CC BY
41
48
Д. А. Нуретдинов*
ПРОБЛЕМЫ ИСПОЛНЕНИЯ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА «ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ» ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Особое значение реформы местного самоуправления как одной из основ демократического строя выражается в повышении требования к качеству Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон).1 Поэтому, признавая необходимость и целенаправленность реформы законодательства о местном самоуправлении, следует отметить и наличие в Законе существенных недостатков, создающих проблемы при исполнении Закона органами государственной власти субъектов РФ.
Органы государственной власти субъектов РФ столкнулись с серьезными проблемами при исполнении некоторых правовых предписаний Закона. Представляется, что, прежде всего, это относится к установлению и изменению границ территорий муниципальных образований, наделению населенных пунктов и территорий статусом муниципальных образований, принятию устава муниципального образования, порядку досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования и т. д.
Мониторинг, проведенный Министерством регионального развития Российской Федерации, дал тревожные цифры. Сейчас полностью готовы к реформе 30 регионов, да еще два пилотных — Ставропольский край и Новосибирская область, — в которых уже проходила «обкатка» новой модели местного самоуправления. Столько же ведут активную работу в этом направлении. А серьезные проблемы налицо в 27 территориях, в основном Южного федерального округа.2
В соответствии с Конституцией РФ и Законом органы местного самоуправления должны быть приближены к населению. В сельской местности Ленинградской области это действительно так. А в больших городах, наоборот, они отдаляются от населения. Создание органов местного самоуправления во внутригородских территориях допускается только в городах федерального значения. Федеральный закон предусматривает создание территориальных органов администрации не только в районах, но и в других частях города, района. Однако
* Ведущий юрисконсульт ОАО «ИК «Новый город».
1 Собрание законодательства РФ. 2003. № 40, ст. 3822; 2004. № 33, ст. 3368; Российская газета. 2004. 30 декабря.
2 Велетминский И. На грани муниципального срыва // Российская газета. 2005. 16 июня.
Д. А. Нуретдинов
полномочия этих территориальных органов сомнительны, так как решение может принимать только глава администрации.
Изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением такого статуса осуществляется законом субъекта РФ с согласия жителей соответствующего городского поселения, а также с согласия жителей муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение. Мнения жителей городского поселения и муниципального района выявляются путем голосования, предусмотренного ч. 3 ст. 24 Закона.1 Голосование проводится раздельно на территории городского поселения и на территории муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) городское поселение. Изменение статуса городского поселения не допускается при отсутствии согласия на такое изменение жителей городского поселения и (или) муниципального района (ст. 13). Согласие населения на изменение границ муниципального образования (преобразование муниципального образования) считается полученным, если за такое изменение (преобразование) проголосовало более половины принявших участие в голосовании жителей муниципального образования или части муниципального образования. А голосование по вопросам изменения границ муниципального образования или его преобразования считается состоявшимся, если в нем приняло участие более половины жителей муниципального образования или части муниципального образования, обладающих избирательным правом. В настоящее время выполнить данную процедуру невозможно, т. к. данная статья Закона вступает в силу только с 1 января 2006 г.
В современных условиях, когда у органов местного самоуправления отсутствуют необходимые для решения проблем муниципального образования финансовые средства, возможно, некоторые вопросы местного значения, перечисленные в ч. 1 ст. 16 Закона, необходимо отнести к предметам совместного ведения органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Это вопросы: организации, содержания и развития муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования; организации, содержания и развития муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечения санитарного благополучия населения; охраны общественного порядка, организации, содержания и развития муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществления контроля за их деятельностью; создания условий для жилищного и социально-культурного развития; и некоторые другие.2 Думается, именно на данном вопросе разграничения полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления и их материально-техническом обеспечении должно быть сконцентрировано внимание в переходный период становления и развития местного самоуправления до 1 янва-
1 Российская газета. 2004. 30 декабря.
2 Там же.
50
ря 2006 г. На переходный период органы государственной власти субъектов Российской Федерации должны оказать поддержку органам местного самоуправления в формировании их бюджетов.
В статье 16 Закона регламентируются вопросы местного значения городского округа. Однако мы видим, что к таким традиционно государственным сферам деятельности, как занятость, здравоохранение, образование, работа милиции, создание условий для предоставления транспортных услуг и услуг связи, охраны окружающей среды, обеспечения малоимущих граждан жилыми помещениями и прочее, добавляется лишь слово «муниципальный». Фактически, это — скрытое наделение федеральным законодателем, минуя органы региональной власти, определенными государственными полномочиями органов местного самоуправления.
Более того, анализ отраслевого законодательства также показывает ряд проблем, возникающих при его реализации органами государственной власти субъектов РФ. Многие положения содержат нормы, не соответствующие Закону. Например, Кодекс об административных правонарушениях, Жилищный кодекс, Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации». С другой стороны, ряд вопросов местного значения, предусмотренных третьей главой Закона, не получил своего отражения в отраслевых федеральных законах, к примеру, Федеральный закон «О связи», «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации». В связи с этим, федеральному законодателю необходимо внести соответствующие изменения в вышеназванные федеральные законы.
