CC BY
200
Термин «электронное государство» наиболее соответствует английскому понятию e-government. В некоторых случаях оно переводится как «электронное правительство». Так, в решениях Европейского суда по правам человека термин government применяется для обозначения государства в целом. Аналогично в выражении «three branches of government» речь идет о трех ветвях государства в целом, а не только исполнительной власти - правительства. В этой связи в широком смысле слова электронное государство представляет собой способ осуществления информационных аспектов государственной деятельности, основанный на использовании информационных систем. Следовательно, электронное государство подразумевает поддержку при помощи ИКТ деятельности: исполнительной власти (электронное правительство), законодательной власти (электронный парламент), судебной власти (электронное правосудие). По мнению И.Ю. Богдановской, в узком смысле слова понятие электронного государства сводится к деятельности органов исполнительной власти - электронному правительству. В этой связи большинство западноевропейских исследователей считают, что электронное правительство определяет новый способ взаимодействия на основе активного использования информационно-коммуникационных технологий в целях повышения эффективности предоставления государственных услуг.
В рамках существующих в юридическом познании традиций, обобщая имеющие место исследовательские позиции, можно констатировать, что электронное правительство представляет собой способ предоставления информации и оказания уже сформировавшегося набора государственных услуг гражданам, бизнесу, другим ветвям государственной власти и государственным чиновникам, при котором личное взаимодействие между государством и заявителем минимизировано и максимально возможно используются информационные технологии.
Интерес представляет позиция авторов, аргументирующих развитие электронного государства, электронного правительства под воздействием экономики. Так, с позиции данного подхода, электронное государство представляет собой новый этап развития конституционного государства, которое стало общецивилизационной моделью, признанной странами с разными правовыми и политическими традициями, но продемонстрировало свою способность перестраиваться с изменением социально-экономической среды. Как правовое государство оно сформировалось в доиндустриальную эпоху, как социальное - в эпоху индустриальной экономики, как электронное - с переходом к информационной экономике.
Переход от одного типа к другому сопровождается серьезными экономическими кризисами, которые в свою очередь генерируют развитие социальных и политических кризисов. В этой связи, чтобы не допустить развития последних, государство должно постоянно модернизировать формы и методы государственного управления. Сторонники данного подхода сводят понятие «электронное государство» к необходимости создания коммуникативной инфраструктуры, позволяющей государственным органам и гражданам взаимодействовать с использованием новых информационных технологий.
Развитию электронного государства предшествовало создание открытого общества, открытой экономики, речь идет об изменениях в информационном обмене. Например, в США общество получало все больший доступ к информации начиная со второй половины XX в., который был ознаменован принятием закона Соединенных Штатов 1966 г. о свободе доступа к информации. С развитием компьютерных технологий эти законы изменяются (к примеру, в закон Соединенных Штатов 1966 г. внесены поправки в обязывающие государственные органы давать информацию в электронной форме). Данные нормативные акты в литературе характеризуют как законы второго поколения, существенно расширяющие содержание права на информацию, давая гражданам право на получение любой информации из государственных органов без указания причин, по которым эта информация необходима.
На этой волне особое развитие в настоящее время получило законодательство о защите личных прав: лица, информация о которых собирается, должны быть проинформированы об этом, иметь возможность изменить или исключить неправильную информацию, право на возмещение ущерба в судебном порядке; сбор личной информации должен проводиться только в установленных, законных целях; должна иметь место защита личной информации в различных областях: образование,
здравоохранение, информация о потребителе; о религиозных взглядах личности, о национальной и расовой принадлежности.
В процесс активного принятия данных актов включились США, Норвегия, Венгрия, Великобритания, Исландия, Бразилия, Израиль. Особенностью принятия данных актов является срок вступления их в действие, на который отводится несколько лет в силу того, что они требуют существенных изменений в деятельности государственных структур.
Однако российская методология создания электронного государства пока не принята на правительственном уровне и реализуется в рамках проектов федеральной целевой программы «Электронная Россия» и направлена на то, чтобы в целом повысить качество государственного управления.
В 2007 г. Правительством России была утверждена концепция «Электронное правительство». К базовым документам, которые регламентируют создание электронного государства, целесообразно отнести: Концепцию интеграции административной реформы и ФЦП «Электронная Россия», показывающую основные принципы использования ИКТ в государственном секторе; Доклад о совершенствовании государственного управления на основе использования информационно-коммуникационных технологий (ИКТ), излагающий основные элементы предлагаемого электронной Россией подхода; Концепцию государственного учета, регламентирующую деятельность по сбору и хранению информации в государственном секторе; Концепцию доступа граждан к информации государства, предлагающую механизмы предоставления гражданам информации без направления обрабатываемого чиновником запроса; Концепцию информационного аудита государственных ИКТ-систем, предусматривающую проверку соответствия ведения государственных ИКТ-систем требованиям методологии электронного государства; Концепцию стандартизации формального представления административных процессов, определяющую стандарты использования ИКТ для моделирования деятельности органов власти; Концепцию стандартизации программного обеспечения, определяющую обязательные требования к закупаемым и используемым в государственном секторе программным продуктам; Концепцию информационного регулирования, определяющую категории доступа к собираемой и хранимой государством информации, и т.д.
