CC BY
12
Управление
УДК 342 55 V.I. TEREKHIN
ББК 67.401.011.2
Т35 THE PROBLEMS OF THE GOVERNMENT
ADMINISTRATION OF THE ADMINISTRATIVE-TERRITORIAL FORMATIONS: THE ESTIMATION OF THE LEVEL OF THEIR
SOCIAL AND ECONOMIC DEVELOPMENT
Аннотация: в статье рассматриваются проблемы государственногоуправления развитием административно-территориальных образований, включая оценку уровня их социально-экономическогоразви-тия, подходыи методикиуправления указанного вида.
Ключевые слова: государственноеуправление, административно-территориальные образования, региональное развитие.
ВАЛЕРИЙ
ИЛЬИЧ
ТЕРЕХИН*
ПРОБЛЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯРАЗВИТИЕМ АДМИНИСТРАТИВНО ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ! ОЦЕНКАУРОВНЯ ИХ СОЦИАЛЬНОЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ
Annotation: The article deals with the problems of the government administration of the development of the administrative-territorial formations, including the estimation of the level of their social and economic development, the approaches and the techniques of the management of the specified kind.
Keywords: government, administrative-territorial formations, regional development.
Государственноеуправление развитием административно-территориальных образований призвано создавать условия для обеспечения системного повышения качества жизни населения и стабильного развития экономики на основе имеющегося в распоряжении органов управления организационно-управленческогои экономического потенциала. Но, как показывает анализ, действующие нормативные акты и практика регионального управления не позволяют объективно оценить уровень развития территорий и обеспечить результативность управления этим процессом. Основные причины этой ситуации состоят в особенностях экономики, определяющей специфику управления социальноэкономическим развитием административнотерриториальных образований страны.
Г лавной чертой современной экономики России является ее фрагментарность. «Фрагментированная экономика не обладает способностью к воспроизводству. Институциональные механизмы обеспечения сбалансированного развития отдельных подсистем - как рыночные, так и административные, пока недостаточно эффективны»1. За годы рыночных преобразований наша страна перестала быть единым комплексом, причем не только экономическим, но и социальным. Диспропорции в региональном развитии возрастают. Концепция «точек роста» («локомотивов роста») в условиях фрагментарной экономики неприменима.
Проблемы развития регионов России обусловлены не столько общей социально-экономической ситуацией, сколько неэффективностью региональной политики, неадекватностью реги-
* Доктор экономических наук, профессор, профессор кафедры управления и организации деятельности УИС (Академия ФСИН России).
Е-шаЛ: [email protected].
ональной законодательной и регулирующей базы, пассивным ожиданием региональными властями федеральной помощи и другими негативными явлениями. В Концепции долгосрочного социально-экономическогоразвития Российской Федерации до 2020 года2 обеспечение сбалансированного социально-экономического развития регионов рассматривается как один из целевых ориентиров социально-экономического развития Российской Федерации. В этих условиях для придания динамизма развитию социума необходимы существенные изменения в системе государственного управления развитием территорий, и прежде всего формирование целевых функций и показателей результативности управления, которые способствовали бы снижению уровня фрагментарности.
Мы разделяем позицию ученых и хозяйственников, считающих целесообразным усиление роли количественных оценок целей и результатов развития административно -территориальных образований и обеспечение за счет этого единства их целей с целями и результатами развития страны, включая показатели уровня и потенциала социально-экономическогораз-вития. Их объективная оценка расширяет области их эффективного использования и повышает значимость оценок результативности управления со стороны населения в отличие от господствующей в настоящее время бюрократической направленности оценок целей и результатов развития.
