CC BY
2174
ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РФ
И. Ю. ЗИНЧЕНКО
В статье проводится анализ методики оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ и мониторинга эффективности деятельности местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, применяемой сегодня в России. Результаты проведенного анализа показали, что данная методика не дает объективно оценить реальную эффективность исполнительной власти территориального уровня и способствует снижению качества принимаемых и реализуемых управленческих решений. Следует отметить, что наличие множества показателей в системе оценки эффективности деятельности органов власти затрудняет сравнительную оценку регионов и муниципальных образований. Эта проблема приводит к тому, что применение даже достаточно сложных и изощренных оценочных процедур не приводит к сколько-нибудь значительным результатам в практической деятельности органов государственного и/или муниципального управления. Одним из ключевых элементов методики является определение системы показателей, устанавливающих ответственность конкретных органов власти за достижение приоритетных задач социально-экономического развития подведомственных территорий. Проблема заключается в нерешенности ряда принципиальных вопросов, связанных с оценкой реальных результатов деятельности органов власти, выбором ее критериев и оценочных эталонов (стандартов). В любом случае, прежде чем оценивать уровень принятия и исполнения тех или иных решений (то есть результат деятельности), необходимо провести анализ того, насколько они подготовлены и обоснованы с учетом вышеуказанных критериев.
Ключевые слова: субъекты РФ, исполнительные органы власти, методический инструментарий оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти, эффективность оценочных процедур, качество принимаемых решений.
Для контроля за эффективностью деятельности исполнительной власти регионального уровня государственной власти, в соответствии с духом административной реформы, был введен в действие Указ Президента РФ «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» № 825 от 28 июня 2007 г. [5], установивший 43 показателя которые можно объединить в различные группы (рис. 1). В развитие этого указа Комиссией при Президенте РФ по вопросам совершенствования государственного управления и правосудия разработана также оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ, перечень дополнительных показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и ежегодная форма доклада о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и их планируемых значениях на 3-летний период.
Сложность оценки эффективности деятельности органов государственной власти и местного
самоуправления проявляется и в том, что эти учреждения не производят материальной продукции, по которой можно оценить степень удовлетворенности потребителя или иного результата реализации финансовой политики, который можно зафиксировать или количественно измерить. Органы государственной власти и местного самоуправления сами разрабатывают и утверждают доходы и расходы бюджетов, стандарты и формы финансового контроля, показатели эффективности деятельности органов власти, следовательно, высока вероятность субъективизма и не напряженности данных показателей.
Мотивация органов государственной власти и местного самоуправления к повышению эффективности и качества их деятельности связана с предусмотренными указами Президента РФ № 825 и 1199 грантами субъектам РФ и муниципальным образованиям для содействия достижению и (или) поощрению наилучших значений показателей эффективности деятельности органов власти. Таким образом, оценка эффективности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, с одной стороны, соз-
дает предпосылки для системного мониторинга результативности управления регионами и муниципальными образованиями, принятия мер по совершенствованию управления общественными
финансами, а с другой - для поощрения субъектов РФ и муниципальных образований, достигших наилучшего качества управления общественными финансами.
Показатели оценки эффективности деятельное™ органов исполнительной власти субъектов РФ (ОИВ)
Показатели, используемые для экспертной оценки
Образование (общее)
Доходы населения Правопорядок и общественная безопасность Здоровье Жилищно-коммунальное хозяйство
Показатели, динамика роста которых отражает эффективность деятельности ОИВ
Образование начальное профессиональное,
среднее профессиональное
Культура, физическая культура, спорт
Показатели, динамика снижения которых, отражает эффективность деятельности ОИВ
Экономический рост
Доступность и качество жилья
Государственное и муниципальное управление
Рис. 1. Оценка результативности и эффективности деятельности регионального органа исполнительной власти
Во исполнение указов Президента РФ № 825 [5] и 1199 [6] были разработаны соответствующие методики оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ и мониторинга эффективности деятельности местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, цель которых заключается в определении единых методических подходов к организации оценки и мониторинга с учетом [4]:
- эффективности расходования бюджетных средств;
- динамики изменения показателей, характеризующих качество жизни;
- уровня социально-экономического развития региона и муниципального образования;
- степени внедрения методов и принципов управления, обеспечивающих переход к более результативным моделям регионального и муниципального управления.
