CC BY
532
Вестник Челябинского государственного университета. 2012. № 37 (291). Право. Вып. 34. С. 15-20.
Е. И. Леонтьев
ПРОБЛЕМЫ МЕХАНИЗМА ИСПОЛНЕНИЯ РЕШЕНИЙ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ
ЗА ИХ НЕИСПОЛНЕНИЕ
Рассматриваются некоторые аспекты механизма исполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации, а также механизм конституционно-правовой ответственности за неисполнение его решений, делается вывод о необходимости дальнейшей разработки механизма конституционно-правовой ответственности.
Ключевые слова: Конституционный Суд Российской Федерации, механизм исполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации, ответственность за неисполнение решений суда.
Говоря о проблеме эффективного исполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации, в первую очередь необходимо обратить внимание на механизм реализации этих решений1, а также на механизм привлечения к конституционно-правовой ответственности государственных органов и должностных лиц за неисполнение решений Суда.
Механизм исполнения решений становится особенно актуальным, если учесть нормативный характер решений Конституционного Суда Российской Федерации, их окончательность и невозможность обжалования. Исполнение решений любого суда, тем более Конституционного Суда Российской Федерации, должно предусматривать определенный способ такого исполнения, обеспечивающий полное и своевременное претворение в жизнь правовых позиций, прописанных в самом решении.
Под полным исполнением решений органов судебной власти следует понимать безоговорочное и неукоснительное следование исполнителя этого решения тем предписаниям, которые в нем указаны. Полное выполнение решения суда может выражаться как путем совершения определенного действия, так и бездействием.
Под своевременным исполнением необходимо понимать исполнение решения Конституционного Суда Российской Федерации точно в период, указанный в самом решении или в нормативно-правовом акте (Федеральном конституционном законе «О Конституционном Суде Российской Федерации», в котором указаны, к примеру, сроки для исполнения решения Суда государственными органами субъектов РФ).
Что касается понятия «ответственность», то в обыденной жизни термин «ответственность»
означает необходимость, обязанность отдавать кому-либо отчет о своих действиях, поступках, быть ответственным за них2. Согласно словарю В. И. Даля, ответственность есть «обязанность отвечать за что-то, повинность ручательства за что-то, долг, дать в чем-то отчет»3.
В. В. Гошуляк определяет конституционно -правовую ответственность как закрепленную конституционно-правовыми нормами обязанность субъекта конституционно-правовых отношений отвечать за несоответствие своего поведения этим нормам4.
Также конституционно-правовую ответственность можно определить как обязанность субъектов конституционной ответственности не совершать правонарушения и ответственно относиться к своим конституционным обязанностям, а в случае их нарушения претерпевать определенные Конституцией и иными источниками конституционного права неблагоприятные правовые последствия.
Механизм привлечения к ответственности за неисполнение, ненадлежащее исполнение либо воспрепятствование исполнению решения Конституционного Суда Российской Федерации подразумевает под собой проведение особого ряда строго регламентированных мероприятий, направленных на понесение соответствующего наказания тем субъектом (исполнителем), на которого была возложена обязанность по исполнению этого решения. В ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» не указан механизм привлечения к ответственности за неисполнение, ненадлежащее исполнение либо воспрепятствование исполнению решения Конституционного Суда Российской Федерации. Положения данного Федерального конституционного закона лишь отсылают к иным
нормативным правовым актам (Уголовный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).
Требования своевременного и полного (или, по-другому, эффективного) исполнения судебных решений предопределяет обязанность государства обеспечить реализацию этих требований посредством установления в федеральном законе надлежащего организационно-правового механизма исполнения судебных решений. Вряд ли можно сказать, что эта обязанность государства нашла реализацию в ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации», поскольку его ст. 81, предусматривающая ответственность, установленную Федеральным законом за неисполнение, ненадлежащее исполнение либо воспрепятствование исполнению решения, не действует.
Прежде чем рассмотреть механизм привлечения к ответственности за неисполнение решения Конституционного Суда Российской Федерации (под неисполнением здесь и дальше подразумевается не только полное неисполнение решения, но и ненадлежащее исполнение либо воспрепятствование исполнению решения Суда, т. к. в результате всех этих действий не достигаются цели конституционного судопроизводства — установление соответствия или несоответствия Конституции РФ нормативно-правовых актов, защита прав и свобод граждан), считаем необходимым вкратце проанализировать механизм исполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации, т. к. именно от точного установления механизма исполнения решения Суда зависит, будет ли решение исполнено полностью и в срок или нет.
Обязанность государственных органов и должностных лиц по приведению законов и иных нормативных актов в соответствие с Конституцией РФ закреплена в ст. 80 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»5.
