Бюджетно-налоговая политика региона как фактор социально-экономического развития территорий Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

УДК 336.22:352

БЮДЖЕТНО-НАЛОГОВАЯ ПОЛИТИКА РЕГИОНА КАК ФАКТОР СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО

РАЗВИТИЯ ТЕРРИТОРИИ*

С. А. ЧЕРНОВА,

кандидат экономических наук, доцент кафедры экономического анализа и статистики E-mail: bosya2003@list. ru

Л. А. АДЖИЕВА,

ассистент кафедры экономического анализа и статистики E-mail: barbi_l@list. ru Дагестанский государственный университет

В статье обосновывается вывод о том, что для повышения уровня социально-экономического развития региона необходимо проведение эффективной бюджетно-налоговой политики. Изучена практика формирования доходной базы бюджета субъекта РФ. С целью увеличения доходной части региональных бюджетов необходимо совершенствование бюджетно-налоговой политики.

Ключевые слова: бюджетно-налоговая политика, социально-экономическое развитие территорий, доходы бюджета, межбюджетные отношения, налоговый федерализм.

Социально-экономическое развитие регионов и страны в целом невозможно без проведения эффективной бюджетно-налоговой политики. Бюджетно-налоговая политика является частью социально-экономической политики государства по обеспечению сбалансированного роста финансовых ресурсов во всех звеньях региональной финансовой системы и выполнению социально-экономических программ развития. Она ставит своей целью достижение экономического благополучия данной территории.

* Статья публикуется в рамках Федеральной целевой программы «Научные и научно-педагогические кадры инновационной России» на 2009-2013 гг.

Актуальным является повышение качества планирования доходных источников и расходных направлений регионального бюджета на среднесрочную и долгосрочную перспективу с целью создания основы для эффективного использования финансовых средств, повышения инвестиционной привлекательности региона и, как следствие, для достижения целей региональной бюджетно-налоговой политики. Структура планируемых доходов и расходов бюджета должна отражать приоритеты социально-экономического развития региона и страны в целом.

Действующее российское законодательство позволяет законодательным (представительным) органам субъектов РФ, органам местного самоуправления вводить на своей территории региональные, местные налоги и сборы, предусмотренные Налоговым кодексом РФ (НК РФ). Кроме того, указанные органы имеют право устанавливать размеры процентных ставок по этим налогам, а также в пределах, установленных НК РФ, предоставлять налоговые льготы, вносить изменения и дополнения в региональное законодательство, предоставлять отсрочки и рассрочки по уплате налогов в бюджет региона.

Налоговые доходы региональных и местных бюджетов формируются как за счет поступлений

Таблица 1

Группы источников доходов в общем объеме доходов республиканского бюджета Республики Дагестан за 2005-2011 гг., %

Группы доходов 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Собственные доходы 2,1 2,4 2,1 3,3 2,7 3,3 3,2

Доходы от регулирующих налогов 97,9 97,6 97,9 96,7 97,3 96,7 96,8

Источник: законы о республиканском бюджете за соответствующие годы. Примечание: без учета межбюджетных трансфертов.

от вводимых региональными и местными властями, соответственно, региональных и местных налогов, так и за счет отчислений от федеральных налогов.

Таким образом, осуществляя бюджетно-налоговую политику в пределах своих полномочий, региональные власти могут оказывать поддержку тем направлениям и видам хозяйственной деятельности, осуществление которых позволяет решать проблемы социально-экономического и финансового развития субъекта Федерации.

Проведение продуманной бюджетно-налоговой политики является одним из необходимых условий достижения экономического развития территорий, так как непосредственно влияет на экономическую активность хозяйствующих субъектов. Стимулирование экономической активности должно привести, с одной стороны, к росту налоговых доходов бюджета, с другой - к увеличению объема негосударственных инвестиций, что позволит решить ряд социально-экономических задач, стоящих перед регионом. В связи с этим бюджетно-налоговая политика, проводимая региональными органами власти, местным самоуправлением, является одним из инструментов достижения устойчивого экономического роста.

