта воздействия. Здесь возможны варианты, поскольку на отсутствие результатов воздействия могут влиять разнообразные факторы (качество решений, возможное противодействие, обусловленное конфликтом интересов акторов, длительный латентный период проявления положительных изменений и т.д.). В этом случае целесообразно рассмотреть ситуацию на основе более углубленного анализа, в том числе с использованием модели «затраты-результаты», позволяющей оценить во что обошелся «выпущенный пар» при отсутствии результатов.
4. Негативный результат. Здесь в явном виде можно говорить о двух основных подвариантах негативного результата:
I. Локальное ухудшение объекта воздействия без явных негативных изменений в других объектах.
II. Дисбалансированный результат, то есть улучшение состояния объекта управленческого воздействия за счет ухудшения других объектов (достаточно много подобных примеров дает несовершенная система многоэтажного регулирования использования бюджетных средств, а также процедуры управления в рамках парадигмы узкотраслевой функциональной ориентации подразделений органов власти).
Для того чтобы оценить результативность (эффективность) муниципального управления, необходимо исходить из обоснованности закрепленных за конкретными муниципальными образованиями полномочиями, обоснованными целями достижения необходимых результатов в каждой из зон ответственности и необходимыми и достаточными для их достижения ресурсами. В отношении затрат также следует придерживаться принципа необходимости и достаточности, тем более в условиях их хроническо-
го дефицита, свойственного значительной части муниципалитетов [7].
Применительно к социально-экономическим системам обычно эффективность разделяют на две категории: экономическую и социальную.
Поскольку, как мы указывали выше, экономическую эффективность ошибочно сводить к экономии ресурсов (что восходит к пресловутой формулировке об «экономной экономике»), целесообразно в качестве экономической эффективности деятельности муниципальных образований (МО) использовать три таких параметра, как:
• наращивание доходной части бюджета и ее рационального использования для разрешения территориальных проблем и достижения обоснованных целей регионального развития;
• минимизация финансовых потерь в реализации крупномасштабных территориальных проектов, в том числе основанных на муниципальном заказе;
• успешное наращивание и использование консолидированных финансовых средств (объединяющих бюджет, инвестиции, средства юридических и физических лиц).
Тем самым экономическая эффективность на данном этапе (рассчитанная согласно подобной концепции), по сути, отражает процесс перехода от бюджета (и, соответственно, финансовой политики) выживания к бюджету (политике) развития.
Социальная эффективность обычно выражается в оценке положительной динамики, характеризующей повышение комфортности жизнедеятельности населения; максимально полное удовлетворение населения в качественных товарах и услугах (в том числе муниципальных); решение различных социальных проблем, присущих населению в целом, его категориям (например, социально незащищенным) и отдельным индивидам.
К сожалению, категория финансовых потерь, в том числе по причине упущенной прибыли, как правило, отсутствует в арсенале методов финансового управления российских органов власти.
Если параметры экономической эффективности носят инструментальный характер, характеризуя необходимые условия для реализации потенциала МО, то социальная эффективность характеризует ориентацию на целевые параметры, результирующие характеристики.
Для оценки социального эффекта целесообразно использовать как количественные (там, где возможно полезное из-*\
мерение ), так и качественное методы получения оценочной информации.
На практике используются различные подходы к определению эффективности управления. Так, широко распространен методический подход, согласно которому эффективность оценивается по степени удовлетворения интересов общества и государства. В этом контексте дается, в частности, следующее определение: «...Работу аппарата можно признать действительно эффективной лишь в том случае, если он успешно решает проблему оптимальной защиты интересов государства и оптимальной защиты интересов населения, социальных групп и каждого человека. В этой двуединой задаче -важнейшая сторона понятия эффективности государственного аппарата» [8].
Важнейшей методологической
ошибкой является попытка найти и использовать какой-то один универсальный показатель эффективности муниципального управления, определяемый как результат сложного взаимодействия комплекса факторов, приводимых в действие посредством управленческих решений. Сложность выработки и измерения достаточно объективных обобщенных показателей эффективности муниципального управления определяется:
- спецификой муниципальных образований, имеющих различия в социальноэкономическом потенциале, присущих им проблемах, составе административнотерриториальных единиц разного таксономического уровня;
* тт
Далеко не все параметры, которые можно измерить, отражают реальное качество и общественную полезность деятельности администрации МО.
- трудностями формализованного описания социально-экономических процессов, протекающих на территории конкретного муниципального образования и в межмуниципальном сотрудничестве;
- сложностью получения достоверной исходной информации, основанной на различных статистических источниках и базах данных;
- проблемой вычисления эффективности по множеству факторов, действующих нередко разнонаправленно, что как раз присуще сложным социальноэкономическим системам [9].