Проводя итог, можно сделать вывод, что инфраструктура электронного правительства строится путем объединения на единой телекоммуникационной инфраструктуре его функциональных элементов: информационных систем федеральных органов исполнительной власти; информационных систем субъектов Российской Федерации; информационных систем органов местного самоуправления; элементов инфраструктуры общественного доступа; центров доступа в общественных приемных, ФГУП «Почта России»; ведомственных и региональных центров телефонного обслуживания; сайтов государственных органов в сети Интернет; региональных многофункциональных центров оказания услуг.
Целями формирования в Российской Федерации электронного правительства являются: повышение качества и доступности предоставляемых юридическим и физическим лицам государственных услуг; упрощение процедуры и сокращение сроков их оказания; снижение административных издержек со стороны граждан и организаций, связанных с их получением, внедрение единых стандартов обслуживания граждан; повышение открытости информации о деятельности органов государственной власти, расширение возможности доступа к ней и непосредственного участия граждан, организаций и институтов гражданского общества в процедурах формирования и экспертизы решений, принимаемых на всех уровнях государственного управления; повышение качества административно-управленческих процессов; совершенствование системы информационно-аналитического обеспечения принимаемых решений на всех уровнях государственного управления; обеспечение оперативности и полноты контроля за результативностью деятельности органов государственной власти; обеспечение требуемого уровня информационной безопасности электронного правительства при его функционировании.
Однако мы считаем, что сводить понятия «электронное государство», «электронное правительство» только к поиску информационно-технических решений управленческих задач недопустимо, поскольку остается без внимания юридико-политический аспект данной проблемы.
Во-первых, данный аспект затрагивает проблемы придания документообороту в электронной форме юридически значимого характера. Содержание нормативных актов сводится к признанию юридической силы электронных документов, электронной подписи, принятию стандартных электронных форм документов и регламентов. В этой связи необходимо совершенствовать нормативно-правовую базу. Электронный документооборот позволит уменьшить бюрократизм и ускорить принятие решений, перевести в электронную форму общение граждан, бизнеса и власти, кроме того, сделать государственное и муниципальное управление более прозрачным и дебюрократизированным.
Во-вторых, необходимы изменения образовательных приоритетов в формировании нового поколения государственных и муниципальных служащих, с одной стороны, повышение компьютерной грамотности граждан - с другой стороны. Госслужащие должны уметь использовать программные средства управления делами, разбираться в возникшей ситуации, необходимо создать формы правления с большим участием граждан, а граждане должны получить большую возможность удовлетворять свои интересы, экономя время и деньги. Можно использовать потенциал молодых специалистов, предоставив им возможность наработки опыта и практики использования приобретенных знаний и умений на государственной службе. Система мониторинга деятельности каждого госслужащего - в какой мере и насколько эффективно он использует возможности информационных технологий, не злоупотребляет ли автоматизацией процесса трансакций с гражданами, какие отклики имеет со стороны граждан и бизнесов по поводу качества обслуживания.
В-третьих, необходимы изменения принципов формирования и расходования бюджета. Автоматизирование государственной службы может привести к снижению затрат и экономии средств налогоплательщиков на содержание и финансирование деятельности государственного аппарата, увеличение открытости и прозрачности деятельности органов управления. Однако некоторые исследователи считают, что электронное правительство как обеспечение государственных структур ИТ-решениями означает дополнительные бюджетные затраты, направленные на дублирование в электронном виде офф-лайновой деятельности. Так, В. Лисицкий констатировал необходимость создания прозрачных бюджетных процедур, чтобы процесс формирования бюджета, процесс накопления им доходов, затратная часть бюджета - все это было четко описанным и подконтрольным.
В-четвертых, необходимо перераспределение зон приоритетной компетенции государственных и общественных структур. В рамках исследования сущности электронного правительства, электронного государства недостаточно уделяется внимания вопросам развития гражданского общества и демократии в информационном обществе. По мнению И. Агамерзяна, присутствующая сегодня эйфория от лавинообразного процесса внедрения информационных технологий в общественную жизнь, поддержанная принятием программ государственного масштаба во многих странах, мешает взглянуть на проблематику в целом, в контексте социального развития человечества и идущих в мире глобальных процессов, заставляет «по умолчанию» предполагать, что информатизация общества является, безусловно, положительным процессом и что внедрение электронного правительства - это очередная панацея от всех бед во взаимоотношениях общества и государства.
