CC BY
32
Новый подход к формированию и роли программ развития предприятий в условиях бюджетной реформы
В. Е. Чистова,
к. э. н., директор департамента Минфина России
Новый виток развития с переходом к результативному бюджетированию оживил программноцелевую идею и породил надежду на то, что отработанная в оборонных отраслях методология программно-целевого управления (ПЦУ) и накопленный практический опыт ПЦУ станут хорошей почвой для реализации благотворной концепции «управления по результатам».
Системные преобразования основных факторов и инструментов государственного регулирования экономики на этапе преодоления кризисных явлений в ходе ее перестройки направлены на санацию предприятий, обеспечение хозяйственного порядка и перенесение акцентов государственной политики в сферу производства. Это отвечает коренным интересам развития промышленных предприятий и способствует подъему реального сектора. Реализуемые на предприятиях комплексные программы структурных преобразований и активизации производственной деятельности с одновременным сокращением издержек ориентированы на производство потребительских товаров высокого спроса, отличающихся современной технологичностью и наукоемко-
стью. Свидетельством успешного функционирования является эффективная логистика инновационной деятельности и расширение рынка товарной продукции с акцентом на экспортное производство.
Структурные преобразования на предприятиях оборонного комплекса отмечены широкой диверсификацией производства (конверсией). Доминирующим направлением конверсионного развития стала организация разработки и серийного производства конкурентоспособной продукции народнохозяйственного назначения и потребительских товаров с сохранением и развитием на этой основе научно-технического, производственного и кадрового потенциала.
Опыт формирования и исполнения государственных программ конверсии оборонной промышленно-
ИННОВАЦИИ № 7 (84), 2005
ИННОВАЦИИ № 7 (84), 2005
сти показал, что концепция тотальной «физической конверсии», предполагающая простое перепрофилирование военного производства на выпуск гражданской продукции за счет прямой господдержки, нежизнеспособна. Ряд предприятий, избравших в качестве ведущей концепцию «экономической конверсии», при осуществлении которой значительная часть потоков военной продукции переориентируется с внутреннего на внешний рынок и часть полученной от экспорта валютной выручки используется для диверсификации производства, достиг экономических результатов в своей деятельности, а принцип выживания был последовательно реформирован в принцип поступательного развития.
В целом программы развития реструктурируемых предприятий с диверсифицируемым производством нацелены на решение сложных задач перевода многопрофильного оборонного комплекса в русло более полного удовлетворения потребности экономики страны и устранения «узких мест» в ее отраслях (создание масштабных производств перспективных материалов и конкурентоспособной продукции на их основе, разработка и серийное производство высокоэффективного энергетического оборудования для ТЭК и т. д.).
Этот процесс в настоящее время протекает на фоне радикальных преобразований в бюджетном планировании.
Новая парадигма бюджетного механизма исходит из ориентации расходуемых финансовых средств исключительно на результат. А это означает, что основное направление осуществляемого в стране реформирования бюджетного процесса — это переход преимущественно к программно-целевым методам, обеспечивающим прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими (или планируемыми) результатами их использования в соответствии с приоритетами государственной политики.
В современных условиях целевые программы (в том числе и программы комплексного развития предприятий) являются эффективным методом интеграции отраслевых и государственных интересов. Особую роль целевые программы как главный инструмент реализации основных направлений развития предприятий и отраслей в целом приобретают в связи с нарастающей необходимостью максимальной концентрации усилий на решении жизненно важных для отраслей задач в условиях рационального распределения и жесткого контроля ресурсов из консолидированного отраслевого бюджета.
В задаче совершенствования программно-целевых методов бюджетного планирования предполагается активный поиск путей и способов диагностирования проблем. Дело в том, что необходимость в программных разработках возникает именно в проблемных ситуациях, когда нет готовых методов и средств для достижения намеченных целей.
Понимая слово «проблема» в буквальном его значении как труднопреодолимое препятствие на пути к цели, смеем утверждать, что проблематизация и далее решение проблемы составляют суть программной организации работ.