В результате проведенного анализа укажем лишь на общие недостатки предложенного методического инструментария.
Во-первых, в целом практика уменьшения количества показателей (по сравнению с более ранними нормативно-правовыми актами по оцен-
ке эффективности исполнительной власти) в целом положительна, особенно в части того, что оценка производится изнутри (то есть фактически структурами власти). Вместе с тем, позитивность здесь может быть оценена в том случае, если выбранные показатели действительно являются важнейшими для территорий (при этом не упущены действительно значимые показатели); по ним действительно можно объективно сравнить состояние дел в различных регионах; они (критерии и показатели) не действуют в обратной зависимости друг от друга. К сожалению, анализ перечня показателей приводит к выводу, что, за редким исключением, они не проходят ни по одному из данных критериев.
Во-вторых, практика применения параметров оценивания с учетом экспертов наиболее приемлема тогда, когда используются специальные процедуры, позволяющие экспертам давать обоснованную оценку реального вклада исполнительной власти в сферу жизнедеятельности и развития региона (например, метод «Форсайт»). К тому же перечень структур привлечения экспертов подтверждает, что они полностью ангажированы властью, так как представляют ее ведомства. При
этом возможности экспертного сообщества (представленного компетентными независимыми экспертами) игнорируются, что, вероятно, проявилось и на этапе разработки методики.
В-третьих, известно, что в современном мире многие тенденции и вызовы, определяющие развитие регионов разного таксономического уровня, в значительной степени диагностируются так называемыми слабыми сигналами, что в рассматриваемой методике не учитывается. На этом, в частности, основываются известные работы американского футуролога Дж. Нейсбита, популярного не только в США, но и в ряде других стран с высоким потенциалом развития, например, в Финляндии, в КНР и др. [3].
В-четвертых, следует отметить, что в работе применена попытка использовать интегральный показатель оценки, что, по мнению ряда специалистов, нецелесообразно применять для оценки сложных социально-экономических объектов (в качестве которых в данном случае выступают субъекты РФ), ввиду того что отдельные показатели могут иметь разный тренд развития и, в зависимости от особенностей ситуации в конкретном регионе, иметь разную трактовку. Например, относительно небольшие инвестиционные вливания в перспективно важный проект можно оценить в качестве более весомого достижения власти в одном регионе, а большие инвестиции, но «ушедшие как вода в песок» в другом регионе», должны приводить к более негативной оценке. Очевидно, подобные нюансы можно показать в отношении почти каждого из используемых показателей (например, уровень безработицы, рост жилищного фонда и т. п.).
В-пятых, авторы методики исходят из принципиальной возможности сравнения регионов, которые изначально различаются по своему социально-экономическому потенциалу, уровню энергетической и транспортной составляющей.
В-шестых, нет анализа проблем. В связи с этим возникает вопрос в отношении выбора исполнительной властью двух индивидуальных показателей: действительно ли она выбирает показатели, реально отражающие использование надлежащих стратегий преодоления проблем или власть выбирает те показатели, по которым удобнее отчитаться и получить положительную оценку? Практика показывает, что верно второе. Не случайно некоторые исследователи категорически не рекомендуют спускать определение целей и приоритетов на уровень исполнения [1].
В-седьмых, ситуация в ряде субъектов РФ в значительной мере связана с тем, что регионы
развиваются не только как изолированные административно-территориальные единицы, но в тесном взаимодействии с соседними регионами (с разным знаком эффекта воздействия) или под их определенным влиянием [2]. Этот фактор в методике не учтен.
В-восьмых, в настоящее время территориальная власть значительное внимание уделяет предоставлению юридическим и физическим лицам государственных и муниципальных услуг. Вместе с тем рост сервисной составляющей, которая непосредственно связана с деятельностью исполнительной власти, никак не отражен в показателях оценки.
