CC BY
46
УДК 338.242
ПРОБЛЕМЫ И ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОГО ПОДХОДА В СВЕТЕ ПРОВОДИМЫХ БЮДЖЕТНЫХ РЕФОРМ
Н.Ю.Терентьева1
Иркутский государственный университет путей сообщения, 664078, г. Иркутск, ул. Чернышевского, 15.
Рассмотрены существующие проблемы реализации программно-целевого подхода в нормативном, методологическом, организационном и реализационном плане; задачи и трудности реализации бюджетной реформы; показано сочетание элементов ПЦП и бюджетирования, ориентированного на результат. Приводятся комплексные подходы по совершенствованию программно-целевого метода управления в сочетании с бюджетированием, ориентированным на результат на всех этапах программно-целевого управления. Ил. 1 Табл.1. Библиогр. 9 назв.
Ключевые слова: программно-целевое управление; бюджетирование, ориентированное на результат.
PROBLEMS AND WAYS ТО PERFECT PROGRAM-GOAL APPROACH IN THE LIGHT OF BUDGET REFORMS BEING CARRIED OUT N.Y. Terentjeva
Irkutsk State University of Railway Engineering 664074,15ChernishevskySt., Irkutsk
The author considers current problems of realization of a program-goal approach in the normative, methodological, organizational and realization plan. She examines tasks and difficulties of budget reform realization. The author demonstrates the composition of program-goal approach elements and the result-oriented budgeting. She presents complex approaches to perfect the program-goal method of managing in combination with the result-oriented budgeting at all stages of the program-goal management, 1 figure. 1 table. 9sources.
Keywords: program-goal management; result-oriented budgeting.
Проблемы территориального развития всегда волновали специалистов, а в современных условиях в свете проводимой бюджетной реформы эти вопросы приобрели особую актуальность. Объектом управленческих решении в рыночной экономике является социально-экономическое развитие регионов как комплекс законодательных, административных и экономических мероприятий, направленных на регулирование общественных процессов,
Управление региональным развитием достаточно сложный процесс, осуществляемый одновременно различными структурами и механизмами (государством, региональными органами власти и органами местного самоуправления), степень согласованности которых пока не поддается формальным оценкам, Более актуальная задача управления регионом с точки зрения его структуры заключается в необходимости связать отдельные элементы в единое целое, заставить их работать слаженно для достижения высокой эффективности хозяйствования в регионе и социально-экономического развития в целом и повышения уровня жизни населения отдельного региона и страны в целом.
Государство в управпенческой деятельности для достижения поставленных задач использует различ-
ные технологии, подходы и методы, при этом в современных условиях наблюдается переход от преимущественно административных к преимущественно экономическим методам управпения, среди которых наи-оолее эффективным и актуальным становится программно-целевой подход (ПЦП).
На всех уровнях составления программ предметом разработки являются конкретные проблемы глобального, регионального и местного значения, решение которых не укладывается в рамки текущего планирования, а требует отдельной концентрации ресурсов для их решения и координации усилий различных государственных ведомств, Критерием работы государственных служб становится конечный результат, рассчитанный заранее и измеряемый качественно и количественно. Во всех странах программно-целевой метод (ПЦМ) управления направлен на социально-экономическое развитие регионов [2], повышение производительности труда [7 ], на формирование стратегии развития фирм [5], управление научно-технической деятельностью 8] и решение других проблем путем сочетания индикативного и договорного планирования с рыночными механизмами.