Поскольку существует тесная связь между управлением развитием территории и внутриорганизационным (аппаратным) управлением, целесообразно остановиться на подходах, оценивающих эф-
фективность муниципального управления с точки зрения внутриорганизационных параметров. По нашему мнению, более логично данные подходы отнести к проблеме оценки оптимальности и рациональности структурирования системы управления и ее функционирования, а не, собственно, к проблеме оценки эффективности. Здесь также представляются недостаточно обоснованными попытки разработать универсальные показатели оценки.
Один из возможных вариантов (несомненно, требующий конкретизации и учета специфики соответствующего муниципального образования при его применении) создания стратегической базы для системы сбалансированных показателей приведен в табл. 1.
Таблица 1.Стратегическая база данных для создания системы сбалансированных показателей муни________________________ципальной социально-экономической политики__________________________
№ Сферы развития Стратегические ориентиры и цели
1 Рост жизненного уровня населения Рост продолжительности жизни
Снижение уровня смертности (в целом на 1,0 тыс. чел.) и младенческой (на 1,0 тыс. родившихся)
Рост соотношения денежных доходов к величине прожиточного минимума (рассчитанному для конкретной территории)
Снижение заболеваемости социально обусловленными инфекциями
Снижение доли населения с уровнем доходов ниже минимального потребительского бюджета
Уровень социально-экономической дифференциации («индекс Джини»), определяемый соотношением уровня 10% наиболее и 10% наименее обеспеченного населения
Стабилизация занятости, определяемая в зависимости от исходного уровня безработицы и ее динамики (присущей конкретной территории)
Уровень образования, определяемый косвенно средним числом лет обучения населения старше 25 лет
Рост основных фондов, обеспечивающих получение услуг в сфере образования и культуры
Обеспечение доступности объектов физической культуры, спорта и рекреации для всех категорий населения (в т.ч. с низкими доходами и инвалидов)
Уровень общественной и личной безопасности, определяемый сравнением данных по преступлениям (на 1 тыс. чел.) в сравнении с региональными данными и собственной динамикой
2 Развитие бюджетнофинансовой политики Позитивная динамика бездотационности / дотационности муниципального бюджета
Уровень выполнения бюджетных обязательств (по зарплате; по финансовому обеспечению целевых программ и социальных проектов; по муниципальному заказу)
Формирование и целевое использование консолидированной финансовой базы развития территории, объединяющей бюджетные средства, инвестиции, спонсорские средства
В качестве базы для составления ориентиров авторами дополнительно использованы данные, содержащиеся в следующих источниках: [10, 11].
3 Развитие экономики Рост доли малых и средних предприятий в МВП
Рост доли занятых в сфере малого и среднего бизнеса
Улучшение соотношения по занятости трудоспособного населения (в соответствии с потребностями развития МО) между производственными предприятиями; предприятиями обеспечивающей инфраструктуры, предприятиями сферы обслуживания (социальной сферы)
Обеспечение роста доли научно-технических нововведений на предприятиях и в организациях МО
Рост объемов инвестиций, привлекаемых в МО и количестве перспективных инвестируемых проектов
4 Развитие инфраструктуры Полнота (по обеспечению потребностей хозяйствующих субъектов) и доступность субъектов инфраструктуры
Уровень надежности инженерно-технических систем и коммуникаций (снижение количества отказов и аварийных ситуаций)
Повышение уровня транспортной обеспеченности и качества подвижного состава
Рациональное использование недвижимости, в т.ч. офисными и складскими помещениями с возможностью доступной аренды для предприятий малого и среднего бизнеса
Уровень применения договоров между администрацией, производителями работ и потребителями услуг (юридическими и физическими лицами)
5 Комфортная среда жизнедеятельности населения и потребительского рынка Рост уровня жилищной обеспеченности на каждого жителя территории МО (м2)
Снижение доли (%) жителей, нуждающихся в улучшении жилищных условий
Рост качества жилья (рассчитывается экспертно по стандартным нормативам, определяемым для конкретного МО)
Уровень обеспечения потребности населения
Рост доли индивидуального жилищного строительства в общем объеме строительства
Обеспечение доступности объектов социального назначения для всех категорий населения, в т.ч. для инвалидов
Разработка и применение обоснованных стандартов качества работ и услуг в сфере городского хозяйства и ЖКХ
Рост доли и целевое использование бюджетных средств на благоустройство и озеленение городской и пригородной среды
Минимизация стихийных свалок и решение задач утилизации и переработки отходов и мусора
Удельный вес обратившихся с жалобами в систему защиты прав потребителей в общем количестве потребительских услуг
Доля оборота (объема услуг) предприятий потребительского рынка в выпуске товаров и услуг предприятий МО по всем видам деятельности