Так, согласно вышеназванной статье Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г., Правительство Российской Федерации не позднее трех месяцев после опубликования
решения Конституционного Суда Российской Федерации вносит в Государственную Думу проект нового Федерального конституционного закона, Федерального закона или ряд взаимосвязанных проектов законов, либо законопроект о внесении изменений и (или) дополнений в закон, признанный неконституционным в отдельной его части. Указанные законопроекты рассматриваются Государственной Думой во внеочередном порядке. Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации не позднее двух месяцев после опубликования решения Конституционного Суда Российской Федерации отменяют нормативный акт соответственно Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации, принимают новый нормативный акт либо вносят изменения и (или) дополнения в нормативный акт, признанный неконституционным в отдельной его части.
Обязанность по внесению в Государственную Думу законопроекта о внесении изменений и (или) дополнений в закон, признанный неконституционным, была возложена на Правительство Российской Федерации Федеральным конституционным законом от 15 декабря 2001 г. № 4-ФКЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации». На субъекты законодательной инициативы возлагается обязанность представления законопроекта в строгом соответствии с установленными правилами.6
Эти положения можно понять так, что до принятия названными органами и должностными лицами соответствующего решения признанный неконституционным нормативный акт, договор считается неотмененным, сохраняющим юридическую силу. Однако такое понимание противоречило бы, прежде всего, ч. 6 ст. 125 Конституции Российской Федерации, согласно которой акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу. Это противоречило бы также положениям ч. 2 ст. 79 Закона о Конституционном Суде РФ о юридической силе решений Конституционного Суда РФ, предусматривающем, что его решения действуют непосредственно и не требуют подтверждения другими органами и должностными лицами. Это противоречило бы и ч. 4 ст. 79 данного Закона, согласно которой до принятия нового нормативного акта непосредственно при-
меняется Конституция РФ, следовательно, признанный неконституционным нормативный акт не применяется, недействителен, утратил силу, хотя в этой же части ст.79 в несоответствии с ее ч. 2 установлено, что новый нормативный акт должен содержать положение об отмене нормативного акта, признанного неконституционным.
И, согласно правовым позициям Конституционного Суда РФ, признание нормативного акта неконституционным означает, что с момента провозглашения решения Конституционного Суда РФ он утратил юридическую силу, недействителен, т. е. отменен, поэтому для его отмены в принципе не требуется принятия соответствующим органом или должностным лицом специального решения по данному вопросу (Определение Конституционного Суда РФ от 15 мая 2001 г.). В любом случае решение Конституционного Суда РФ является обязательным и действует непосредственно, независимо от того, отменил или не отменил признанный неконституционным нормативный акт принявший его орган или должностное лицо. Следовательно, исходя из взаимосвязи положений ч. 6 ст. 125 Конституции РФ, различных норм Закона о Конституционном Суде РФ и учитывая правовые позиции Конституционного Суда РФ, упомянутые положения ст. 79 и 80 Закона должны быть истолкованы как предусматривающие лишь информационное оформление уже состоявшегося факта отмены нормативного акта, признанного неконституционным, но в то же время, и это весьма важно, как определяющие вместе с другими положениями этих статей параметры для контроля за исполнением решений Конституционного Суда РФ7.
Следует лишь отчасти согласиться с А. В. Мазуровым, который, комментируя вышеуказанную статью, отмечает, что ст. 80 (п. 1) Закона не позволяет депутатам Государственной Думы внести законопроект, приводящий неконституционные положения федерального закона в соответствие с Конституцией РФ: «Она обязывает дожидаться и принимать такие законопроекты только от Правительства и тем самым ограничивает самостоятельность органа законодательной власти и право законодательной инициативы депутатов Государственной Думы...»8. По мнению А. В. Мазурова, подробная регламентация действий различных органов государственной власти по приведению неконституционных актов в соответствие с Конституцией привела к тому,
что ст. 80 Закона пренебрежительно «забыла» о Государственной Думе и Совете Федерации и обеспечении конституционности их нормативных актов, а также о международных договорах РФ, которые могут быть предметом рассмотрения Конституционного Суда. Поэтому исполнение решений Конституционного Суда о некон-ституционности таких юридических документов должно осуществляться в соответствии с п. 12 части первой ст. 75, ст. 79 Закона и принятыми в соответствии с ними решениями (правовыми позициями) Конституционного Суда.
Право законодательной инициативы принадлежит депутатам Государственной Думы в соответствии со ст. 104 Конституции Российской Федерации. Таким образом, учитывая прямое действие и верховенство Конституции на всей территории страны, трудно говорить
о том, что указанные выше положения ст. 80 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» каким-либо образом ограничивают самостоятельность органов законодательной власти и право законодательной инициативы депутатов Государственной Думы. Общепризнано, что оно принадлежит каждому члену Совета Федерации и депутату Государственной Думы в отдельности. Именно такое понимание получило закрепление и в Федеральном законе «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»9, а также регламентах палат Федерального Собрания.