Проведение эффективной бюджетно-налоговой политики предполагает построение адекватной модели налогового федерализма. Это означает, что каждый орган власти должен обладать своими источниками доходов, достаточными для организации управления экономикой на своей территории. Одновременно с этим он должен обладать и относительной самостоятельностью в управлении налогами и другими обязательными платежами, поступающими в соответствующий бюджет. Применительно к региональным и местным органам публичной власти федерализм в сфере налогов означает наличие у них соответствующих прав и рычагов, позволяющих устанавливать (в определенных федеральным законодательством пределах) налоги и сборы, контролировать правильность и

100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0

своевременность их уплаты в бюджет, организовывать эффективное управление экономикой на подведомственной территории.

Основная цель налогового федерализма видится в таком разграничении налогов между звеньями бюджетной системы РФ, которая гарантировала бы финансирование нормативной части расходов, законодательно закрепленных за каждым из этих звеньев и обусловленных разграничением предметов ведения и полномочий между органами публичной власти разных уровней. При этом будет сведена к минимуму необходимость дополнительного распределения доходов между ними, сократятся межбюджетные потоки [7, с. 78]. Эту цель следовало бы четко отразить в Бюджетном кодексе РФ (БК РФ) и НК РФ и добиваться ее безукоснительной реализации. Что же фактически имеет место в настоящее время?

Обратимся к характеристике сложившейся ситуации в Республике Дагестан, в которой рассматриваемые показатели значительно отличаются от среднероссийских. По данным Минфина Республики Дагестан, уровень собственных доходов бюджета республики за 2005-2011 гг. колебался в пределах от 2,1 % в 2005 г. до 3,2 % в 2011 г. (табл. 1).

На рис. 1 отражена динамика уровня дотаци-онности консолидированного бюджета Республики

78>875,7 75,8 71,8 77,3 75,3 78,7

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Рис. 1. Динамика уровня дотационности консолидированного бюджета Республики Дагестан за 2005-2011 гг., %

ЭКОНОМИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ: Ш5б7>ЪЯ те ЪР*?жг(Ъ4

59

Дагестан, которая свидетельствует о низких налоговой обеспеченности и налоговом потенциале республики. Из-за слабого налогового потенциала во многих регионах низок уровень не только закрепленных доходов, но и отчислений от регулирующих налогов, в связи с чем эти регионы являются высокодотационными. Так, если в среднем по России уровень финансовой помощи, поступившей из федерального бюджета в консолидированные бюджеты субъектов РФ, в 2011 г. составил 23 %, то в Дагестане удельный вес финансовой помощи составляет около 80 % доходов бюджета республики, а с учетом отчислений от федеральных регулирующих налогов - свыше 90 %.

Это говорит о еще большем ухудшении финансово-экономической ситуации в республике, об усилении ее зависимости от федерального бюджета. Решение указанной проблемы связано прежде всего с наращиванием экономического потенциала региона, развитием промышленности, сельского хозяйства, сферы услуг, а также совершенствованием межбюджетных отношений и существующей модели налогового федерализма.

Налоговый федерализм предусматривает обеспечение единства федеративного государства, стабильности и равномерности социально-экономического развития всех регионов страны на основе удовлетворения потребностей в денежных средствах всех уровней публичной власти и управления, достигаемых за счет рационального перераспределения изымаемой в виде налогов части ВВП между звеньями бюджетной системы; предоставление налоговой инициативы региональным и местным органам власти в пределах единого экономического и налогового пространства в стране [1, с. 178].

Итоги последних лет показывают, что более половины финансовых ресурсов консолидированного бюджета государства в настоящее время сосредоточено на уровне федерального бюджета, около трети -на уровне субъектов РФ и лишь около одной пятой -на уровне местных бюджетов (табл. 2). В то же

время за счет бюджетов территорий финансируется почти 100 % расходов на среднее образование, 85 % -на здравоохранение, 70 % - на содержание детских садов, 80 % - на коммунальные услуги, 60 % - на содержание жилья. Поэтому закономерно, что система социальной защиты, большая часть которой в настоящее время передана на местный уровень, не может нормально функционировать из-за недостатка средств в региональных и местных бюджетах для ее реализации [8, с. 23].

