CC BY
46
'В
L-—^ i,
ЕСТНИК
УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е, Кутафина (МГЮА)
Проблемы и противоречия квалификации в качестве согласованных действий органов государственной власти.
Трибуна молодого ученого
ПРОБЛЕМЫ И ПРОТИВОРЕЧИЯ КВАЛИФИКАЦИИ В КАЧЕСТВЕ СОГЛАСОВАННЫХ ДЕЙСТВИЙ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Аннотация. В статье рассмотрены вопросы толкования и квалификации согласованных действий между органами власти, а также между органами власти и хозяйствующими субъектами. Предлагается точка зрения, согласно которой органы власти неспособны осуществлять согласованные действия, поскольку не являются участниками товарного рынка. По этой причине признаки согласованных действий, в настоящее время предусмотренные антимонопольным законодательством, применимы исключительно для квалификации поведения хозяйствующих субъектов, а не органов власти. В основе конструкции «согласованные действия» находится совершение однородных, одинаковых действий, а это возможно лишь при условии обладания участниками таких действий единого статуса. Между тем орган власти и хозяйствующий субъект имеют совершенно различные структуру, цели и задачи своей деятельности, в связи с чем согласование между ними правил рыночного поведения невозможно. Ключевые слова: конкуренция, согласованные действия, органы государственного власти и местного самоуправления, антимонопольное законодательство.
Денис Александрович ПЛЕХАНОВ,
аспирант кафедры конкурентного права Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА) [email protected] 125993, Россия, г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, д. 9
DOI: 10.17803/2311-5998.2017.37.9.101-106
D. A. PLEKHANOV,
Postgraduate Student of Competition law chair at the Kutafin Moscow State Law University (MSAL) [email protected] 125993, Russia, Moscow, Sadovaya-Kudrinskaya Str, 9
PROBLEMS AND CONTRADICTIONS OF QUALIFYING AS COORDINATED ACTION OF GOVERNMENT BODIES AND REGIONAL (LOCAL) AUTHORITIES
Review. The present article concerns on some issues of interpretation and qualification of coordination between state and local bodies, and also between enterprises and state and local bodies. Point of view about impossibil-
и б у i а
□
л □
д □
□
ученого
>
© Д. А. Плеханов, 2017
) УНИВЕРСИТЕТА
а-—^ имени О. Е. Кугафи на (МПОА)
ity state (local) bodies to coordinate because of their irrelevance to market is given. That is why we made a conclusion that features of coordination which are given in antimonopoly legislation concerns only to activity of enterprises, not to activity of state and local bodies. The structure «coordination» means performing the same, similar actions, but this is possible only when actors have an single status. State body and enterprise have different structure, aims and missions, coordination about market activity between them is impossible.
Keywords: competition, coordination, state and local bodies, antimonopoly legislation.
Идея о построении эффективной рыночной экономики, повышении уровня благосостояния населения, рациональном распределении бюджетных ассигнований имеет шанс на практическое внедрение исключительно в условиях неукоснительного соблюдения всеми органами государственной власти и местного самоуправления (далее — органы власти) норм антимонопольного законодательства.
Парадокс данного суждения заключается в допущении мысли о возможности несоблюдения органами власти антимонопольных требований, что входит в явное противоречие с природой, функциями, целями и задачами таких органов.
Вместе с тем Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-Ф3 «О защите конкуренции»1 (далее — Закон о защите конкуренции) содержит широкий спектр запретов в отношении неправомерных действий органов власти, в том числе запрет на совершение согласованных действий и заключение антиконкурентных соглашений органами власти как между собой, так и с хозяйствующими субъектами.
В этой части структура ст. 16 Закона о защите конкуренции вызывает ряд вопросов, усугубляющихся недостатками понятийного аппарата. Прежде всего, Закон о защите конкуренции не содержит определения согласованных действий органов власти, а вопрос о том, применимы ли по аналогии признаки согласованных действий, определенные ст. 8 данного Закона, является спорным.
В соответствии со ст. 8 Закона о защите конкуренции согласованными действиями хозяйствующих субъектов являются действия таких субъектов на товарном рынке при отсутствии соглашения, удовлетворяющие совокупности следующих условий:
1) результат таких действий соответствует интересам каждого из указанных хозяйствующих субъектов;
2) действия заранее известны каждому из участвующих в них хозяйствующих субъектов в связи с публичным заявлением одного из них о совершении таких действий;
3) действия каждого из указанных хозяйствующих субъектов вызваны действиями иных хозяйствующих субъектов, участвующих в согласованных действиях, и не являются следствием обстоятельств, в равной мере влияющих на все хозяйствующие субъекты на соответствующем товарном рынке.
1 Российская газета. № 162. 27.07.2006.