Общеобязательность решений Конституционного Суда РФ, их нормативный, а не правоприменительный или только доктринальный характер, обязательность и для правоприменителей, и для законодателей получили в определенной мере подтверждение и в упомянутых законодательных изменениях в Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации», более широко и конкретно определивших правовые последствия признания нормативных актов неконституционными решениями Конституционного Суда РФ. В нынешней редакции ряда статей Закона о Конституционном Суде РФ, кроме положений, касающихся Президента РФ и Правительства РФ, определены обязанности иных государственных органов и должностных лиц по приведению законов и иных нормативных актов в соответствие с Конституцией РФ в связи с решением Конституционного Суда РФ.
Так, законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации в течение 6 месяцев отменяет признанный неконституционным закон субъекта Федерации; высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) не позднее 2 месяцев после опубликования решения Конституционного Суда Российской Федерации отменяет признанный неконституционным нормативный акт, принимает новый нормативный акт либо вносит изменения и (или) дополнения в нормативный акт, признанный неконституционным в отдельной его части; федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Федерации, заключившие договор, признанный полностью или частично неконституционным, не позднее 2 месяцев после опубликования решения Конституционного Суда Российской Федерации вносят в соответствующий договор изменения и (или) дополнения или прекращают действие договора.
Что примечательно, для органов государственной власти (должностных лиц) субъектов Российской Федерации регламентирована норма, предполагающая конституционно-правовую ответственность за нарушение сроков исполнения решения Конституционного Суда Российской Федерации. Эта норма носит отсылочный характер и направляет нас к Федеральным законам, указанным в начале статьи. Для законодательных (представительных) органов государственной власти субъекта Российской Федерации предусмотрена ответственность в виде досрочного прекращения своих полномочий по решению высшего должностного лица субъекта в случае неустранения в течение 6 месяцев с даты вступления в силу решения суда установленных решением суда противоречий между принятым им нормативным правовым актом и Конституцией РФ (ч. 2 ст. 9 Федерального закона от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»). Президент РФ тоже может повлиять на исполнение решения суда законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ — вынести предупреждение в случае неисполнения решения суда
в течение 6 месяцев с момента вступления в силу решения; если же и после вынесения предупреждения решение не будет исполнено в течение
3 месяцев, Президент РФ имеет право своим указом распустить законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ.
Таким образом, видно, что на уровне субъектов РФ существуют достаточно конкретные рычаги воздействия на государственные органы и должностных лиц с целью исполнения ими решений Конституционного Суда РФ и устранения противоречий в законодательстве.
Что касается федерального уровня, то в настоящее время привлечь к конституционной ответственности за неисполнение решения Конституционного Суда РФ, к примеру, Президента РФ не представляется возможным.
Понятие конституционной ответственности за неисполнение решения Конституционного Суда РФ является более узким по отношению к понятию конституционной ответственности, имеет специальный характер. В систему органов, имеющих право привлекать к конституционноправовой ответственности за неисполнение решений Конституционного Суда РФ, входят Президент РФ, Государственная Дума, высшее должностное лицо субъекта РФ, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ. Также, на наш взгляд, сюда можно отнести Конституционный Суд РФ, который своим решением признает нормативный акт неконституционным, тем самым привлекает должностное лицо (государственный орган) к ответственности в виде отмены данного нормативного акта. Но Конституционный Суд РФ самостоятельно не исполняет и не контролирует исполнение своего решения, как и любой другой суд в Российской Федерации.
Вообще, как отмечают некоторые исследователи, положения Уголовного кодекса РФ, предусматривающие ответственность представителей власти, государственных служащих, а также служащих органов местного самоуправления за злостное неисполнение решений судебных органов или за воспрепятствование их исполнению (ст. 315 Уголовного кодекса РФ), очень трудно применить к субъектам, не исполняющим решения Конституционного Суда РФ10.
Это объясняется тем, что, во-первых, уголовная ответственность распространяется исключительно на физических лиц, а нарушителями
данного вида судебных актов в большинстве случаев выступают государственные органы в целом. Во-вторых, ответственность наступает за злостное неисполнение. Квалифицирующий признак злостности в уголовном праве означает, что деяние совершается лицом неоднократно или продолжается после применения иных мер пресечения и ответственности — дисциплинарных или административных санкций, мер общественного воздействия, а в случае неисполнения судебных актов — после предупреждения суда, сделанного нарушителю в письменной форме. Поэтому представляется очень важным признание в федеральном законодательстве института конституционно-исполнительного производства11.