Как известно, ключевым условием функционирования эффективной модели бюджетного федерализма является максимальная реализация принципа самостоятельности бюджетов разных уровней. Базовым критерием самостоятельности служит наличие собственных доходов, закрепленных законодательно. Последние законодательные изменения в сфере межбюджетных отношений в стране касаются разграничения расходных бюджетных полномочий между федеральными, региональными и местными органами власти, разграничения налоговых доходов, корректировки правил предоставления межбюджетных трансфертов. Все эти преобразования способствуют оздоровлению общественных финансов, большей сбалансированности региональных бюджетов.

Вместе с тем в организации бюджетного устройства остается много нерешенных проблем. Оптимальное функционирование бюджетного механизма возможно только при правильном построении межбюджетных отношений и четком справедливом балансе доходов и расходов бюджетов всех уровней. Полагаем, что для усиления мотивации регионов к увеличению своего налогового потенциала и повышения уровня их самостоятельности в использовании инвестиционных средств необходимо пересмотреть методику распределения дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ и Фонда регионального развития, а также порядок предоставления инвестиционной поддержки регионов.

Таблица 2

Соотношение доходов и расходов федерального бюджета (числитель) и консолидированных бюджетов субъектов РФ (знаменатель) в 2005-2011 гг., %

Показатель 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Доходы 63/37 62/38 62/38 65/35 61/39 63/37 61/39

Расходы 54/46 53/47 56/44 55/45 61/39 56/44 61/39

Налоговые доходы 59/41 53/47 56/44 54/46 51/49 54/46 51/49

Источник: составлено по данным Росстата - http// www gks. га.

Субъекты, получающие наибольшее финансирование из федерального бюджета, но числящиеся как дотационные, должны осознать перспективу сокращения этих дотаций. Тогда в их интересах будет повысить вклад таких инвестиций в прирост своего экономического и налогового потенциала. В связи с этим необходимо установить систему показателей качества жизни населения, за которые органы власти соответствующего уровня несли бы непосредственную ответственность и отчитывались перед федеральным центром и населением.

Как представляется, решение проблемы повышения эффективности российской модели межбюджетных отношений кроется в полноценной реализации принципа бюджетной сбалансированности, т. е. соответствия доходов и расходов бюджета, и реализации принципа бюджетной самостоятельности. Система межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ должна быть ориентирована на необходимость обеспечения гарантированных Конституцией РФ социальной и медицинской помощи, образования, качественного предоставления государственных и муниципальных услуг.

Реализация этих целей будет осуществляться в первую очередь путем предоставления финансовой помощи в форме дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ как безусловного вида финансовой помощи, распределяемого на три года до начала финансового года и обеспечивающего субъектам РФ возможность реалистичного планирования доходной части региональных бюджетов.

Исключительное влияние дотаций на выравнивание бюджетной

Федеральный бюджет

Налог на добавленную стоимость (75%). Акцизы (по нормам БК РФ).

Налог на добычу полезных ископаемых (100%). Налог на прибыль организаций (10%). Водный налог (100%). Сборы за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биологических ресурсов (100%).

Система налогообложения при выполнении соглашений о разделе продукции (100%)

обеспеченности подтверждает тот факт, что в результате их предоставления соотношение бюджетных возможностей 10 наиболее и 10 наименее обеспеченных субъектов РФ сокращается в среднем с 6,2 до 2,5 раза [3]. При текущем уровне дифференциации финансовых возможностей субъектов РФ без получения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности около четверти регионов не смогут осуществить финансирование в полном объеме даже таких первоочередных расходов, как оплата труда и социальное обеспечение, за счет поступающих в их бюджеты налоговых и неналоговых доходов.

