CC BY
41
взаимосвязей, причин и последствий каждой конкретной ситуации». И это значимо не только для менеджериального уровня управления, но не в меньшей мере для институционального и социе-тального уровней управления и социальных действий. Поэтому приоритет свободы личности и социальной самоорганизации над властью является самым значимым критерием современных демократических обществ. Однако лишь при том условии и тогда, когда свобода личности будет сочетаться адекватным образом с ее ответственностью, а социальная самоорганизация - с преобладанием в обществе образованных, способных к самостоятельному мышлению и принятию ответственных решений индивидов. Вне этого обстоятельства конфликт между уровнем политической системы и степенью зрелости гражданского общества становится существенным препятствием в развитии демократических отношений и демократического управления в России.
Литература
1. Гелих О.Я. Управление в социально-философском и социологическом понимании // Известия РГПУим. А.И. Герцена. 2009. № 117.
2. Социология управления: стратегии, процедуры и результаты исследований / A.B. Тихонов (отв. ред.) и др. М., 2010.
3. Тихонов A.B. Социология управления. М., 2007.
4. Платон. Государство // Платон. Соч.: В 4 т. М, 1994. Т. 3.
5. Платон. Законы // Платон: Соч. В 4 т. М., 1994. Т. 4.
6. Платон. Политик // Платон. Соч.: В 4 т. М., 1994. Т. 4.
7. Гоббс Т. Левиафан, или Материя, форма и власть государства церковного и гражданского // Гоббс Т. Соч.: В 2 т. М., 1999. Т. 2.
8. Макиавелли Н. Государь. М., 1996.
9. Локк Дж. Два трактата о правлении // Локк Дж. Соч.: В 3 т. М., 1988. Т. 3.
10. Монтескье Ш.Л. О духе законов. М., 1999.
11. Фуко М. Надзирать и наказывать: рождение тюрьмы. М., 1999.
12. Сокулер З.А. Жизнь и власть в работах Мишеля Фуко. М., 1997.
13. Государственное управление. Словарь-справочник. СПб., 2001.
14. Халипов В.Ф. Власть. Кратологический словарь. М., 1997.
15. Халипов В.Ф. Кратология как система наук о власти. М., 1999.
16. Гусейнов A.A. Понятия насилия и ненасилия // Вопросы философии. 1994. № 6.
17. Arendt H. Macht und Gewalt. München, 2001.
18. Follett M.P. Dynamic Administration. N.-Y., 1942.
19. Фуко M. Воля к знанию. M., 1996.
20. Горных A.A. Власть // Новейший философский словарь. Ми., 2001.
21. Бодрийяр Ж. Забыть Фуко. СПб., 2000.
22. Синк Д.С. Управление производительностью. М., 1989.
Я.В. Коженко, А.Ю. Мамычев, А.Г. Кравченко
«ПРАВОВОЙ СЕРВИС» КАК ПАРАДИГМА ПУБЛИЧНО-ПРАВОВОГО УПРАВЛЕНИЯ: ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ В РОССИИ*
В статье рассматриваются концептуально-правовые проблемы понимания и анализа сервисного подхода в государственном и муниципальном управлении; анализируются перспективы ин-ституционализации сервисного подхода в российской государственности.
Ключевые слова: государственные услуги, модернизация публично-правовых форм взаимодействия, сервисное государство, публично-правовое управление, эффективность.
В последнее время тематизируется и актуализируется в специальной литературе проблематика эффективных форм и методов государственного управления как на федеральном, так и на
региональном уровнях. В этой связи административно-правовая реформа как результат объективной потребности регулирования отношений между государством и обществом является сис-
* Статья подготовлена при поддержке гранта РГНФ № 11-33-00313а2.
темой средств и методов, с помощью которых обеспечивается эффективность государственного управления. В этих публично-правовых отношениях ведущая роль принадлежит не только государству, но и обществу, а также существенно повышается значение политико-правовой активности отдельной личности. Очевидно, что в российской государственно-правовой действительности до сих пор протекают глубинные трансформации социально-политической и экономической жизнедеятельности общества, развиваются и адаптируются рыночные институты, происходит становление национальных демократических форм публично-правового взаимодействия в системе «личность - общество -государство». Все это формирует необходимость обновления парадигм, форм, методов и способов государственного управления.
Наметившаяся тенденция «сервисного подхода» в государственном управлении предопределяет переход от «обязывающей» к «предоставляющей» парадигме государственного управления, которая основывается на предоставлении и развитии системы публичных услуг. Государственное управление по предоставлению публичных услуг, по мнению Э. Форстхоффа, это комплексное политическое, экономическое, правовое явление, органично вписывающееся в представления о либеральном правовом государстве, где свобода личности противопоставляется государственно-властному воздействию.
Биополитическая сущность современной государственной деятельности направлена на «жизненное» обеспечение, социальные гарантии и безопасность. В современном глобализирующемся мире в условиях рискогенности в различных сферах жизни именно государство обязано обеспечить соразмерное социокультурное развитие, в частности соотношение заработной платы и стоимости услуг, осуществлять управление потребностями, обменом, оказывать услуги, необходимые для граждан.