Главный принцип, из которого исходит этот Закон, — местное самоуправление осуществляется на всей территории РФ в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения.1 В связи с этим, органы государственной власти субъектов РФ до 1 марта 2005 г. должны были установить границы муниципальных образований и наделить соответствующие муниципальные образования статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района. Вместе с тем, Закон не учитывает факта отсутствия муниципальных образований в некоторых субъектах РФ. В пяти субъектах РФ ( и это признается комитетом Государственной Думы РФ по местному самоуправлению) местное самоуправление отсутствует. Например, в Республике Татарстан местное самоуправление на уровне городов республиканского подчинения и районов отсутствует, а в селах, поселках и части города Казани осуществляется.2 Исходя из этого, органы государственной власти субъектов Российской Федерации должны изыскать все возможности для установления границ муниципальных образований и
1 Российская газета. 2004. 30 декабря.
2 Курманов М. М. Проблемы исполнения Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органами государственной власти субъектов Российской Федерации II Законодательство и экономика. 2005. № 2.
Д. А. Нуретдинов
наделения соответствующих муниципальных образований статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района.
Представляется нелогичным определение органами государственной власти субъекта РФ порядка формирования представительного органа муниципального района без учета мнения населения, представительных органов сельских, городских поселений, входящих в муниципальный район. Данное право органов государственной власти субъектов РФ является вмешательством в деятельность органов местного самоуправления.
В соответствии со ст. 34 Закона устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования. Указанная статья прямо предусматривает возможность принятия устава на референдуме. Однако согласно ст. 35 Закона предусматривается, что устав муниципального образования принимается представительным органом муниципального образования, а в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек — населением непосредственно на сходе граждан. Устав муниципального образования, а также муниципальный правовой акт о внесении в него изменений и дополнений подлежат государственной регистрации в органах юстиции в порядке, установленном Законом. Основанием для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования могут быть: противоречие устава Конституции, федеральным законам, принимаемым в соответствии с ними конституциям (уставам) и законам субъектов РФ; нарушение установленного федеральным законом порядка принятия устава, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав. Исходя из чего, представляется, что в данном случае органы юстиции субъектов Российской Федерации могут отказать в регистрации устава муниципального образования, принятого на референдуме. В связи с этим, федеральному законодателю следует внести соответствующие изменения в Закон, которые бы не создавали трудности при регистрации в органах юстиции уставов муниципальных образований, принятых на референдуме.
В субъектах РФ, где особенностью организации местного самоуправления является наличие, наряду с муниципальными образованиями, территориальных органов государственной власти на уровне районов, по истечении срока полномочий территориальных органов государственной власти на уровне районов, при необходимости проведения плановых выборов в 2004 г. возникает проблема преобразования этих органов в муниципальные районы в соответствии с Законом. Закон предусматривает создание на уровне административно-территориальных единиц субъекта РФ муниципальных районов. Однако, так как они являются вновь образованными муниципальными образованиями, в соответствии с частью 5 статьи 84 Закона органы местного самоуправления этих муници-
-Ф-
52
пальных районов смогут осуществлять свои полномочия по решению вопросов местного значения лишь с 1 января 2006 г. А именно, принятые указанными органами муниципальные правовые акты вступают в силу не ранее 1 января 2006 г. Следовательно, нормативные правовые акты органов местного самоуправления названных муниципальных районов, принятые и вступившие в силу в течение 2005 г., в том числе по бюджетно-налоговым вопросам, должны быть оспорены органами прокуратуры.
В новой системе межбюджетных отношений, вводимой в субъекте РФ «досрочно» в 2005 г., действовует иной порядок формирования доходов местных бюджетов. Этот порядок установлен пунктами 2 и 3 статьи 2 Федерального закона № 120-ФЗ от 20.08.2004 г. «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования межбюджетных отношений». А именно, нормативы отчислений от всех налогов, как правило, устанавливаются в соответствии с пунктом 3 статьи 2 вышеназванного Федерального закона в качестве временных нормативов (сроком на один год) законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ на 2005 г.
В частности, доходы от местных налогов зачисляются в местные бюджеты по ставкам, установленным представительными органами соответствующих муниципальных образований в соответствии с законодательством РФ по налогам и сборам. При этом земельный налог и налог на имущество физических лиц вводятся в действие для существующих муниципальных образований с 01.01.2006 г. и лишь для вновь образованных муниципальных образований (поселений, муниципальных районов, городских округов) реализуются полномочия их представительных органов местного самоуправления по установлению и введению в действие указанных налогов в период с 01.10.2005 по 01.01.2006 гг. (п. 2 ст. 7 Федерального закона № 95-ФЗ от 29.07.2004 г. «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса РФ и признании утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) РФ о налогах и сборах»).1
В период с 1 января 2005 г. по 1 января 2006 г. доходы от региональных налогов (налога на имущество организаций, транспортного налога, налога на игорный бизнес) могут зачисляться в местные бюджеты по нормативам, утвержденным законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ на 2005год (пп. 2 п. 3 статьи 2 Федерального закона № 120-ФЗ от 20.08.2004 г. «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования межбюджетных отношений»).