На основе проведенного исследования и с учетом опыта построения налоговых систем ряда федеративных государств в исследовании предлагается структура разграничения налоговых источников доходов между звеньями бюджетной системы страны (рис. 2).

Закрепление дополнительных нормативов отчислений в пользу региональных и местных бюд-

Уровни бюджетной системы

Региональные бюджеты

Местные бюджеты

Налог на добавленную Налог на доходы фи-

стоимость (25%). зических лиц (100%).

Акцизы (по нормам БК Земельный налог

РФ). (100%).

Транспортный налог Налог на имущество

(100%). физических лиц

Налог на прибыль ор- (100%).

ганизаций (90%). Налог на имущество

Налог на игорный биз- организаций (100%).

нес (100%). Единый сельскохо-

Государственная по- зяйственный налог

шлина (100%). (100%)

Единый налог на

вмененный доход

(100%).

Упрощенная система

налогообложения

(100%)

Источник: разработаноавторами.

Рис.2. Предлагаемаясистемаразграниченияналоговыхдоходов между уровнямибюджетнойсистемы

ЭКОНОМИЧЕСКИЙ АНАПМЗ-.ШОРЪЯ ЪПР^'Х'тск*

жетов, по нашему мнению, должно способствовать повышению заинтересованности соответствующих органов власти в мобилизации не только местных, но и федеральных, и региональных налогов.

Оценка реализации предложений авторов для субъектов РФ на примере Республики Дагестана (табл. 3) показывает, что доходы местных бюджетов республики увеличатся на 3 767,7 млн руб. При этом выпадающие доходы бюджета Республики Дагестан целесообразно компенсировать за счет уменьшения размера дотаций, перечисляемых в нижестоящие бюджеты на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

Как следует из табл. 3, доходы республиканского бюджета уменьшились в 2010 г. на 3 752,8

млн руб. Однако на эту величину можно сократить обязательства региона, связанные с перечислением дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований. В 2010 г. их размер составил 22 123 млн руб.

Реорганизовав таким образом механизм налоговых взаимоотношений между бюджетами различных уровней, можно добиться значительной самостоятельности региональных и местных органов власти и тем самым выполнения расходных обязательств, а также реальной отдачи от налогового потенциала.

Следует отметить, что ни одно федеративное государство не обходится без системы предоставления финансовой помощи, которая оказывается органами

Таблица 3

Фактические и предполагаемые доходы консолидированного бюджета Республики Дагестан от налоговых поступлений за 2010 г. в результате предлагаемой модернизации российской модели налогового федерализма, млн руб.

Фактические доходы бюджетов Предполагаемые доходы бюджетов

Вид налога федерального республиканского местных всего федерального республиканского местных всего

НДС 787,1 - - 590,4 196,7 -

Акцизы 0,8 1 245,1 - 787,1 0,8 1 245,1 - 787,1

НДПИ 528,4 - - 1 245,9 528,4 - - 1 245,9

НДФЛ - 3 489,5 2 668,3 528,4 - - 6 157,8 528,4

Налог на прибыль организаций 173,9 3 760,3 - 6 157,8 393,4 3 540,8 6 157,8

Водный налог 17,5 - - 3 934,2 17,5 - - 3 934,2

Государственная пошлина 38,1 0,1 95,1 17,5 - 133,3 - 17,5

Сборы за пользование объ- 0,1 0,4 - 133,3 0,5 - - 133,3

ектами животного мира и за

пользование объектами водных

биологических ресурсов

Налог на имущество органи- - 1 511,9 - 0,5 - - 1 511,9 0,5

зации

Транспортный налог - - 132,5 1 511,9 - 132,5 - 1 511,9

Налог на игорный бизнес - - - 132,5 - - - 132,5

Земельный налог - - 854,3 - - - 854,3 -

Налог на имущество физичес- - - 137,9 854,3 - - 137,9 854,3

ких лиц

УСН - 3 784,5 420,5 137,9 - 4 205 137,9

ЕСХН - 1,2 8,0 4 205,0 - - 9,2 4 205,0

ЕНВД - 58,6 586,8 9,2 - 645,4 - 9,2

Система налогообложения при 7,1 - - 645,4 7,1 - - 645,4

выполнении соглашений

о разделе продукции

Всего налоговых доходов 1 553,0 13 851,6 4 903,4 7,1 1 538,1 10 098,8 8 671,1 7,1