6 Развитие муниципальных ресурсов (в т.ч. трудовых ресурсов) Объем энергоресурсов, в отношении которых реализуются программы энерго- и ресурсосбережения
Доля новых рабочих мест и их заполнения местными трудовыми ресурсами
7 Развитие общественных демократических институтов Рост практических результатов, достигнутых в рамках выполнения договора о социальном партнерстве
Привлечение некоммерческих и саморегулируемых организаций к выработке решений по стратегическому развитию МО и реализации социально значимых проектов
Рост доли негосударственных форм управления жилищным фондом (ТСЖ)
8 Совершенствование внут-риорганизационного управления и управления развитием территории Упорядоченность правового института муниципального управления
Соответствие организационной структуры решению задач выполнения миссии МО
Минимизация дублирования и параллелизма в деятельности подразделений организации
Качество регламентов деятельности
Наличие действенных инструментов реализации концепции «электронного правительства»
Уровень разграничения полномочий с региональной властью, достаточность ресурсов для выполнения полномочий по предметам ведения
Разработка правового института муниципального управления [12]
9 Развитие муниципальной службы Уровень квалификации персонала муниципальной службы (соответствие нормативным требованиям)
Уровень готовности персонала муниципальной службы в условиях оценки работы по индикативным показателям
Представленный перечень примерных стратегических ориентиров должен быть дополнен и конкретизирован применительно к специфике конкретных муниципальных образований, особенностям ресурсной базы территории, наличию тех или иных проблем и ограничений и пр.
Следует отметить, что действующая в Российской Федерации база по общепринятым формам статистики достаточно фрагментарна, не в полной степени соответствует даже установленному в ФЗ №131 перечню предметов ведения муниципальных образований разных видов. Не в полной мере деятельность органов местного самоуправления (в том числе и непосредственно городских округов и муниципальных районов) отражена и в Указе Президента РФ «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» от 28 апреля 2008 года. К тому же в перечне показателей оценки в этом Указе есть явный перекос в сторону показателей сферы ЖКХ институционального плана (ассоциирующихся с «завязшей» реформой ЖКХ), но практически отсутствуют показатели роста уровня жизни, развития сервиса на местном уровне и по ряду других предметов ведения *.
Поскольку переход от управления по мероприятиям к управлению по конечным результатом является очень сложным для практической реализации, нами предлагается реализация стратегии по-
* Анализ указа представлен в работе: [13].
этапного перехода к такому управлению. Практика проведения административной реформы показала, что директивные задачи перехода, реализуемые в ряде муниципальных образований России (даже те, которые выполнялись в соответствии с реализацией Указа Президента РФ от 28 апреля 2008 г. №607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов») далеко не всегда приводили к ожидаемым результатам. Следует отметить неубедительную реализацию данного указа, признаками которой являются: искажение статистики, отсутствие должного внимания выборке независимых экспертов и населения (при экспертизе и социологических опросах), несбалансированность используемых показателей и пр.
Таким образом, эффективность государственного и/или муниципального управления представляет собой многогранное понятие. Существуют различные подходы к ее определению и измерению, сходящиеся, прежде всего, в том, что она может быть измерена только некоторой системой показателей, соответствующих конкретному методическому подходу. В частности, в табл. 2 представлены возможные критерии, по которым можно оценивать результаты деятельности служб муниципалитета, в том числе с позиции рассмотрения их сервисной составляющей.
Одним из таких подходов является европейская практика совершенствования качества государственного и муниципального управления на основе модели
«CAF» [14]. Common Assessment Framework (Общая схема оценки) - модель оценки и улучшения качества управления организаций общественного сектора. CAF, применяемая во всех стра-
нах ЕС с 2000 г., является частью большинства национальных программ реформирования сферы государственного управления в Европе.
Таблица 2.Целевые показатели критерии результатов деятельности ряда структурных подразделений _____________________________администраций муниципальных образований_________________________________
Юридический отдел
Комитет по физической культуре и _______________спорту_______________
Управление образования
1. Полное и своевременное обеспечение служб администрации необходимой нормативно-правовой документацией.
2. Качество (полнота, полезность, своевременность) экспертиз нормативно-правовых актов, касающихся внутриорганизационного управления, мероприятий по жизнеобеспечению и развитию территории.