В отличие от планирования программно-целевой подход за счет непрерывно действующей системы
Черентьева Наталья Юрьевна, инженер ОРЭСП, аспирант ИрГУПС, Иркутский научный центр СО РАН, Отдел региональных экономических и социальных проблем, тел.: (3952) 51-16-51, e-mail: [email protected] Terentjeva Natalja Yurjevna, an engineer of the Department of regional economical and social problems, Irkutsk scientific center of Siberian Department of Russian Academy of Sciences, a postgraduate of Irkutsk State University of Railway Engineering, Tel.: (3952) 51-16-51, e-mail; matrenastav@yandexi,ru
мониторинга и оценки ситуации является более гибким, регулируемым, четче ориентированным на достижение позитивного итогового результата. В мировой практике целевые программы служат эффективным инструментом реализации государственной экономической и социальной политики. Так, в США примерно 50 % государственных расходов осуществляется по ПЦМ, во Франции до 80 %,
В нашей стране также накоплен значительный опыт использования ПЦП, где следует отметить ряд проблем в теоретическом, методологическом, нормативно-правовом и реализационном плане,
1, Методологические проблемы:
1.1. «Директивность» выбора проблем для решения программными методами, понимание ПЦМ лишь как метода планирования и недостаточная проработанность методологических основ проблемного районирования,
1.2. Игнорирование специфики кризисных ситуаций каждого региона, недостаточная обоснованность критериев отбора проблем по значимости, копирование программ и, как следствие, неэффективное использование ресурсов,
1.3. Разноплановость региональных проблем, разработка многочисленных целевых мелких программ, ведущая к рассеиванию бюджетных средств, отсутствие комплексной региональной программы, охватывающей эти проблемы, либо укрупнение мелких программ для экономии бюджетных средств, повышения прозрачности программы, ответственности исполнителей и контроля за расходованием ресурсов. Проблема комплексности программы заключается в разработке функционально взаимосвязанных показателей и мероприятий комплексной системы, в четком определении функций каждого из используемых методов, которые при переходе от стратегического к тактическому управлению должны быть точнее в связи с расширением возможностей учета всех сторон явлений, уменьшением степени неопределенности и повышением достоверности информации.
1.4. Недостаточность обоснования целей и определения основных задач реализации программы, отсутствие вариантов по составу мероприятий, ведущих к снижению эффективности ПЦП в целом.
1.5. Отсутствие оценки степени выполнимости поставленных задач, требующее доработки методологии с ориентацией на социально-экономическую и бюджетную эффективность мероприятий, их окупаемость и целевое расходование бюджетных средств.
1.6. Недостаточность увязки объемов финансирования программ с реальной бюджетной обеспеченностью; формирование отдельных программ разными организациями без их централизации и координации, приводящее к дублированию и рассеиванию средств.
1.7. Отсутствие условий для привлечения ресурсов заинтересованных в данной целевой программе лиц (организации здравоохранения, образования, социальной защиты и др.).
1.8. Отсутствие стимулов у бюджетополучателей к повышению качества услуг и снижению издержек в ^словия^дэмап^^
вания при финансировании расходных статей,
2. Нормативные проблемы:
2.1. Направленность федерального законодательства на приоритетное решение федеральных задач, фактическое игнорирование региональных проблем, решаемых с помощью государства,
2.2. Недостаточный учет в нормативных документах на этапе подготовки программ специфики решения крупных региональных проблем, игнорирование реальных возможностей народного хозяйства всей страны и отдельных регионов, фактическое отсутствие процедуры согласования интересов страны и отдельных субъектов РФ в процессе государственного прогнозирования и программирования,
2.3. Отсутствие четкого определения правового статуса государственных заказчиков и инициаторов целевой программы.
2.4. Несовершенство бюджетного законодательства по вопросам, касающимся ПЦП, несмотря на введение С 1 января 2008 г. новой редакции Бюджетного кодекса РФ.
2.5. Отсутствие блока ответственности других участников разработки и реализации целевых программ на всех уровнях, кроме ответственности заказчиков и заказчиков-координаторов программ на федеральном уровне, Выделение блока ответственности за предоставление бюджетных услуг особенно актуально в социальных программах.
3. Проблемы реализации программ:
3.1. Трудность четкого определения ответственности властей всех уровней за реализацию программных мероприятий в интересах преодоления кризисных ситуаций.