Справочно: дотации на вырав- - - 22 123,0 20 308 - 18 370,2 - 20 308

нивание бюджетной обеспечен-

ности муниципальных образований Республики Дагестан

Отклонение - - - - -14,9 -3 752,8 3 767,7 -

Источник: составлена авторами по данным УФНС России по Республике Дегастан.

власти вышестоящих уровней органам власти нижестоящих уровней. В России императивность финансовой помощи из федерального бюджета обусловлена тем, что 70 субъектов РФ (84 %) не располагают сегодня и в ближайшей перспективе не будут располагать доходным бюджетным потенциалом, достаточным для финансирования расходных обязательств, закрепляемых за ними на финансовый год. Процент аналогичных муниципальных образований, по оценкам ученых, колеблется от 85 до 90 %.

Проблема обеспечения самодостаточности регионов является многоаспектной и требует комплексного решения. Для этого необходимы: эффективное управление средствами региональных бюджетов, мотивация регионов к наращиванию собственного доходного потенциала, стимулирование социально-экономического развития на всей территории региона.

Под саморазвитием территориальных экономических систем понимается устойчивая способность региона в условиях сложившейся в обществе макросреды обеспечивать расширенное воспроизводство валового регионального продукта за счет имеющегося потенциала собственных ресурсных возможностей и доходных источников в интересах реализации как макроэкономических целей и общенациональных приоритетов, так и внутрирегиональных целевых установок системного характера [9, с. 14].

Проведенное исследование позволяет сделать вывод, что механизм повышения доходной базы региона должен быть сформирован на основе комплексного подхода. Необходимость такого подхода обусловлена тем, что доходная база бюджетов формируется под влиянием множества факторов. Исходя из этого основными направлениями такого механизма являются:

- наращивание экономического потенциала региона;

- максимальная трансформация налоговых ресурсов в налоговые доходы бюджета; модернизация существующей модели налогового федерализма (рис. 3).

Рис. 3. Основные направления механизма повышения доходной базы регионального бюджета

Существующая дифференциация регионов непосредственно отражается на повышении уровня дотационности бюджетов, что значительно затрудняет проведение эффективной социально-экономической политики. Региональное управление находится в состоянии, очень далеком от стандартов развитых стран, в то же время власти на уровне субъектов РФ, получив дополнительные полномочия от власти федеральной и узурпируя местную власть, получили слишком большие политические и экономические права [2, 4, 5, 10 и др.]. В настоящее время справедливо поднимается вопрос о повышении роли местного самоуправления. Нельзя не понимать, что только местная власть способна наилучшим образом решать текущие вопросы, касающиеся объектов социальной инфраструктуры района, уровня жизни населения на местах и т. п.

Таким образом, подводя итоги, можно сделать следующие выводы.

1. Как показывает опыт развитых федеративных государств, долгосрочную сбалансированность и самостоятельность бюджетов всех уровней бюджетной системы необходимо обеспечивать прежде всего налоговыми методами, а не на основе оказания финансовой помощи бюджетам нижестоящих уровней посредством выделения из федерального бюджета дотаций, субвенций, субсидий и других форм передачи финансовых средств. Между тем до сих пор в РФ отсутствует четкая система распределения налоговых и других видов доходов между бюджетами.