УНИВЕРСИТЕТА П I3 о бл ем ы и противоречия квалификации в качестве
имени o.e. кугафина(мгюа) согласованных действий органов государственной власти...
В отсутствие легального понятия «согласованные действия органов государственно власти и местного самоуправления» суды считают возможным при квалификации действий органов власти применить по аналогии положения ст. 8 Закона о защите конкуренции.
Например, из обстоятельств дела следовало, что антимонопольный орган вынес решение о признании администрации Кинешемского муниципального района (далее — Администрация), комитета Ивановской области по транспорту (далее — Комитет), индивидуального предпринимателя А. С. Масленникова (далее — Предприниматель) нарушившими п. 4 ст. 16 Закона о защите конкуренции в части осуществления согласованных действий, в результате которых на протяжении длительного периода перевозка пассажиров по регулярным маршрутам осуществлялась Предпринимателем, допущенным к регулярным пассажирским перевозкам по маршрутам «г. Кинешма АС — д. Журихино АС», «г. Кинешма АС — г. Наволоки АС — сан. им. Станко АС» без предшествующей процедуры конкурсного отбора перевозчика.
При рассмотрении дела было установлено, что полномочия по заключению договоров на осуществление регулярных пассажирских перевозок по данным пригородным (межмуниципальным) маршрутам предоставлены Комитету. Заключив 30.04.2009 без проведения конкурсного отбора перевозчиков договор на организацию и осуществление перевозок пассажиров на указанных пригородных регулярных маршрутах, Администрация и Предприниматель осознавали отсутствие правовых оснований для этого, однако продолжали осуществлять согласованные действия по его исполнению. С 01.08.2008 по 28.04.2011 Комитет реализовывал полномочия организатора перевозок на межмуниципальных (пригородных) маршрутах.
Комитет располагал информацией о том, что Администрация исполняла договор от 30.04.2009, заключенный с Предпринимателем, стороной которого она быть не могла. Комитет не предпринимал действий по исправлению данной ситуации и сам продолжал организовывать транспортное обслуживание на маршруте «г. Кинешма АС — д. Журихино».
Из писем Комитета от 11.10.2010 № 1966/01-09 и Администрации от 26.10.2010 № 1913 следует, что Комитет и Администрация осознавая, что спорные маршруты имеют статус межмуниципальных, исходя из обоюдного и субъективного подхода, осуществили передачу маршрутов «г. Кинешма АС — д. Журихино АС», «г. Кинешма АС — г. Наволоки АС — сан. им. Станко АС» в реестр внутримуниципальных маршрутов Кинешемского района без легального изменения их статуса и территории прохождения; сложившаяся практика взаимоотношений между Администрацией и Комитетом позволила б
последнему не организовывать конкурсный отбор перевозчиков на данных у
маршрутах, ссылаясь на то, что они переданы в ведение Кинешемского муни- >
ципального района. Администрация, в свою очередь, руководствуясь тем, что ^
статус маршрутов не изменен и у Предпринимателя имеются договоры с Коми- л
тетом, также не проводила конкурсный отбор, пользуясь тем, что обязанность о
по его проведению возложена на Комитет. Наличие дублирующих друг друга °
договоров позволило формально снять обязанность по организации конкурс- °
ного отбора перевозчиков и с Комитета, и с Администрации, чем создало для ученого
~о
>
) УНИВЕРСИТЕТА
L-—имени О. Е. Кугафи на (МПОА)
Предпринимателя благоприятные условия хозяйственной деятельности в отсутствие конкуренции.
Однако суды пришли к выводу об отсутствии в действиях Администрации, Комитета и Предпринимателя признаков согласованности, взаимообусловленности, направленности на достижение результата, который соответствует интересам каждого из субъектов2.
Данное судебное разбирательство представляет интерес с точки зрения определения признаков согласованных действий органов власти. Суд первой инстанции отметил, что в отсутствие понятия «согласованные действия органов государственной власти и местного самоуправления» в силу субъектного состава отношений, попадающих в сферу действия Закона о защите конкуренции, «...к правоотношениям, определенным в статье 16 данного Закона, применимы по аналогии положения статьи 8 Закона № 135-Ф3, поскольку данная норма относится к числу общих положений (глава 1 Закона № 135-Ф3), что позволяет распространить ее действие на отношения, связанные с защитой конкуренции, в которых участвуют федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации»3.
Применив в порядке аналогии ст. 8 Закона о защите конкуренции, суд определил согласованные действия как модель группового поведения; такие действия предполагают совершение его (поведения) участниками сознательных, согласованных, взаимообусловленных действий (не зависящих от внешних условий функционирования конкретного товарного рынка), направленных на достижение результата, который соответствует интересам каждого из участников. Сама по себе совокупность действий, не отвечающих вышеназванным признакам, даже в случае, если они приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, не может быть рассмотрена как согласованные действия и не может свидетельствовать о нарушении п. 4 ст. 16 Закона № 135-ФЗ.