3.2. Хроническая необеспеченность финансовыми ресурсами, которая в 90-е годы привела к малообоснованному завышению объема бюджетных заявок, превышающее реальные бюджетные возможности, что заставило Правительство РФ пересмотреть идеологию формирования федеральных программ, включая критерии выделения программ, сокращение их числа и приведение ограниченных финансовых ресурсов РФ в соответствие с потребностью финансирования ФЦП [9,31].
3.3. Отсутствие унифицированных показателей для проведения мониторинга программ на региональном и муниципальном уровне, что позволило бы упростить систему мониторинга, сделать ее сопоставимой и более доступной для использования на различных уровнях.
4. Методические проблемы:
4.1. Несовершенство методов сбора и обработки информации для предварительной оценки ситуации в регионе на подготовительном этапе.
4.2. Отсутствие четких формулировок оценочных показателей значимости проблем и цели программы в соответствии с приоритетами государственной политики.
4.3. Отсутствие механизма, предусматривающего расширение полномочий субъектов бюджетного планирования в инициировании ведомственных целевых
по сравнению с управлением сметными расходами,
4.4. Отсутствие альтернативных вариантов реализации мер по решению данной проблемы с учетом адресности планируемых мероприятий и использования ресурсов. Задача разработчиков предложить несколько альтернативных вариантов, а задача экономистов и финансистов - дать всестороннюю оценку экономической, социальной, бюджетной эффективности предлагаемых вариантов и выбрать наиболее эффективный вариант решения проблемы.
4.5, Сложность оценки бюджетных услуг, мало поддающихся формализации, прежде всего, социальных,
Сложность и многогранность перечисленных выше проблем реализации программно-целевого способа управления требует осуществления постоянной работы по исследованию возможностей их разрешения, Указанные проблемы требуют своего решения на всех этапах программно-целевого управления (ПЦУ), В настоящее время этапы ПЦУ тесно связаны с бюджетным процессом и включают следующие направления деятельности:
I этап, Характеристика проблемной ситуации, выделение проблемы для решения программными методами.
II этап, Формулирование стратегических целей и тактических задач.
III этап. Разработка плана мероприятий программы и механизмов реализации: Ресурсное обеспечение. Определение показателей для мониторинга и оценки (подготовка проекта бюджета).
IV этап. Реализация программы (исполнение бюджета). Управление. Мониторинг. Контроль. Оценка.
V этап. Оценка результативности реализации программы (исполнения бюджета).
Каждому этапу ПЦП соответствуют определенные задачи, для успешного решения которых программно-целевой метод, несмотря на выработанные в международной и отечественной практике различные подходы к его совершенствованию, нуждается в дальнейшей доработке адекватно изменяющимся рыночным условиям и проводимой экономической политике.
Для решения перечисленных проблем экспертами, учеными, правительством предлагаются различные подходы. В рамках проводимой административной реформы в бюджетной сфере актуальной технологией распределения финансовых ресурсов становится бюджетирование, ориентированное на результат (БОР). С нашей точки зрения целесообразно pao смотрение в качестве варианта совершенствования программно=целевого способа управления его сочета= ние с технологией бюджетирования, ориентированного на результат.
БОР как метод планирования, исполнения бюджета и контроля, обеспечивающий распределение бюджетных ресурсов в зависимости от достижения определенных результатов [4], позволяет соизмерять затраты и результаты, выбирать наиболее эффективные пути расходования бюджетных средств, своевременно оценивать степень достижения запланированных ре-зультатов. Поэтому БОР, как одна из возможных тех-
нологий повышения эффективности работы государственного сектора, должно быть использовано на всех этапах программно-целевого управления.
В БОР различают две модели: 1. сервисную, оценивающую результативность услуг, и 2. проблемно-ориентированную, направленную на оценку и решение социальной проблемы, Базовая концепция результативного бюджетирования, основанного на проблемно-ориентированном подходе, включает следующие положения:
1. Основой (направлениями) расходования бюджетных средств служат функции и сферы ответственности органов власти (ведомств) соответствующего уровня в рамках решения определенной социально-экономической проблемы.