В-девятых, хотя во вступительной части Постановления отмечено, что одной из характеристик предмета оценки является деятельность органов исполнительной власти в сфере муниципального управления, в перечне показателей отсутствует оценка этой деятельности. То же касается и инвестиционной привлекательности региона.
В-десятых, непонятна базовая основа разработчиков. Если базой является концепция сбалансированных показателей, то предложенная система показателей должна быть сбалансированной (чего нет). Если бы за основу были взяты сферы, оцениваемые в рамках используемых в Европе стандартов модели CAF (Common Assessment Framework), то это тоже не соответствует действительности, поскольку показатели касаются далеко не всех сфер деятельности исполнительной власти.
Следует отметить, что наличие множества показателей в системе оценки эффективности деятельности органов власти затрудняет сравнительную оценку регионов и муниципальных образований, анализ изменений состояния общественных финансов в динамике, что обуславливает необходимость ее совершенствования. Несомненно, что главным недостатком рассмотренной методики, к сожалению уже получившей статус нормативного правового акта, является отсутствие обоснованной концепции оценки. Можно было бы критически рассмотреть и отдельные показатели, однако даже без этого представляется, что отсутствие серьезного методологического подхода, обоснования, предложенного Правительством России, не позволит даже в первом приближении объективно оценить реальную эффективность исполнительной власти территориального уровня.
Отметим, что одним из ключевых элементов административной реформы является определение системы показателей, устанавливающих ответственность конкретных органов власти за дос-
тижение приоритетных задач социально-экономического развития подведомственных территорий. Проблематичность решения данной задачи заключается в том, что разработка такой системы показателей, которая реально отражала бы особенности социально-экономической ситуации, приоритеты в принятии ответственных решений требует сложных и трудоемких действий (в том числе системной оценки последствий принимаемых властью решений), а сам переход «от управления по мероприятиям к управлению по результатам» существенных корректировок в управленческих механизмах.
Проблема заключается в нерешенности ряда принципиальных вопросов, связанных с оценкой реальных результатов деятельности органов власти, выбором ее критериев и оценочных эталонов (стандартов). Эта и другие проблемы приводят к тому, что применение даже достаточно сложных и изощренных оценочных процедур не приводит к сколько-нибудь значительным результатам в практической деятельности органов государственного и/или муниципального управления [4].
К причинам недостаточной эффективности оценочных процедур можно отнести:
- сложность самих объектов управленческого воздействия, обусловливающая затруднения в определении надежных показателей полезности (эффективности) различных управленческих решений (как в качественных, так и в количественных аспектах);
- влияние на возможную оценку результатов труда государственных и муниципальных служащих факторов изменений окружающей среды (например, своевременное и полезное решение, которое могло быть эффективным три месяца назад, сегодня может быть неактуальным), в связи с чем трудно накопить объективную базу оценок;
- недостаточность ориентации аналитико-прогностических служб администраций на выявление причин и следствий принимаемых управленческих решений (в связи с чем крайне редко используется метод оценки по прецедентам);
- недостаточное привлечение внешних (независимых) экспертов к оценочным процедурам.
Следует учитывать, что многие управленческие решения и действия органов государственного и муниципального управления органично включают в себя исследовательский, аналитический, информационный, социотехнический, организационный, технологический и прочие аспекты, оценка которых требует принципиально иных (более системных) подходов.
Рассмотрим отдельные возможные варианты управленческих решений, оценка эффективности которых весьма затруднительна. Например, как оценить некомпетентные или ошибочные решения, спускаемые исполнителям со стороны вышестоящих руководителей? Можно указать на следующие варианты подобных решений:
- решения, противоречащие действующим нормативно-правовым актам;
- решения, не обеспеченные ресурсами (финансовыми, организационными, кадровыми, техническими и т. д.);
- решения, ухудшающие состояние объекта управления;
- решения, приводящие к достижению определенных позитивных изменений в одном объекте, но за счет ухудшения состояния других объектов управления (например, финансовые средства в виде налогов, полученных за рекламу пива без учета проблем его потребления молодежью; решения, принимаемые на благо населения одного региона за счет других регионов и т. д.);
- решения, при которых игнорируется временной ресурс на их подготовку (чаще всего возникают в случаях «ручного управления» при внезапных приездах вышестоящих руководителей на проблемные объекты подведомственной территории).