Следует отметить, что и после 1 января 2006 г. будет действовать такой же порядок зачисления доходов от указанных региональных налогов в местные бюджеты, так как нормативы отчислений от региональных налогов в местные
1 Собрание законодательства РФ от 02.08.2004. № 31, ст. 3231.
Д. А. Нуретдинов
бюджеты Бюджетным кодексом РФ не устанавливаются, это является полномочием органов государственной власти субъектов РФ.
В период с 1 января 2005 г. по 1 января 2006 г. доходы от федеральных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами (налог на доходы физических лиц, единый налог на вмененный доход для определенных видов деятельности, единый сельскохозяйственный налог, государственная пошлина), зачисляются в местные бюджеты не по нормативам, установленным Бюджетным кодексом РФ, а по нормативам, утвержденным законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ на 2005 г. (пп. З п. 3 статьи 2 Федерального закона № 120-ФЗ от 20.08.2004 г. «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования межбюджетных отношений»).
Кроме того, доходы от федеральных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов РФ (налога на прибыль организаций по ставке 100%, налога на доходы физических лиц — по нормативу 70%, налога на наследование и дарение — по нормативу 100%, акцизов и других налогов в соответствии с пунктом 2 статьи 56 Бюджетного кодекса РФ и Федерального закона № 120-ФЗ от 20.08.2004 г. «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования межбюджетных отношений»),1 могут быть переданы полностью или частично в местные бюджеты по нормативам, утвержденным законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ на 2005 г.
Таким образом, при «досрочном» введении новой системы межбюджетных отношений в субъекте РФ она будет иметь правовое и финансовое обеспечение, но с учетом неполного введения в действие норм Бюджетного кодекса РФ, касающихся формирования местных бюджетов. Важно иметь в виду, что для этих целей может быть применен Федеральный закон № 126 — ФЗ от 25.09.1997 г. «О финансовых основах местного самоуправления в РФ»,2 который утрачивает силу только с 01.01.2006 г. (пп. 11 пункта 1 статьи 86 Закона).
«Досрочное» введение «полноценной» системы межбюджетных отношений (с постоянными нормативами отчислений от федеральных налогов и специальных налоговых режимов, установленных Бюджетным кодексом) в субъекте РФ возможно лишь при внесении необходимых изменений в Закон, а также в Бюджетный кодекс (в редакции Федерального закона № 120-ФЗ от 20.08.2004 г. «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования межбюджетных отношений»). Эти изменения могли бы быть использованы в субъектах РФ с высокой степенью готовности к введению в действие «полноценной» системы новых межбюджетных отношений.
1 Собрание законодательства РФ от 03.08.1998. .№31, ст. 3823 (см. ред. ФЗ от 23.12.2004. N° 173 —
ФЗ).
2,
ФЗ).
2 Собрание Законодательства РФ от 29.09.1997. № 39, ст. 4464 (см. ред. ФЗ от 28.12.2004. № 183 —
54
В связи с этим, на переходный период регионы должны оказать поддержку органам местного самоуправления в формировании их бюджетов. В обоснование этого нерадостного для субъектов Российской Федерации вывода стоит отметить, что только 10% муниципалитетов являются донорами. В связи с этим, региональным властям придется перераспределить свои бюджеты в пользу местного самоуправления.
Но, судя по всему, главным камнем преткновения станет подготовка кадров для формирования муниципалитетов. Скоро к 355-тысячам ныне работающих муниципальных служащих добавятся еще как минимум 150—200 тысяч. Для подготовки кадров необходимо финансирование из всех источников, в том числе из бюджетов.1
Вышеизложенное свидетельствует о серьезных проблемах в сфере правового регулирования местного самоуправления, причем многие из них достаточно многогранны и требуют решения не только на региональном, но и на федеральном уровне. Более того, региональное обеспечение исполнения федерального законодательства о местном самоуправлении оставляет желать лучшего. Это вызвано сугубо объективными причинами: во-первых, уровень развития субъектов в целом неоднозначен, во-вторых (и это достаточно серьезная причина), законодательство субъектов федерации зачастую вступает в противоречия с федеральным законодательством, что в целом не может создать благоприятную основу для эффективной реализации принципов местного самоуправления.
Данные проблемы требуют серьезного изучения как со стороны теории, так и практики с целью выработки оптимальных решений. Представляется, что в ближайшее время выявленные недостатки будут устранены федеральным законодателем, а предлагаемые выводы получат признание со стороны федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и будут реализованы.
А. В. Герасимов* МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ КАК СИСТЕМА
Местное самоуправление является одной из основ конституционного строя Российской Федерации. Удовлетворяя повседневные нужды граждан, создавая условия благоустроенного проживания, оно может и должно обеспечить социально-политическую стабильность, максимально эффективно использовать ме-
1 Велетминский И. На грани муниципального срыва II Российская газета. 2005. 16 июня.
* Доктор философских наук, профессор, проректор по научной работе Московского экономикоправового института.