2. Приоритеты проблем устанавливаются в виде стратегических целей и задач страны, региона, муниципального образования,
3. Ведомства в пределах своей сферы ведения и в рамках доведенных объемов среднесрочного бюджетных средств формируют набор своих стратегических целей и приоритетов, исходя из проблем в данной области деятельности, в соответствии с приоритетами и целями соответствующего уровня власти.
4. Каждая стратегическая цель ведомства распадается на ряд тактических задач по достижению стратегической цели.
5. Каждая тактическая задача становится основой для среднесрочной ведомственной программы, содержащей показатели, отражающие степень решения поставленной задачи.
6. По результатам выполнения отдельных этапов программы рассматривается вопрос о бюджетировании на следующий период.
Согласно концепции БОР ведомствам и бюджетным организациям для получения бюджетных средств необходимо разработать программу с указанием целей, задач, показателей и перечнем мероприятий по их достижению. Разложенная по экономическим статьям стоимость «услуги» в рамках функциональной и ведомственной классификации расходов (расходы на заработную плату, основные, оборотные фонды и др.) данной организации позволяет отследить связь между затратами и результатом, но нуждается в дополнении программной классификацией расходов бюджета.
Технология БОР берет начало из бюджетирования в коммерческой сфере (ВКС) [1,14], однако на уровне организаций и органов государственной власти БОР имеет ряд особенностей в связи со сложностью формализации целей для оценки результативности предоставления общественных услуг. По аналогии с БКС применительно к бюджетному процессу алгоритм БОР включает следующие этапы, указанные в таблице.
Таким образом, в технологии бор, как и в ПЦП, выделяются блоки анализа бюджетной ситуации, выбора цели и вариантов её реализации, блок исполнения бюджета с системой корректировки и блок оценки. Однако метод бор отличается от ПЦП значительно большей четкостью и формализацией текущих и ^^онечных^^ез^льтатоа
Внедрение технологии бюджетирования, ориентированного на результат, в качестве элемента совершенствования программно-целевого управления на всех этапах ПЦУ показано на рисунке.
Приведенное сочетание элементов БОР и этапов программно-целевого управления в рамках проводимой бюджетной реформы, направленной на повышение эффективности управления в целом и эффективности расходования бюджетных средств в частности, позволит решить поставленную задачу при разработке целевых социально-экономических программ на всех уровнях управления, прежде всего, региональном.
Этапы бюджетирования, ориентированного на результат
Наименование этапа Содержание этапа
1. Подготовка и анализ необходимой информации, В бюджетном механизме исполнением бюджета занимается казначейство, которое должно отслеживать и анализировать бюджетную и небюджетную информацию на основе системы критериев оценки оптимальности бюджетного плана.
2. Формулировка целей и задач деятельности, На уровне власти предполагается масштабная система целей и задач на уровне органов власти, учреждений и самой социальной деятельности, формализованных по индикаторам эффективности и результативности.
3 , Формирование целевых показателей и ограничений. Формализуются показатели и индикаторы, определяющие результат деятельности в общественной сфере,
4. Выявление полного перечня альтернатив. В бюджетном планировании альтернативы возможны в виде оптимистических, пессимистических и реальных прогнозов социально-экономического развития при сохранении преемственности в бюджетной сфере и последовательности реформирования, Следует учитывать, что резкое изменение объемов финансирования и целевого направления общественного бюджета невозможно в отличие от коммерческих структур.
5, Выбор допустимых вариантов бюджета, Подготовка альтернативных вариантов бюджета с детализацией по разделам и статьям бюджетной классификации с учетом масштабности и ограниченности бюджетных средств,
©.Предварительный выбор лучшего варианта, Определяются критерии выбора бюджета, например, предельный размер бюджетного дефицита или налоговые поступления, Лучший вариант бюджета выбирается путем согласования.