К другим проблемам, которые могут существенно повлиять на снижение качества управленческих решений и, соответственно, затруднить их оценку, можно отнести:
1. Недостаточную координацию деятельности между различными структурными звеньями (как одно из существенных проявлений неупорядоченного управленческого механизма), в результате чего решения, идущие от разных структурных звеньев (как по вертикали, так и по горизонтали), оказываются плохо согласованными, а иногда и противоречивыми.
2. Часто встречающийся конфликт между поставленными целями и их ресурсным обеспечением, в связи с чем решения нередко оказываются практически невыполнимыми. Подобная ситуация может возникать при передаче полномочий на нижележащий уровень власти, при выполнении принятых ранее, но не отмененных из-за изменившейся ситуации стратегических решений.
3. Конфликт между действующими в администрации официальными и неофициальными нормами и правилами. Например, среди действующих, но формально незакрепленных норм используется запрет на риск, единообразие и лояльность оценивается выше нестандартности и т.п. Это приводит к тому, что достижение оптимального
результата оказывается возможным лишь с нарушением тех или иных действующих норм, правил и ограничений.
Таким образом, прежде чем оценивать уровень принятия и исполнения тех или иных решений (то есть результат деятельности), необходимо провести анализ того, насколько они подготовлены и обоснованы с учетом вышеуказанных критериев.
Литература
1. Кинг У., Клиланд Д. Стратегическое планирование и хозяйственная политика: пер.с англ. М., 1982.
2. Меньшикова В. И. К вопросу об оценке уровня социально-экономического развития региона // Социально-экономические явления и процессы. Тамбов, 2011. № 9. С. 123-128.
3. Нейсбит Дж. Мегатренды: пер. с англ. М., 2003.
4. О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 21 августа 2012 г. № 1199 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации: Постановление Правительства РФ от 3 ноя. 2012 г. № 1142 // Правительство РФ. URL: http:// правительство.рф
5. Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации: Указ Президента РФ от 27 июня 2007 г. № 825 // Собрание законодательства РФ. 02.07.2007. № 27. Ст. 3256.
6. Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации: Указ Президента РФ от 21.08.2012 г. № 1199 // Собрание законодательства РФ. 27.08.2012 г. № 35. Ст. 4774.
* * *
ASSESSMENT OF EFFICIENCY OF ACTIVITY OF BODIES OF EXECUTIVE POWER OF TERRITORIAL SUBJECTS OF THE RUSSIAN FEDERATION
I. Yu. Zinchenko
In article the analysis of a technique of an assessment of efficiency of activity of executive authorities of territorial subjects of the Russian Federation and monitoring of efficiency of activity of local government of city districts and the municipal areas, applied in Russia is carried out today. Results of the carried-out analysis showed that this technique doesn't allow to estimate objectively real efficiency of executive power of territorial level and promotes decrease in quality of made and realized administrative decisions. It should be noted that existence of a set of indicators in system of an assessment of efficiency of activity of authorities complicates a comparative assessment of regions and municipalities. This problem leads to that the application of enough difficult and sophisticated estimated procedures don't lead to a little considerable results in practical activities of bodies of the public and/or municipal administration. One of key elements of a technique is a definition of system of the indicators establishing responsibility of concrete authorities for achievement of priority problems of social and economic development of subordinated territories. The problem is in suspense of a number of the fundamental questions connected with an assessment of real results of activity of authorities, choice of its criteria and estimated models (standards). Anyway, before estimating level of acceptance and execution of these or those decisions (that is result of activity), it is necessary to carry out the analysis of that how they are prepared and proved taking into account the above criteria.
Key words: territorial subjects of the Russian Federation, executive bodies of power, methodical tools of assessment of efficiency of activity of executive authorities, efficiency of estimated procedures, quality of made decisions.