3. Нормативно-правовое обеспечение взаимодействия муниципалитета с юридическими и физическими лицами (минимизация споров, разрешение конфликтных ситуаций в договорных отношениях и т.п.).
4. Полнота и регулярность информирования населения о нормативноправовых возможностях жизнеобеспечения и развития территории.
5. Качественная экспертиза законодательных инициатив.
1. Относительный рост числа населения, регулярно занимающегося спортом и физической культурой.
2. Снижение заболеваемости и увеличение продолжительности жизни за счет влияния спортивнооздоровительных мероприятий, пропаганды здорового образа жизни и т.п.
3. Ввод новых и реконструкция старых спортплощадок, спортивных залов, клубов и т.п.
4. Относительный и абсолютный рост затрат на спортивную и физкультурно-оздоровительную работу, полученных из внебюджетных источников.
5. Содействие развитию новых для территории видов спорта и создание условий для привлечения к ним детей и подростков, в том числе инвалидов.
1. Рост образовательного уровня населения (в специально выбранных возрастных группах).
2. Устранение причин прерывания детьми учебы в школе (зависящих от учебных заведений).
3. Позитивная динамика пополнения
имеющихся и вновь созданных рабочих мест выпускниками учебных заведений муниципального образования.
4. Своевременная реакция сферы образования на потребности клиентурного рынка, в том числе потенциальных фрилансеров, предпринимателей, фермеров и пр.
Модель САБ создана под эгидой инновационной группы Еврокомиссии по вопросам государственного службы (IPSG) и рабочей группы национальных экспертов на основе сотрудничества, обмена знаниями и опытом для модернизации систем государственного и муниципального управления и улучшения качества публичных услуг в странах Евросоюза. Центром по разработке и развитию САБ является Европейский институт административного управления (Е1РА) [там же]. В настоящее время в 27 европейских странах «Общая схема оценки» является неотъемлемым элементом государственных программ реформирования государственного и муниципального управления. Модель САБ зарекомендовала себя в Европе как простой и эффективный инструмент оценки, анализа и повышения эффективности государственной службы, что подтверждается опы-
том более 900 организаций сферы государственного и муниципального управления. С 2000 года эта модель применяется во всех странах Евросоюза. Как правило, модель рассматривается органами власти в качестве элемента программ административной реформы или базы для разработки целевого плана улучшений в отдельных областях бюджетной сферы.
CAF предлагает простой инструмент, помогающий европейским организациям бюджетной сферы применять методы менеджмента качества на основе концептуального подхода TQM, в частности модель EFQM, но вместе с тем учитывает специфические особенности организаций бюджетной сферы. Развитие модели CAF преследует четыре главных цели:
1. Внедрить в сферу административного управления принципы менеджмента качества и оказать содействие в их развертывании посредством метода само-
оценки. Способствовать переходу от цепочки «планируй-делай» к циклу «планируй - делай - проверяй - воздействуй» (цикл PDCA).
2. Предоставить механизм для самооценки организации с целью диагностирования и улучшения ее деятельности.
3. Стать связующим элементом между различными моделями менеджмента качества.
4. Обеспечить обмен опытом и изучение лучшей практики между организациями бюджетной сферы.
Механизм оценки в модели CAF предполагает, во-первых, измерение результатов удовлетворенности трех указанных групп заинтересованных сторон, а показатели определяются на основе обследования мнений потребителей / граждан, включая социологические опросы, фокус-группы, анкетирование и т.п. Во-вторых, измерения показателей, относящихся к удовлетворению требований заинтересованных сторон, - это внутренние показатели деятельности, используемые для мониторинга, понимания, прогнозирования и повышения эффективности деятельности организации в отношении удовлетворенности граждан / потребителей, работников, общества.
В России модель CAF стала с 2006 г. внедряться в Ивановской области, где на основе «Общей схемы оценки» была разработана концепция системы оценки эффективности деятельности аппаратов органов государственной власти и местного самоуправления «Эффективная публичная служба» (ЭПУС). В рамках концепции ЭПУС был предложен комплексный подход к решению задач административной реформы на основе реализации принципов непрерывного совершенствования деятельности, ориентации на потребителя, вовлечения служащих в процессы улучшений, проводимых в органах государственной власти [14].
Таким образом, формирование системы показателей эффективности дея-
тельности исполнительных органов власти является сложной задачей, требующей организации мониторинга социально-экономических процессов на подведомственной этим органам территории, учета специфики действующих факторов и формирования общего информационного пространства, интегрирующего существенную и значимую информацию органов статистики, данных ведомственных органов и экспертных структур.