Импульс в развитие любого государства задают три субъекта, к которым относятся государство, граждане, коммерческие организации, представляющие экономику страны. Граждане, соответственно, представляют гражданское общество, государство же является интегрирующей системой. Так, противоречия между гражданскими отношениями, являющимися, по существу, международными, и их национальной юридической принадлежностью являются прекрасной демонстрацией отставания процессов развития государств (с точки зрения их функциональности) от потребностей общества. Внутри страны и граждане, и коммерческие организации взаимодействуют с государством как множеством ведомств, региональных и муниципальных структур и департаментов. Данные взаимоотношения регулируются государством по воле граждан, что, собственно, и является выражением демократии - в информационном обществе такое регулирование имеет еще большее значение, чем в традиционном индустриальном обществе. Эти взаимоотношения реализуются гражданами как их самодеятельность и реализуются коммерческими организациями для обеспечения функционирования экономики. Данный процесс И. Агамерзян характеризует как предпринимательство, однако можно констатировать, что указанный тип взаимоотношений характерен для сервисного подхода в системе управления.
Взаимоотношения между субъектами общественной жизни принципиально ничем не отличаются от схемы организации взаимодействия в современных горизонтально интегрированных корпорациях. В такой аналогии прямым аналогом граждан являются заказчики, аналогом коммерческих организаций - сотрудники компании, функциональные и территориальные подразделения, а аналогом государства - руководство компании.
В какой-то мере сервисный подход в управлении сталкивает в жернова конкуренции государство и корпорацию как субъектов, имеющих влиятельные позиции в развитии экономической, социальной и политической жизни общества. Сервисный подход в системе управления сближает и унифицирует формы и средства управления корпорацией и государством. Однако цели и методы управления различаются. Следовательно, суть электронного правительства, реализуемого в любом государстве, -это всегда внедрение корпоративной информационной системы национального масштаба.
Для сервисного подхода в управлении эффективность функционирования является важным фактором. Существенным отличием выступает целевая ориентация - так посредством оказания государственных и муниципальных услуг государство ориентируется на нужды граждан-заказчиков, а традиционные государства ориентируются на собственные потребности, игнорируя нужды граждан. Еще одним примером сближения государства и корпорации в рамках сервисного подхода являются установленные (административные) процессы, определяющие взаимодействие субъектов следующим образом. С государством гражданин-заказчик чаще всего имеет единственную точку контакта (в проекте реализации электронного правительства это система «одного окна»), а все внутренние проблемы, связанные с его обслуживанием, решаются внутри государства в соответствии с внутренними административными процедурами и регламентами. В то же время в традиционном государстве граждане, коммерческие и некоммерческие организации при взаимодействии с государством ориентированы на имеющиеся множественные точки контактов и выполнение соответствующей установленной государством процедуры является обязанностью «заказчика», что, как показывает практика, приводит к замедлению процесса оказания государственных услуг, бюрократизации системы государственного управления.
В-пятых, необходимо изменить акценты в экономике, т.е. трансформировать для правительственных и государственных организаций идеи электронного бизнеса, в которых правительство выступает как разновидность корпоративного пользователя информационных технологий.
Одной из целей программы «Электронная Россия» является повышение эффективности функционирования экономики, государственного управления и местного самоуправления за счет внедрения массового распространения информационных и телекоммуникационных технологий. Для этого необходимы общенациональные стандарты, обеспечивающие взаимодействие и информационный обмен между ведомствами. Наибольшего успеха в данном направлении удалось достичь некоторым международным организациям, реализовавшим стандартизацию форматов документов для разных форм межгосударственного взаимодействия.
Научно-техническая революция увеличивает расслоение общества, что отражается на реализации проекта электронного правительства, столкнувшегося с проблемой информационного неравенства, являющегося не только экономическим, но и социально-культурным феноменом. Так, у многих граждан России отсутствует возможность приобретения компьютерного оборудования, оплаты его эксплуатации и услуг сети Интернет. Другие же не желают обучаться компьютерной грамотности и отдают предпочтение традиционным формам общения с властью. В этой связи без решения задачи преодоления информационного неравенства невозможны ни процесс глобализации, ни эффективное развитие информационного общества, ни само существование и массовое внедрение электронных правительств.
В-шестых, необходимы новые общественные ценности. В исследовании данного аспекта целесообразно выделить два подхода. Первый основывается на том, что с развитием и совершенствованием электронного правительства связывают политику распространения тотального контроля государства над всеми сферами жизнедеятельности общества, а информационные технологии станут новым инструментом тоталитаризма.
Второй подход основан на идеализации роли и значения электронного правительства не только для совершенствования системы государственного управления, но и для развития социального, политического и даже культурного пространства жизнедеятельности общества. Так, с позиции формирования общественных ценностей, государство будет представлять собой «сервисную структуру», обеспечивающую выполнение востребованных обществом функций. Данный подход в литературе рассматривается как модифицированная форма общественного договора, по которому у государства не может быть интересов, интересы могут быть только у общества, а государство является просто механизмом их реализации.
Электронное правительство - это элемент масштабного информационного преобразования общества и внедрения сервисного подхода в систему государственного управления. Изменение нормативно-правовой базы, образовательных приоритетов, принципов формирования и расходования бюджета, перераспределение компетенции государственных и общественных структур, перенесение акцентов в экономике, обновление и расширение ценностных парадигм общества - все это вместе со многими другими компонентами жизнедеятельности общества является основой для модернизации государственного управления, для создания и функционирования государства XXI в.