В зарубежных странах предусмотрена ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение решений органов конституционного контроля, и хотя меры ответственности в большинстве зарубежных стран не названы, однако указываются лица, на которых лежит ответственность за неисполнение решений органов конституционного контроля. Например, в Австрии ответственность за неприменение государственными органами актов, признанных Федеральным Конституционным Судом не соответствующими Конституции, возлагается на федерального Президента. Причем в исключительных случаях Президент вправе применять армию.
Федеральный Конституционный Суд ФРГ вправе самостоятельно определить в своем решении порядок его исполнения, а также назвать органы, ответственные за реализацию соответствующего решения12.
Представляется, что зарубежный опыт можно использовать и в России, наделив Президента Российской Федерации обязанностью реагировать на все случаи неисполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации. В субъектах государства эта обязанность может быть возложена на высших должностных лиц (глав исполнительной власти) субъектов РФ.
Государственным органом, который наделен полномочием по надзору за реализацией решений Конституционного Суда РФ, конституционных и уставных судов субъектов РФ, может стать прокуратура.
В настоящее время органы прокуратуры наделены полномочием по надзору за соблюдением федеральной Конституции и исполнением федеральных законов, в частности, законодательны-
ми (представительными) и исполнительными органами субъектов Федерации, а также за соответствием издаваемых этими органами правовых актов Конституции Российской Федерации федеральным конституционным и федеральным законам. В данное полномочие органически вписывается и надзор за соответствием названных правовых актов федеральной Конституции в связи с решениями Конституционного Суда РФ. Такую конкретизацию надзорного прокурорского полномочия желательно прямо зафиксировать в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации». Конкретными правовыми средствами реализации названного полномочия являются внесение прокурорского протеста в орган или должностному лицу, которые издали соответствующий акт, либо обращение с заявлением в суд по подведомственности (подсудности). Для этого ее необходимо наделить функцией надзора за реализацией решений Конституционного Суда РФ, конституционных (уставных) судов субъектов РФ.
Еще одним государственным органом, контролирующим своевременное исполнение решений Конституционного Суда РФ, можно считать Министерство юстиции РФ. Так, некоторые шаги в сторону наделения Министерства юстиции РФ соответствующими полномочиями уже реализуются. К примеру, Указом Президента РФ от 20 мая 2011 г. № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации» на Министерство юстиции РФ возложен мониторинг правоприменения в целях выполнения решений Конституционного Суда РФ и постановлений Европейского Суда по правам человека, в связи с которыми необходимо принятие (издание), изменение или признание утратившими силу (отмена) законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации.
Таким образом, вопросы юридической ответственности за неисполнение решений Конституционного Суда РФ, а также вопросы, связанные с механизмом реализации решений Конституционного Суда РФ, нуждаются в дальнейшей теоретической разработке в науке конституционного права с привлечением достижений теории права и положительного опыта зарубежных стран.
Примечания
1 В статье понятия « исполнение решения» и «реализация решения» используются в качестве синонимов
(См.: Витрук, Н. В. Конституционное правосудие в России : Очерки теории и практики. М., С. 456).
2 См.: Ожегов, С. И. Словарь русского языка. М., 1981. С. 218; Он же. Толковый словарь русского языка. М., 1995. С. 459.
3 См.: Даль, В. И. Толковый словарь живого великорусского языка. М., 1935. Т. 2. С. 742.
4 См.: Гошуляк, В. В. Правовые проблемы формирования механизма ответственности за неисполнение решений конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации // Журн. конституц. правосудия. 2009. № 2 (8).
5 См.: Тернова, Л. В. Правовой механизм исполнения судебных решений // Журн. рос. права. 2008. № 9.
6 См.: Абрамова, А. И. Современный законодательный процесс Российской Федерации: стадии и проблемы их совершенствования // Журн. рос. права. 2007. № 2. С. 14.
7 См.: Лазарев, Л. Исполнение решений Конституционного Суда РФ // Рос. юстиция. 2002. № 9. С. 17.
8 См.: Мазуров, А. В. Комментарий к Федеральному конституционному закону «О Конституционном Суде Российской Федерации». М., 2006; см. также: Витрук, Н. В. Повышение эффективности действия и исполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации // Исполнение решений конституц. судов. М., 2003. С. 12-14.
9 См.: Собрание Законодательства РФ. 1994. № 2. Ст. 74.
10 См.: Лучин, В. О. Жалобы граждан в Конституционный суд Российской Федерации / В. О. Лучин, О. Н. Доронина. М., 1998. С. 150.
11 См.: Гошуляк, В. В. Указ. соч.
12 См.: Саликов, М. С. Конституционный судебный процесс. М., 2003. С. 165-166.