Основная цель бюджетирования, ориентированного на результаты, заключается в том, чтобы как можно точнее соотнести расходы с достигаемыми результатами. Механизм достижения этой цели представляет собой комплекс программ и подпрограмм, для выполнения которых выделяются ресурсы, необходимые для получения определенных значимых результатов. И, как правило, возникает проблема недостатка ресурсов. Есть, по крайней мере, два способа в разрешении проблемной ситуации. Один из них — сдвижка или даже смена целевых установок. Другой возможный ход — разработка недостающих методов и изыскание средств, которые позволят превратить проблему в задачу и в итоге получить цель, обеспеченную средствами ее достижения.
Нужно уяснить себе, как соотносятся стратегические цели, принятые в той или иной отрасли и одобренные Правительством РФ, и проблемы отрасли и какова роль программно-целевого метода в разрешении проблемных ситуаций. Ответы на поставленные вопросы дают нам ключ в понимании методологии программирования и позволяют получить развернутую постановку проблемы, включая анализ причин ее возникновения, обосновать необходимость решения проблемы именно программно-целевым методом.
При таком подходе очень важно проводить тщательную экспертизу уже на стадии отбора проблем и подготовки предложений об их программной разработке. Этим будет достигаться «отсев» малоактуальных проблем, т. е. тех, которые могут успешно решаться в ходе текущей (штатной) хозяйственной деятельности. Организация проведения экспертизы должна возлагаться на инициатора постановки проблемы с возможным включением в состав экспертной комиссии авторитетных специалистов РАН и др. организаций.
С выходом Постановления Правительства РФ от 25 декабря 2004 г. № 842 «О внесении изменений в порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация» программно-целевая идея претерпела существенные изменения. Обязательным этапом формирования целевой программы становится разработка концепции решения системной проблемы. Каждая программа должна иметь в качестве приложения методику оценки эффективности реализации с учетом собственной специфики. Процедурные и сущностные изменения, вызванные требованиями бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), и обусловленные необратимостью процесса перехода к управлению объектом на основе финансовых ресурсов, имеют совершенно прозрачную направленность на достижение синергетического эффекта от масштаба заявленных в результативном бюджетировании операционных возможностей (планирование, исполнение и контроль за исполнением бюджета), обеспечивающих распределение ресурсов по целям, задачам и функциям с учетом приоритетов государственной политики и общественной значимости ожидаемых непосредственных и конечных результатов использования средств.
Международный опыт доказывает, что реформа, направленная на внедрение БОР, в силу своей фундаментальности достаточно длительный, непрерывный процесс.
В настоящее время программный разрез стратегического планирования оказывается в условиях экономических реформ магистральным направлением хозяйственной стабилизации промышленных отраслей, установления устойчивого равновесия в рыночной среде и выхода на этап подъема отраслевого производства. Программно-целевое бюджетное планирование осуществляется в форме федеральных и ведомственных целевых программ (ФЦП и ВЦП), которые рассматриваются в качестве двух типов единых по принципу формирования и реализации, но различающихся по статусу и содержанию бюджетных целевых программ. В перспективе, по нашему мнению, должно произойти объединение нормативных правовых актов, регламентирующих разработку и реализацию ФЦП и ВЦП. При таком подходе обеспечивается четкое разделение и оптимальное сочетание ВЦП как инструмента бюджетного планирования и ФЦП как инструмента экономической политики. И Постановление Правительства РФ от 19 апреля 2005 г. № 239 «Об утверждении положения о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ» окончательно утверждает направленность ВЦП на осуществление государственной политики в установленных сферах деятельности, обеспечение достижения целей и задач социальноэкономического развития, повышение результативности расходов бюджета. Важно отметить, что расширение сферы применения программно-целевого метода целесообразно не столько за счет увеличения количества ФЦП, сколько за счет форматирования средств в ВЦП, имеющие четкие цели, измеримые результаты, систему оценки и индикаторы их достижения.
Есть у целевых программ еще одна, чрезвычайно важная функция. В условиях рынка полностью изменились экономические отношения. Например, мы стали более тщательно считать затраты, и это кардинально поменяло установки. При посредстве целевых программ преодолевается противопоставление государственного и рыночного начал, повышается эффективность всех сфер производства с выделением трех приоритетов, а именно: примата производства конечных продуктов перед производством полуфабрикатов и сырья, опережающего роста услуг и потребительских товаров в общем объеме конечного продукта, доминирования в отечественной промышленности инновационных промышленных и современных информационных технологий. Здесь же присутствует рост экспорта наукоемкой продукции.