На наш взгляд, признаки согласованных действий, предусмотренные ст. 8 Закона о защите конкуренции, не могут быть применены к согласованным действиям с участием органов власти.
1. Результат таких действий изначально не может соответствовать интересам органа государственной власти и местного самоуправления.
Упомянув о согласованных действиях между хозяйствующими субъектами, мы должны признать, что получение антиконкурентного результата в виде повышения (понижения) цены, раздела рынка и др. свойственно именно хозяйствующим
2 См.: постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 17.10.2012 по делу № А17-9691/2011 // СПС «КонсультантПлюс».
3 Постановление Арбитражного суда Ивановской области от 06.04.2012 по делу № А17-9691/2011 // СПС «КонсультантПлюс».
73
L-—^ Ii
ЕСТНИК П б ф лпс
УНИВЕРСИТЕТА Проблемы и противоречия квалификации в качестве
имени o.e. кугафина(мгюА) согласованных действий органов государственной власти...
субъектам, поскольку позволяет обеспечить им устойчивое, независимое от конкурентов получение прибыли.
Ситуация изменится с появлением в данной цепочке органа власти.
Дело в том, что цели, задачи, функции органа власти жестко регламентированы соответствующими правовыми актами. Если целью хозяйствующего субъекта является получение максимальной прибыли, то интерес органа власти, если можно так выразиться, заключается в неукоснительном соблюдении закона и приведении регулируемых процессов в соответствие с законом. По этой причине интересы хозяйствующего субъекта в принципе не могут соответствовать интересам органа власти.
2. На этом же основании публичное заявление хозяйствующего субъекта о планируемом поведении не может привести к осуществлению органом власти согласованных с ним действий.
Строго говоря, понятие «согласованные действия» по своему смыслу означает согласование однородных, одинаковых действий. Именно такой смысл заложен в ст. 8 Закона о защите конкуренции, когда имеет место публичное заявление одного хозяйствующего субъекта о планируемом поведении, к которому присоединяются другие участники товарного рынка, но в отсутствие соглашения, договоренности между ними. Как известно, отказ от самостоятельных действий является одним из признаков ограничения конкуренции согласно ст. 4 Закона о защите конкуренции.
В этом смысле орган власти не способен, например, согласованно с хозяйствующим субъектом повышать, понижать и (или) удерживать цены на товары, работы, услуги, обращающиеся на товарном рынке, осуществить раздел товарного рынка.
Как следует из решения суда кассационной инстанции4, заключенные мэрией города Архангельска с ООО «Архангельское транспортное предприятие-4» договоры свидетельствуют о том, что мэрия освободила общество от обязанности осуществлять пассажирские перевозки на маршрутах № 9, 75 автобусами большого и особо большого класса, т.е. стороны договорились о возможности осуществления перевозок на таких условиях, при которых победителем конкурса могло быть не общество, а иное лицо. Таким образом, фактически орган власти разрешил хозяйствующему субъекту осуществлять перевозки иными автобусами, по сравнению с теми, наличие которых являлось обязательным условием для победы в конкурсе; при этом победитель конкурса не имел требуемых автобусов и не осуществлял перевозочную деятельность с их использованием. б
Антимонопольный орган и суды квалифицировали данные действия как со- у
гласованные и признали нарушение запрета ст. 16 Закона о защите конкуренции >
в этой части. м
□
4 См.: постановление ФАС Северо-Западного округа от 23.07.2012 по делу № А05- о
11241/2011 // СПС «КонсультантПлюс». °
г
о
Аналогичные обстоятельства рассматривались ФАС Северо-Западного округа в определении от 18.10.2012 по делу № А05-11243/2011.
~0
ученого
>
УНИВЕРСИТЕТА
О.Е. Кугафина (МПОА)
На наш взгляд, в рассматриваемом случае речь идет о соглашении между органом власти и хозяйствующим субъектом, но не о согласованных действиях между ними. Об этом свидетельствует, помимо прочего, упоминание суда о «договоренности», которая является сущностным признаком именно соглашения.
Обобщая вышеизложенное, полагаем, что конструкция ст. 8 Закона о защите конкуренции непригодна для применения по аналогии к согласованным действиям с участием органов власти. В тех случаях, когда суды приходят к выводу о наличии согласованных действий между органом власти и хозяйствующим субъектом, по существу, речь идет об участии в антиконкурентном соглашении. Вместе с тем согласованные действия и антиконкурентные соглашения представляют собой совершенно разные и самостоятельные составы нарушения антимонопольного законодательства.