2. Существующая дифференциация российских регионов по природно-климатическим и географическим условиям, уровню социально-экономического развития, налоговому потенциалу не позволяет формировать доходы бюджетов каждого уровня в основном за счет собственных налогов. Расчеты

ученых показывают, что даже при условии зачисления всей суммы собираемых на соответствующей территории налогов в доходы исключительно бюджетов субъектов РФ нельзя обеспечить сбалансированность и самостоятельность всех российских регионов. В силу указанной дифференциации в России нельзя создать такую систему разделения налогов на федеральные, региональные и местные с зачислением их в соответствующие бюджеты, которая максимально удовлетворяла бы интересы бюджета любого уровня. В связи с этим одной из главных задач модернизации существующей модели налогового федерализма является совершенствование методических подходов к определению финансовой помощи. Эти подходы должны основываться на использовании групп показателей, характеризующих налоговый потенциал конкретного региона (муниципального образования), достигнутый в нем уровень жизни, эффективность налогового администрирования и др. [6, с. 29].

3. Критический уровень дифференциации регионов и муниципальных образований в России связан не только с объективными причинами, но и со спецификой структурного кризиса на различных территориях, их приспособленностью к рыночным условиям хозяйствования, а также с особенностями бюджетно-налоговой и инвестиционной политики региональных властей. Финансовая помощь из федерального бюджета, оказываемая в различных формах, лишь отчасти сокращает эти разрывы, но не решает в целом проблемы территориальных дисбалансов. В связи с этим даже самая идеальная модель налогового федерализма, основанная на четком разграничении доходов и расходов между всеми звеньями бюджетной системы, а также на соблюдении других ее принципов, не способна решить проблему развития регионов, выравнивания их территориальных различий в социально-экономическом развитии. Поэтому модернизация российской модели налогового федерализма предопределяет необходимость и целесообразность трансформации целого ряда основополагающих принципов формирования и реализации финансовой политики государства, функционально ориентированных на обеспечение условий расширенно-воспроизводс-

твенного развития региональных экономик.

Реализация всего комплекса предлагаемых мер даст возможность решить большинство ключевых проблем, направленных на повышение доходной базы бюджетов регионов, что будет способствовать их социально-экономическому развитию.

Список литературы

1. Алиев Б. Х., Сулейманов М. М. Модернизация российской модели налогового федерализма как фактор повышения эффективности налоговой системы // Налоги и финансовое право. 2011. № 7. С.178-182.

2. Игонина Л. Л., Кусраева Д. Э. Налоговый потенциал региона: эффективность реализации и факторы роста: монография. Краснодар, 2010.

3. Официальный сайт Минфина России - http// www. minfin. ru.

4. Оценка налогового потенциала регионов и распределение финансовой помощи из федерального бюджета / С. Баткибеков, П. Кадочников, О. Луговой, С. Синельников, И. Трунин // Совершенствование межбюджетных отношений в России: сб. статей. М.: ИЭПП, 2000;

5. Причины и следствия слабости бюджетных стимулов в России на местном уровне / Е. В. Жу-равская [и др.]. М.: ЦЭФИР, 2003;

6. Слепов В. А., Шуба В. Б., Бурлачков В. К. Приоритетные направления развития межбюджетных отношений // Финансы. 2009. № 3. С. 29.

7. Сулейманов М. М. Роль налогового федерализма в формировании бюджетного потенциала территорий // Финансы. 2011. № 8. С. 78-79.

8. Сулейманов М. М., Джамалова П. И. Формирование доходной базы местных бюджетов Республики Дагестан: проблемы и перспективы: монография / под ред. докт. экон. наук, проф. Б. Х. Алиева. Махачкала: ДГУ, 2012.

9. Татаркин А. И., ТатаркинД. А. Саморазвивающиеся регионы в экономической системе России // Федеративные отношения и региональная социально-экономическая политика. 2008. № 11. С. 4.

10. Швецов Ю. Г. Эволюция российского бюджетного федерализма // Вопросы экономики. 2005. № 8.

64

ЭКОНОМИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ: жгбТЪсЯ те -ПР/ГКЖЪХ*