7, Оценка варианта со стороны управляющих структур. В бюджетном процессе реальные управленцы (органы управления, губернаторы, мэры) оценивают вариант бюджета, ориентируясь на сохранение или расширение социальных обязательств перед населением и на ограниченные реальные доходы бюджета.
8. Корректировка бюджета. Корректируются показатели планируемого финансирования, исходя из имеющихся собственных доходов, плановых перечислений из других бюджетов и опыта управляющего лица или органа, осуществляющего БОР.
э.Выбор единственного варианта. Осуществляется представительным органом власти путем санкционирования предложенного варианта бюджета. В каждом последующем чтении возможности корректировки все больше сокращаются. Выбор единственного варианта бюджета Думой не всегда гарантирует его оптимальность.
10. Обеспечение работ по выполнению бюджета. Делегирование расходных полномочий соответствующим исполнительным структурам, определение ответственных лиц за исполнение бюджета,
11. Выполнение бюджета. Поступление доходов в бюджет и внебюджетные фонды, выделение средств бюджетополучателям согласно представленным программам. Корректировка текущих объемов финансирования в рамках запрограммированных ресурсов.
12. Составление отчета о выполнении Оценка и анализ исполнения бюджета, Сравнение фактически достигнутых результатов с планируемыми. Внесение предложений по перераспределению программных бюджетных средств на будущий финансовый год.
На первом этапе ПЦУ «Характеристика проблемы для решения программными методами» в рамках результативного бюджетирования как разновидности финансового планирования проводится анализ существующей ситуации, инвестиционных и финансовых возможностей организации и конкретной территории на основе подготовленной имеющейся, чаще формализованной, информации о данной проблеме; прогнозируются последствия текущих решений (риски) для избежания неожиданностей и определения связи междутекущими и будущими решениями.
Внедрение элементов БОР в механизм ПЦУ
На втором этапе «Формулирование целей и задач» в рамках БОР разрабатывается иерархия целей, выделяются приоритетные конкретные цели, реально финансируемые в планируемый период времени в соответствии с возможностями бюджета по представленным программам организаций; проводится оценка поставленных стратегических целей и тактических задач в соответствии с назначением организа= ций и направлений развития территории,
На третьем этапе ПЦУ «Разработка плана мероприятий программы и механизмов реализации» проводится предварительная оценка результативности
конкретных мероприятий программы на основе разработанных целевых индикаторов результативности в соответствующей сфере бюджетных услуг, Поскольку целевые программы территорий и организаций разрабатываются в государственном секторе экономики и социальной сферы с ориентацией на более полное и качественное удовлетворение потребностей населения в государственных услугах, то сложность бюджетирования в общественном секторе заключается в четком определении индикаторов результативности по сферам услуг и определении связи между затратами и результатами,
Технология бюджетирования ориентирована, прежде всего, на финансовые показатели, недостаток которых в том, что они отражают прошлые результаты. Текущие финансовые показатели отражают достижение краткосрочных целей, которые могут неточно отражать долгосрочные цели. Поэтому необходимо сбалансирование краткосрочных (оперативных) и долгосрочных целей (стратегических).
На этапе разработки программ и бюджета важным элементом является определение показателей мониторинга результативности. Оценочные показатели мониторинга должны быть объективны, достоверны, прозрачны, экономичны, полны, сопоставимы по периодам, по регионам своевременны, регулярны и должны соответствовать международной практике, адекватно отражать происходящие социально-экономические изменения.
На практике сформировать систему параметров оценки результативности деятельности органов власти сложно из-за трудностей четкого определения и сбалансирования целей, подцелей и задач отдельных структур; сложной формализации большинства социальных целей количественными и качественными индикаторами в отличие от инвестиционного сектора (промышленность, строительство, дороги, инженерная инфраструктура), где оценить результативность проще по финансовым показателям эффективности, так как услуги предоставляются на конкурентной основе государству, которое почти не имеет собственности в этом секторе [6, с. 156], Кроме того, существуют недоработки в законодательной базе по БОР и проблемы с финансированием внедрения БОР.