Сервисный подход к сущности государства в России весьма необычен. Однако государственная программа «Электронное Правительство» (по сути, институционализирует «сервисную парадигму» в государственном управлении) делает акцент на качественном оказании публичных услуг в контексте проведения административной реформы, основной целью которой является преодоление разрыва между направлениями, формами и методами государственного и муниципального управления, существующим социально-экономическим потенциалом страны путем карди-
нального повышения эффективности и результативности работы публично-правовых органов власти; активизирует развитие институтов гражданского общества с целью правового просвещения граждан; развитие онлайновых услуг, предполагающих наличие двусторонней связи, позволяющей гражданам связаться с представителями власти, получить консультацию, образцы документов, заполнить их и отослать обратно; услуги по проведению транзакций, например платежей, декларирование налогов.
В этой связи становится очевидным, что под влиянием трансформации экономической, политической, социальной и культурной систем в механизме государственного управления происходят глобальные изменения. Данные изменения отражаются в инновационных формах и методах взаимодействия государства, общества и человека, в соотношении уровня жизни россиян и доступности потребления качества государственных и муниципальных услуг. Так, нельзя отрицать и последствия социального фактора, оказывающего влияние на политическую сферу в такой практической области жизнедеятельности, как оказание государственных услуг. Усиление индивидуализации, потребительских запросов, изменение ценностных установок формируют новый подход к обслуживанию, получивший название «сервис».
В последнее время многие исследователи обратились к изучению сервиса как сферы публично-правовой деятельности, появились разработки, раскрывающие природу сервиса, а также анализирующие его отдельные направления и разновидности. Так, теория обмена (принципы социального обмена, справедливости, вознаграждения) объясняет причины удовлетворенности или неудовлетворенности потребителя: при наличии альтернативных услуг потребитель будет выбирать ту, которая обладает для него большей полезностью (акцент смещается в сторону ценности услуги). Теория символического интерак-ционизма помогает конкретизировать психологические особенности потребительской активности представителей разных групп потребителей (акцент при этом смещается на коммуникации). Теория структурного функционализма способствует изучению потребителя и его ценностных установок, формирующихся под воздействием его статуса, личной позиции, образования, а также взглядов представителей его поколения (акцент на свойствах системы самосохранения и устойчивости). Теория конфликта (Царендорфа) используется при изучении возникновения конфликтов, основной причиной которых в сервисе
является недостаток информации, искажение или отсутствие которой приводит к дисбалансу сервиса (актуально формирование определенных норм, культурных образцов, причем со стороны производителя нередко достаточно жестких и стандартных правил).
Тем не менее в настоящее время не сформирован общий подход в исследовании проблем, связанных с оценкой эффективности государственной сервисной деятельности. Так, только начинается комплексное исследование проблем социальных технологий управления в государственном сервисе, вопросов стратегического и среднесрочного планирования управленческого процесса, форм и технологий текущего управления на основе сервисного подхода. В целом, освоение новых подходов к анализу государственного сервиса, сервисной деятельности и государственной сервисной организации в России осуществляется пока достаточно сдержанно.
Обобщая существующие подходы, мнения и отдельные исследования по данной теме, можно заключить, что правовой сервис реализует следующие функции:
1) обеспечивает удовлетворение социальных и «жизненных» потребностей граждан;
2) активизирует, налаживает и организует социальные связи, отвечающие за поддержку существующих в обществе образцов, ценностей, норм, стандартов, гарантий и т.п. (например, гарантированные государством услуги инвалидам, детям, малоимущим и т.д.);
3) гармонизирует социальные инновации и доминирующие общественные традиции и обычаи, формирует новые каналы (с использованием интерактивных форматов, платформ, форм и методов) преемственного воспроизводства традиционных и инновационных направлений развития общественной системы, процессы передачи социокультурных, юридических, политических, экономических, духовных норм, образцов, стандартов поведения и взаимодействия;
4) координирует взаимоотношения различных элементов механизма государственного управления со всеми функциональными подсистемами на основе мобильных технологий.
Так, по мнению Л.И. Донсковой, анализ сервисной организации в количественных и качественных показателях позволяет оценить ее эффективность как результат и как процесс при доминировании критерия «удовлетворенность потребителя» (выявление условий, обеспечивающих максимальное удовлетворение потребностей конкретного клиента, его нужд, предпочтений, а так-
же повышение эффективности функционирования сервисного подхода государственного управления). Проведенный анализ процесса взаимодействия в сервисе позволил выявить его особенности:
а) учет мотива взаимодействия, степени его важности, характера нужд населения определяет функциональную природу государственных и муниципальных услуг;
б) структура отношений формируется как отношениями представителей общественных групп (официальными), так и межличностными отношениями (неофициальными);
в) общение коммуникативное, интерактивное осуществляется с учетом индивидуальных запросов потребителя;
г) регулярность, периодичность взаимодействия формируют персонифицированную среду;
д) результатом взаимодействия является функциональное назначение услуги, или полезность, которая оценивается объективными и субъективными категориями (удовлетворенность или неудовлетворенность потребителя).