Уточненная сущность программ состоит в том, что отныне они воплощают в себе синтез детерминированного плана и свободного рынка, т. е. строго целенаправленная хозяйственная деятельность мотивируется коммерческим эффектом.
Вместе с тем, в настоящее время программно-целевая идея пока еще слабо эволюционирует в практической реализации: организационные формы под-
готовки и выполнения программ, методы управления ими и механизмы реализации программных мероприятий и работ часто оказываются не адекватными современному состоянию отраслевого (и национального) хозяйства, а также сложившимся уже институциональным рамкам. То же относится и к способам привлечения исполнителей, распределения ресурсов, оценке промежуточных и конечных результатов, а также эффективности используемых ресурсов. Адресность и обязательность выполнения всеми участниками программы запланированных мероприятий должны обеспечиваться безусловно хозяйственными договорами (контрактами) в сочетании с системой экономических стимулов (в т. ч. на конкурсной основе), но никак не директивностью заданий, что нередко имеет место в нашей практике программно-целевого управления.
Для того чтобы снизить трансакционные издержки и совокупные затраты, нужно выделить и определить как крайне важную для предприятий и отрасли в целом форму перестройки хозяйственной деятельности, которая освободит промышленные предприятия от больших и традиционно непрерывных ресурсных затрат, в т. ч. и трудозатрат. В мировой экономике в рамках программно-целевой формы БОР широко используется аутсорсинг как наиболее эффективный и естественный инструмент обращения на контрактной основе к специализированным посредникам, которые предоставляют полный комплекс услуг по изучению конъюнктуры, маркетингу, приобретению продукции, перевозкам, хранению, складированию, упаковкам, поддержанию необходимого уровня товарных и производственных запасов, распределению, мониторингу движения и пр.
Несмотря на то, что современная экономика требует от предприятий правильного позиционирования на рынке, концентрации всех усилий на основных видах деятельности, на их совершенствовании и расширении, до недавнего времени в России аутсорсинг не был популярен. Чтобы понять, почему такой прогрессивный подход к производственной и управленческой организации лишь в последние годы завоевывает лидерство в передовых отраслях реальной экономики, надо вспомнить, что принцип формирования производственных структур в промышленных комплексах многоотраслевого характера сложился в условиях централизованной системы планирования и распределения. Нестабильность поставок, которая, согласимся, не всегда отличалась стопроцентной гарантией, с почти военной ответственностью за выполнение плана вынуждала предприятия и отрасли в целом создавать собственные вспомогательные участки, цехи, заводы. Довлел принцип: свое производство — самое надежное.
Опыт реальной экономики, как зарубежной, так и отечественной, показывает, что, ориентируясь на долгосрочную перспективу, лучше сосредоточить усилия на основных видах деятельности, остальные же функции приобретать с меньшими затратами у аутсорсера.
Конечно, восприятие одномоментное и в больших масштабах столь необычной, нетрадиционной фор-
ИННОВАЦИИ № 7 (84), 2005
ИННОВАЦИИ № 7 (84), 2005
мы хозяйствования для оборонной отрасли связано с большими трудностями, так как организация аутсорсинга вступает в конфликт с давно образованными жесткими структурами, сложившимися штатными расписаниями, традиционными решениями (мотивация, или человеческий фактор).
Думается, что понимание этого процесса, а также осознание того, что он не лучшим образом сказывается на себестоимости продукции, уже пришло. Однако, чтобы принять оптимальное решение в выборе альтернативы - принять аутсорсинговый вариант или реструктурировать соответствующие собственные службы — необходимо, безусловно, просмотреть множество факторов, которые могут оказывать влияние на принятие решений. Важнейшим из них является степень перспективности дальнейшего использования активов. Решение о передаче функций и активов «на сторону» требует еще и большой ответственности, поскольку связано с немалым риском и возможным сокращением некоторого числа работников. Тем не менее, использование этого механизма при вовлечении в производственную деятельность промышленного предприятия весьма заметно снижает совокупные затраты и ускоряет выполнение работ.
