CC BY
103
ФЕДЕРАЛИЗМ И ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Ю. Е. Путихин, * Е. В. Шеховцева **
БЮДЖЕТНАЯ СИСТЕМА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НА ЭТАПЕ РЕФОРМИРОВАНИЯ
Бюджетная система Российской Федерации представляет собой целостную ^
систему бюджетов всех уровней, основанную на принципах построения бюджетной системы федеративного государства.
Бюджетная система Российской Федерации — России представляет собой совокупность бюджетов, существующих на территории Российской Федерации.
Бюджетная система РФ является составной частью финансовой системы РФ.1
Бюджетный Кодекс Российской Федерации2 определяет бюджетную систему как основанную на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемую нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.
В бюджетную систему РФ как самостоятельные части входят: федеральный бюджет, республиканские бюджеты республик в составе РФ, краевые, областные бюджеты краев и областей, городские бюджеты городов Москвы и Санкт-Петербурга, областной бюджет автономной области, окружные бюджеты автономных округов, районные бюджеты сельских районов, городские бюджеты городов,
* Канд. эконом. наук, директор Санкт-Петербургского финансово-экономического колледжа.
** Соискатель кафедры государственного права СПбГУ, старший преподаватель кафедры государственно-правовых дисциплин ЛГУ им. А. С. Пушкина.
1 Вахрин П. И. Бюджетная система Российской Федерации: Учебник. 2-е изд., испр. и доп. М., 2003. С. 344.
2 Далее по тексту БК РФ.
Ю. Е. Путихин, Е. В. Шеховцева
районные бюджеты районов в городах, бюджеты поселков и сельских населенных пунктов. Свод бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ на соответствующий год представляет собой консолидированный бюджет Российской Федерации.
Вся совокупность названных бюджетов составляла трехуровневую бюджетную систему Российской Федерации, которая состояла из федерального бюджета, территориальных бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов.
В соответствии с новой редакцией Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» из статьи 10 Бюджетного кодекса ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования межбюджетных отношений» исключил указание на наличие трех уровней бюджетной системы РФ, предусмотрев разделение местных бюджетов на бюджеты двух уровней (типов) — муниципальных районов и поселений (имея в виду, что бюджеты городских округов представляют собой объединение бюджетов районов и поселений).
Таким образом, согласно ст. 10 БК РФ, бюджетная система Российской Федерации состоит из бюджетов следующих уровней:
1) федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;
2) бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;
3) местные бюджеты, в том числе:
— бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;
— бюджеты городских и сельских поселений.
Активным элементом бюджетной системы являются субъекты, которые реализуют бюджетную деятельность, обеспечивают функционирование бюджетной системы. Именно между ними складываются бюджетные правоотношения. Причем они становятся субъектами бюджетных правоотношений, будучи одновременно участниками бюджетного процесса.
Понятие «бюджетная система» коррелирует с понятием «бюджетное устройство». Бюджетный кодекс РФ применяет понятие «бюджетного устройства», но не раскрывает его содержания. Отмененный в настоящее время Закон РФ от 10 октября 1991 г. «Об основах бюджетного устройства бюджетного процесса в РСФСР» определял бюджетное устройство как организацию бюджетной системы и принципы ее построения.1 Известный специалист по бюджетной системе О. Г. Дмитриева определяет бюджетное устройство Российской Федерации как совокупность государственных органов и органов местного самоуправления, обеспечивающих осуществление бюджетного процесса в Российской Федерации.2
1 Ст. 3 Закона РФ от 10 октября 1991 г. № 1734-1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» (с изменениями от 18 декабря 1991 г., 7 февраля 1992 г., 5 ноября 1994 г., 31 июля 1995 г., 10 июля 1996 г.).
2 См.: Проект Бюджетного кодекса РФ // Справочно-правовая система Гарант.