Отмеченные выше параметры
власти (рассматриваемой нами с инструментальной позиции) могут быть уточнены по динамике таких, например, показателей, как в перечне для оценки целевых показателей деятельности губернаторов [3] или в аналогичном перечне, используемом непосредственно для муниципальных образований [10].
В любом случае важно учитывать специфику местной проблематики и особенностей местного потенциала, так как, например, бездействие власти в отношении возможности развития того или иного местного потенциального ресурса также может выступать в качестве оценочного критерия. В соответствии с требованиями Проекта Концепции совершенствования региональной политики в Российской Федерации (2008), совершенствование системы оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти (регионального и муниципального уровней) следует, в частности, осуществлять путем:
• гармонизации оценок с показателями, используемыми при предоставлении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ и местным бюджетам;
• совершенствования процедур, методик и технологий сбора и обработки данных, используемых для оценки, расширение перечня информационных источников;
• расширения доступа органов исполнительной власти к полученной в хо-
де оценки информации в целях проведения межрегиональных и межмуници-пальных сравнений, улучшения собственной региональной и муниципальной политики, формирование кодекса лучшей практики регионального и муниципального управления;
Отметим, что предложенная недавно руководством страны инициатива по введению «эффективных контрактов» для бюджетных работников, подготовленная Министерством труда и соцзащиты РФ и представленная в рамках программы поэтапного повышения оплаты труда бюджетников на 2012-2018 годы, внедрение которой предлагается с начала 2013 года, в условиях отсутствия практики применения стандартов модели CAF скорее всего обернется привычной практикой увеличения бумажной отчетности.
ропейской модели CAF требует более глубокого изучения на более широком полигоне объектов.
• формирования конкурсных процедур с поощрением регионов и муниципалитетов, обеспечивающих достижение наилучших значений показателей эффективности деятельности и пр.
Представленный в настоящее время только одним регионом подход к оценке эффективности государственного и муниципального управления на основе ев-
ЛИТЕРАТУРА
1. Пимкин С.Н., Лукин М.В., Нестеров В.М. Моральный износ управления в России. Мифы и реальность. СПб.: Изд-во РГПУ им. А.И. Герцена, 2002.
2. Парций Я.Е. Комментарий к Федеральному закону «О техническом регулировании» (постатейный). М.: «Интерстандарт», 2004.
3. Постановление Правительства РФ от 3 ноября 2012 г. № 1142 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 21 августа 2012 г. № 1199 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» // Правительство РФ [Электронный ресурс]. URL: http://правительство.рф/gov/results/21413/(дата обращения 11.11.12).
4. Нейсбит Дж. Мегатренды / Пер. с англ. М.: АСТ: Ермак, 2003.
5. Нейсбит Дж., Нейсбит Д. Китайские мегатренды. 8 столпов нового общества/Пер.с англ.. М.: Аст-рель, 2012.
6. Кинг У., Клиланд Д. Стратегическое планирование и хозяйственная политика / Пер.с англ М.: Прогресс, 1982.
7. Мирзалиев М. Н. Составление местных бюджетов на основе социальных стандартов // Финансы. 1999. №12. С. 12-18.
8. Игнатов, В. Кадровое обеспечение государственной службы / В.Г. Игнатов, В.Л. Сулемов, А.И. Радченко. Ростов-на-Дону: Литера-Д, 2006. С. 84.
9. Янченко В.Ф. Управление качеством в сфере услуг. Системно-логистический подход: Монография. СПб.: Изд-во СПбГИСЭ, 2001.
10. Указ Президента РФ «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления
городских округов и муниципальных районов» от 28 апреля 2008 года [Электронный ресурс] //Информационно-правовой портал «Гарант». URL: http://base.garant.ru/193208/ (дата обращения 02.11.12); Стандарты проживания в сфере потребительского рынка (в соответствии с постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 29.08.2006 № 1051 [Электронный ресурс]. URL:
http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=SPB;n=66055 (дата обращения 02.11.12).
11. Стратегический выбор города: научное обоснование и механизм реализации (На примере г. Тольятти Самарской области) /Под ред. В.Е. Рохчина, С.Ф. Жилкина. СПб.: ИСЭП РАН, 1999.
12. Лукин М.В., Канев Г.И., Ткачев С.А. Правовой институт муниципального управления: Монография. Сыктывкар: КРАГСиУ, 2008.
13. Ткачев С.А Управление социально-экономическим развитием муниципальных образований на основе сбалансированной системы показателей: Автореф. дис. ... канд э. н. СПб., 2010.
14. Модель CAF: европейский подход к улучшению качества государственного и муниципального управления // Менеджмент сегодня. 2010. №4.