Постепенность и основательность перехода, т. е. с минимальным риском, к аутсорсингу разумнее всего осуществить при формировании и в ходе реализации целевых программ. В перечне мероприятий, которые предлагается выполнить для решения задач программы и достижения поставленных целей, должен быть предусмотрен комплекс мер и создание предпосылок для аутсорсинга, а также должны быть учтены меры по предотвращению негативных последствий, которые могут возникнуть.
В мероприятиях, осуществляемых в рамках целевых программ, особое место занимает маркетинг, который является важнейшим элементом системы управления и организационно-экономического механизма выполнения ФЦП и ВЦП. Применительно к программно-целевому управлению основной принцип маркетинга состоит в том, что объемы программного производства и выпуска конечной продукции
должны быть основаны на точном знании потребительского спроса, реальных возможностей предприятий — участников программ и конъюнктуры на рынке.
Отсутствие интереса к маркетингу или его недооценка приводят к снижению результативности расходуемых в рамках программы бюджетных и иных средств. Вместе с тем, результаты активных маркетинговых исследований — основа генерирования стратегических идей и решений.
Вернемся к исходному посылу о гармонизации структурированной деятельности главного распорядителя бюджетных средств и подведомственной сети распорядителей и получателей средств по программам, направленным на решение тактических задач, и оптимизации объема затрат, необходимых для реализации ведомственных программ на ближайший финансовый (бюджетный) год и на среднесрочную перспективу.
Очень важно разработать инструмент сопряжения стратегических приоритетов субъекта бюджетного планирования с планами на предстоящий бюджетный год и на среднесрочную перспективу в увязке (через посредство) с целевыми программами отрасли. Такой инструмент должен быть предназначен для ревизии программного множества, рационализации его структуры, т. е. построения программного поля, и актуализации целевых программ. Использованием такого метода («метода программного поля») устраняется субъективизм в распределении планируемых расходов по целям, задачам и бюджетным целевым программам и полностью ликвидируются «необеспеченные мандаты» консолидированного бюджета субъекта бюджетного планирования.
В заключение отметим, что успех программноцелевого бюджетирования (БОР) гарантируется соблюдением главного условия, а именно: бюджет программы, представляющий собой сумму средств из всех источников, выделяемых на ее реализацию в определенном плановом периоде, должен покрывать все виды затрат, включая планирование, осуществление программных мероприятий и работ, управление реализацией программы и мониторинг ее результатов.
16-17 декабря 2005 г.
VI Международная научная конференция инион ран, Москва «Россия: тенденции и перспективы развития»
Цель конференции — консолидация интеллектуальных ресурсов в целях содействия динамичному социально-экономическому развитию России в интересах ее населения, реализации национальных интересов в изменяющемся мире и выработке инновационных подходов к решению национальных, региональных и глобальных проблем.
Для обсуждения на конференции предлагаются следующие вопросы: самоидентификация России: фундаментальные и прикладные аспекты; стратегические цели российского социума в глобальном мире; национальные интересы России в изменяющемся мире; государственная политика и стратегия реформирования отраслей социальной сферы в XXI веке; методология и инструментарий перехода России к новому качеству роста; конкурентоспособность российской экономики: направления и пути ее повышения; промышленное развитие России: ключевые проблемы и решения; стратегия инновационного прорыва России в XXI веке; приоритеты и стратегии регионального развития и межрегионального сотрудничества; современная политология в проблемном поле гуманитарного знания.
На конференцию приглашаются ведущие специалисты, перспективные молодые ученые, представители органов исполнительной и законодательной власти, политических партий и общественных организаций, СМИ.
Заявки на участие в конференции с указанием предполагаемой темы выступления, ФИО (полностью), ученой степени, звания, должности, места работы и контактных телефонов принимаются Оргкомитетом до 26 ноября с. г. по электронной почте и факсу с пометкой «Россия-2005».
Контактная информация: Герасимов Владимир Иванович, Халатов Артемий Алексеевич. Тел.: (095) 128-5780. Факс: (095) 420-2261. Е-тай: [email protected]; [email protected]