100
Федерализм и законодательство субъектов Российской Федерации
Таким образом, под бюджетной системой следует понимать совокупность уполномоченных органов государства и органов местного самоуправления, других участников бюджетной деятельности, которые находятся между собой в урегулированных Конституцией РФ, другими актами бюджетного законодательства отношениях по поводу подготовки, принятия, исполнения бюджетов федерального, регионального и местного уровней, бюджетов государственных фондов, а также осуществления контроля за их исполнением и применения мер юридической ответственности за нарушения бюджетного законодательства.
В ст. 28 Бюджетного кодекса РФ указаны принципы бюджетной системы Российской Федерации. Давая общую характеристику содержащихся в кодексе принципов, можно отметить их декларативность, недостаточную обеспеченность механизмом реализации. Практика функционирования бюджетной системы свидетельствует о стихийном характере ее существования. Чаще всего на принятие важных решений в бюджетной области влияет фактор текущих результатов деятельности либо метод лоббирования. Применительно к наиболее острой проблеме бюджетной системы страны — межбюджетным отношениям — пока только ставится задача целенаправленного их реформирования. Такой результат, считает Н. С. Максимова,1 может быть достигнут только на основе учета принципа научно обоснованного обеспечения построения и функционирования бюджетной системы. Другой принцип — системности — позволит в комплексе преобразовать все виды и формы бюджетных отношений.
В настоящее время сфера межбюджетных отношений представляет особый интерес. Так, в 2001 г. в Бюджетном послании Федеральному собранию РФ «О бюджетной политике на 2002 год»2 Президент РФ указал, что система меж-бюджетных отношений требует более глубокого реформирования, целью которого является установление четкого разграничения расходных и доходных полномочий, позволяющих обеспечить финансовую самостоятельность и ответственность региональных и местных органов власти. При этом в литературе исследуются, прежде всего, экономические проблемы межбюджетных отношений. В частности, данным проблемам посвящены работы Е. В. Бушмина,3 Т. Г. Нестеренко,4 И. Н. Лаврикова.5
В целом бюджетные отношения обусловлены фактом существования государства, поэтому выражаются в совокупности денежных отношений, связанных
1 Максимова Н. С. Реформирование межбюджетных отношений в Российской Федерации // Финансы. 2002. № 8. С. 8—12.
2 Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ «О бюджетной политике на 2002 год». Российская газета. 24.04.2002. С. 3—4.
3 БушминЕ. В. Реформа межбюджетных отношений: первые итоги и задачи на перспективу // Финансы. 2000. № 6. С. 4.
4 Нестеренко Т. Г. Некоторые аспекты учета исполнения федерального бюджета в рамках положений бюджетного кодекса РФ // Финансы. 2000. № 12. С. 10.
5 Лавриков И. Н. Проблемы межбюджетных отношений в Российской Федерации // Финансы. 2002. № 5. С. 7.
Ю. Е. Путихин, Е. В. Шеховцева
с аккумуляцией, распределением и использованием централизованных денежных фондов соответствующего территориального уровня в целях финансового обеспечения задач и функций конкретной территории. Специфика бюджетных отношений состоит в том, что они, во-первых, возникают в процессе распределения денежных средств, непременным участником которого является государство (в лице специально уполномоченных органов) и, во-вторых, связаны с формированием и использованием централизованного фонда денежных средств, предназначенного для удовлетворения общегосударственных потребностей.
За прошедшее с 2001 г. время проблема реформирования межбюджетных отношений встала очень остро, что отразилось в Федеральном законе «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ.
Закон от 20.08.2004 г. вводит новый принцип: равенство бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Данный принцип — принцип равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований — запрещает установление индивидуальных, не соответствующих БК РФ взаимоотношений между органами власти разных уровней при осуществлении бюджетного процесса.
Значение межбюджетного регулирования в бюджетной системе и бюджетном процессе состоит в том, что в процессе межбюджетного регулирования реализуются материальные бюджетные права Российской федерации, ее субъектов и муниципальных образований на пополнение собственного бюджета, на получение и использование бюджетных доходов, на получение дополнительных бюджетных средств.