Итак, сервисный подход в системе государственного управления, рассматриваемый и как результат, и как процесс, характеризуется увеличением доли занятых в сфере услуг; возрастанием значения информационных, образовательных, научных, исследовательских, финансовых услуг; расширением видов услуг социального характера. Усложнение и развитие структуры услуг происходит с учетом индивидуализации и плюрализации жизненных стилей общества. Коммуникации приобретают многомерный характер: способствуют, с одной стороны, информированности человека, его компетентности; с другой -индивидуализации, которая обусловливает расширение спектра услуг с учетом индивидуального подхода, что актуализирует ценностно-мо-тивационную модель потребления.
В этой связи при оказании государственных и муниципальных услуг данные обстоятельства вызывают повышение требований к качеству, уровню государственного и муниципального сервис а, культуре обслуживания, обусловливают адекватные формы и методы публично-правового управления, предполагающие более полный учет индивидуальных запросов граждан.
Обобщая различные концептуальные наработки, можно отметить, что «сервисное государство» - это особая юридико-политическая форма организации функционирования публично-правовых органов власти, направленных на оказание публичных услуг индивидам, а также сис-
тема социально-правовых гарантий достойного жизнеобеспечения человека, его прав и свобод.
По утверждению многих аналитиков, сервисное государство и сетевая методология совершенствования управленческой деятельности «исправляют» недостатки бюрократического стиля управления, безапелляционного способа воздействия, указывая на системные пороки и практические проблемы взаимодействия государства и общества при традиционных формах и технологиях управления. Следует подчеркнуть, что принцип сетевой организации и электронного управления (оказание публичных услуг на основе информационно-коммуникативных технологий) не направлен на пересмотр существующей государственно-правовой организации и не подменяет ее базовые политико-правовые институты. Сетевой принцип публично-правового взаимодействия следует рассматривать как форму оптимизации управленческой деятельности, позволяющую существенно снизить издержки традиционной политико-правовой регламентации общественных процессов, обеспечить более мобильное взаимодействие с общественными институтами и структурами.
Сегодня в процессе модернизации системы государственного управления наметились следующие тенденции.
1. Развитие государственного сервиса как социальной системы, основанной на взаимодействии «производитель услуг (государство) - потребитель (физические и юридические лица)» в определенных историко-культурных и социальных условиях с учетом глобальных факторов развития, возникающих внешних и внутренних угроз социального обеспечения населения.
2. Определение устойчивости и динамики разносторонних связей системы «сервис» предполагает формирование интерактивных публичных и частных форм взаимодействия в системе «личность - общество - государство».
3. Определение и обеспечение внутренних параметров электронного правительства - ресурсов, процессов, результатов, эффективности.
4. Базовым признаком сферы услуг является ее зависимость от конкретного локального рынка. Особенности правового сервиса в России обусловлены такими факторами, как территория, высокая степень дисперсности расселения людей и размещения производства, высокие транспортные затраты, слабая мобильность населения. В России данные обстоятельства проявляются в неравномерном потреблении услуг в разных регионах, в сельской и городской местностях.
5. Результаты функционирования системы «сер-
вис» оцениваются критерием удовлетворенности или неудовлетворенности потребителя: чем выше уровень удовлетворенности, тем эффективней деятельность сервисной организации. Удовлетворение потребителей - широкое понятие, включающее качество обслуживающей деятельности.
В этой связи современная концепция сервисного государства исходит из того, что государство существует как система отношений, в которой главным является отношение публичной власти и объектов, государства и гражданского общества, развивающаяся в рамках оказания публичных услуг.
В числе основных недостатков в реализации модернизации системы государственного управления можно назвать следующие: 1) в настоящее время отсутствуют единые представления о качестве и доступности государственных услуг. Необходимы эффективные процедуры досудебного обжалования решений и действий государственных органов и должностных лиц; 2) очевидна важность дальнейшей разработки и реализации социально-правовых технологий противодействия коррупции, активизирующих позитивную публично-правовую активность всех элементов системы «личность - общество - государство»; 3) отсутствует необходимая координация деятельности федеральных органов исполнительной власти по внедрению систем информационно-технологического обеспечения административных управленческих процессов. Уровень использования современных информационных технологий остается недостаточным для кардинального повышения эффективности, доступности и открытости деятельности органов государственной власти; 4) не реализованы интерактивные механизмы осуществления государственного и общественного контроля и надзора, должны развиваться меры, предусматривающие упорядочение лицензирования, проведение государственной регистрации, аккредитации, государственных экспертиз и других форм государственного регулирования административного характера и общественного контроля.
В целях совершенствования правового регулирования назрела необходимость принятия док-тринально-правового акта «Концепция развития сервисной парадигмы в государственном и муниципальном управлении», а также правовых регламентов отдельно по услугам и отдельно по функциям, которые могли бы служить ориентиром как для федерального, так и регионального правотворчества и правоприменения, совершенствования форм и методов публично-правового управления.