На четвертом этапе «Исполнение программы (бюджета)» главным элементом системы БОР является мониторинг текущих показателей результативности программ, бюджетных расходов и бюджетных услуг. В процессе мониторинга бюджетных услуг различают три этапа, когда: 1) предварительно определяются результаты (выгоды), которые необходимо получить; 2) полученные результаты оцениваются путем сопоставления с запланированными результатами; 3) предоставляется отчетность лицам, принимающим решения,
При проведении мониторинга и оценки результативности услуг на основе количественных и качественных показателей (индикаторов) непосредственных и конечных результатов деятельности предпочтение отдается конечным показателям, а в случае невозможности их использования - показателям непосредственных результатов [9], На этапе исполнения также проводится мониторинг ежеквартальных отчетов об исполнении программ, корректировка текущей деятельности организаций, на основании чего вносятся изменения в реализацию программ.
На последнем этапе ПЦУ «Оценка результативности реализации программы (исполнения бюджета)» в рамках результативного бюджетирования проводится итоговая оценка фактически достигнутых результа-
тов организацией (территорией) по сравнению с установленными в финансовом плане целями и анализ выполнения программ и бюджета в целом. Оценки фактических результатов позволяют сравнивать достигнутые параметры с ожидаемыми, анализировать причины возникших отклонений, служат основой для определения объема бюджетных ассигнований на следующий год (в том числе для сокращения или досрочного прекращения финансирования деятельности в случае неэффективной работы) и позволяют устанавливать целесообразность дальнейшего продолжения выполнения программы, деятельности министерства или ведомства по реализации или решению конкретной задачи,
Таким образом, на основе вышеизложенного видно, что ПЦП направлен на решение конкретной проблемы, а метод же БОР помогает решить эту проблему более эффективно, исходя из выделения целевых бюджетных средств на основе четко сформулированных оценочных критериев текущего и конечного результата. В результате повышается ответственность за качество и реальность разрабатываемых целевых программ на уровне отдельного бюджетного учреждения, муниципалитета и региона, что в целом делает программно-целевой метод более совершенным методом современного управления расходами при решении конкретных задач.
Библиографический список
1. Гамукин В. Новации бюджетного процесса: бюджетирование, ориентированное на результат II Вопросы экономики, 2005. №2. С. 14.
2. Кукшенёва О. В.. Широкова Т.Е. Основные подходы к
гтрятргмм рячвмтмя рргмлмя — http7A/uww fpQtrateriy ri 1/ лгдяпи
zations,php?aetion=show@d=57
3. Лавров A M, Бюджетная реформа 2001 - 2008 гг.: От управления затратами - к управлению результатами II Финансы. 2005. N 9. С. 3-12.
4. Лавров A.M. Среднесрочное бюджетирование, ориентированное на результаты: международный опыт и российские перспективы //Финансы, 2004, № 3, С,9.
5. Петросов А,А, Стратегическое планирование и прогнозирование развития фирмы: учеб. пособие. М.: Издательство Московского государственного горного университета. 2001.
6. Решетников М. О переходе к управлению, ориентированному на результат, на региональном уровне II Вопросы экономики. 2006. № 3. С.156.
7. Ригтс Дж. Л., Феликс Г.Х. Программно-целевой подход в управлении производительностью. Riggs J. L., Felix G.H. Productivity by objectives.-Englewood Cliffs (N.J.): Prentice-Hall. 1983.
8. Сергеев О. Государство и научно-технологическая революция. Игнорирование реалий развития техносферы грозит новыми социальными потрясениями II Независимая газета. 24.03.2004., Райзберг Б.А., Лобко А.Г. Программно-целевое планирование и управление. ИНФРА-М" 2002.
9. Управление региональными программами в США и Канаде I под род. Л.И. Евоико, Л.А.Богромооа. М.: Наука, 1983. С.31.