Участниками межбюджетных отношений и бюджетно-процессуальных отношений выступают представительные и исполнительные органы государственной власти и местного самоуправления. Среди них следует выделить финансовые органы, которые занимаются повседневной деятельностью по организации составления и исполнения бюджета.
Распределение полномочий в бюджетном процессе между органами власти различных уровней обеспечивает самостоятельность субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в области бюджета, а также координацию бюджетной деятельности в стране, необходимую для реализации единой бюджетно-финансовой политики государства.
Правовые рамки межбюджетных отношений вытекают из основ построения бюджетной системы и бюджетного процесса и закреплены в конституционном и бюджетном законодательстве, основанном на общих положениях финансовой деятельности.
До внесения изменений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования меж-бюджетных отношений федеральным законом от 20.08.2004 № 120-ФЗ глава 2 Бюджетного кодекса РФ имела название «Компетенция органов государственной власти и органов местного самоуправления в области регулирования бюджетных правоотношений». Закон заменяет термин «компетенция в области регу-
-Ф-
102
Федерализм и законодательство субъектов Российской Федерации
лирования бюджетных правоотношений» термином «бюджетные полномочия», под которым понимаются права и обязанности органов государственной власти и местного самоуправления по регулированию бюджетных правоотношений и осуществлению бюджетного процесса.
Основными нововведениями являются введение бюджетных полномочий по установлению и исполнению расходных обязательств, установлению нормативов отчислений от налоговых доходов в бюджеты разных уровней, определение порядка предоставления межбюджетных трансфертов, оснований и порядка временного осуществления бюджетных полномочий органами государственной власти других уровней, а также определение особенностей бюджетных полномочий органов местного самоуправления разных типов.
Российская Федерация обладает правами и обязанностями в области межбюд-жетных отношений (ст. 7 БК РФ). До вступления в силу Федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования межбюд-жетных отношений» среди них были такие права, как установление доходных источников бюджетов всех уровней бюджетной системы, разграничение расходных полномочий, осуществление бюджетного регулирования, в том числе путем оказания финансовой помощи в различных формах. В новой редакции статьи в области межбюджетных отношений можно выделить такие бюджетные полномочия федеральных органов государственной власти как:
— установление общих принципов организации и функционирования бюджетной системы Российской федерации, основ бюджетного процесса и межбюд-жетных отношений;
— определение основ составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы РФ, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы РФ, утверждения отчетов об их исполнении и осуществления контроля за их исполнением;
— установление порядка разграничения расходных обязательств РФ, субъектов РФ, муниципальных образований;
— определение порядка установления и исполнения расходных обязательств субъектов РФ и муниципальных образований, подлежащих исполнению за счет субвенций из федерального бюджета;
— определение основ формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы РФ;
— определение порядка установления нормативов отчислений от федеральных, региональных и местных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, в бюджеты бюджетной системы РФ;
— установление нормативов отчислений от федеральных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, в бюджеты бюджетной системы РФ;
— определение общих принципов предоставления и форм межбюджетных трансфертов;
-Ф-
-Ф-
Ю. Е. Путихин, Е. В. Шеховцева
— установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета;
— предоставление межбюджетных трансфертов из федерального бюджета;
— временное осуществление отдельных бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов РФ и иные бюджетные полномочия.
Аналогично перечисленным Бюджетный кодекс РФ выделяет бюджетные полномочия, т. е. права и обязанности органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.
Бюджетная система является важнейшим инструментом финансовой политики любого государства, в России она используется для сохранения целостности России, вместе с тем, бюджетная система России остается институтом бюджетного права и представляет собой сложный объект, исследование которого требует системного подхода.
Бюджет необходим государству для удовлетворения его объективных потребностей в денежном фонде, служащем для выполнения экономических, социальных и политических задач. Значимость бюджета предполагает особое внимание к бюджетной системе, бюджетному устройству, к реальному обеспечению принципов построения бюджетной системы РФ, регламентированных Бюджетным кодексом РФ, продолжению бюджетной реформы.
-ф-