Цель статьи состоит в обосновании и разработке способов совершенствования нормативно-правовых актов, регламентирующихоцен-ки результатов социально-экономическогораз-вития административно-территориальных образований страны как ключевого направления го-сударственногоуправления территориями. К их числу в первую очередь относятся официальные методики оценки уровня развития регионов и муниципальных образований (МО), региональные методические рекомендации и предложения отдельных авторов. Отметим, что оценка эффективности нормативно-правовых актов как проектов изменения институциональной среды носит преимущественно качественный характер. Но, во-первых, эффективность определенной части нормативных проектов может быть определена в стоимостном выражении (например, изменение налогового законодательства), во-вторых, отказ в количественном (но не стоимостном) выражении нередко связан с несовершенством методов количественной оценки результатов, в-третьих, мето-
дология оценки эффективности нормативных актов основывается на тех же принципах, что и методология оценки отдельных проектов. Оценка производится по изменениям, к которым приведет принятие или отказ от принятия нормативного акта, то есть путем сравнения состояния объекта в условиях «с проектом» и «без проекта». Очевидно, что недостаточность инструментальной проработки нормативно-правовых актов снижает их легитимность (общественное признание).
Известны два подхода к оценке результатов развития объекта управления. Ресурсный подход определяет возможности роста и развития (потенциал) объекта. Методологической основой ресурсного подхода является теория ресурсного обеспечения фирмы3. В настоящее время методологические возможности теории ресурсного обеспечения, особенно ее динамической концепции, для оценки эффективности объектов и их управления практически не используются. Наиболее применяемый результативный подход характеризует результаты исполнения объектом своего предназначения, а при оценке эффективности управления - результаты исполнения системой управления своих функций. Считаем, что сочетание результативного и ресурсного подходов дает возможность наиболее объективно оценить эффективность, учитывая результаты и имеющиеся ресурсы, особенно если производится оценка стратегических результатов развития объектов и реализации нормативно-правовых актов.
Основные недостатки результативного подхода к оценке эффективности государственного управления мы видим в следующем.
1. В теории государственного управления отсутствует единство мнений по концептуальным основам определения результатов управления. Традиционная концепция оценки результатов деятельности основывается на использовании категории эффективности, разработанной для оценки производства. Как известно, категория эффективности определяется соотношением результата, который в ее экономических приложениях определяется в стоимостном выражении, и затрат (издержек). Концепция эффективности остается доминирующей в отечественной школе теории государственного управления, она положена в основу официальных методик оценки результатов управления. Так, важнейшая задача административной реформы определена как повышение эффективности государственногоуправления;
Управление
Управление
цель реформирования УИС в соответствии с концепцией развития также состоит в повышении эффективности, а основным инструментом повышения эффективности является снижение издержек, но не улучшение результатов деятельности.
2. Принципиальное значение в оценке эффективности управления имеет разделение понятий «эффективность развития объекта» (региона, УИС и др.) и «эффективность управления развитием». Во многих нормативных актах и в практике оценки результатов деятельности отдельных объектов и сред это различие не проводится. Вследствие этого на результаты управления переносится влияние всех (или значительной части) факторов, не связанных с деятельностью органов управления. Например, положительные или отрицательные изменения результатов деятельности учреждений и (или) территориальных органов УИС определяются не только (или даже - не столько) деятельностью соответствующих органов управления, но и изменениями социально-экономическойситу-ации в стране, состава спецконтингента, уровня и структуры финансирования и др.
3. Необъективность оценки результатов го-сударственногоуправления в стоимостном выражении не требует доказательств, поэтому для определения эффективности оценка результатов выражается некоторой совокупностью не стоимостных, а, как правило, натуральных показателей. Многоаспектность результатов деятельности органов управления приводит к необходимости использования множества таких показателей. В настоящее время это наиболее распространенный способ, более приемлемые способы в теории эффективности не разработаны. Но многомерность оценок эффективности государственногоуправления формируетряд методических задач, решение которых теоретически обосновано, практически реализуемо, но не может быть применено. В статье решение этих задач рассматривается применительно к нормативно-правовым актам по оценке уровня социально-экономическогоразвития административно-территориальных образований как базовой характеристики результатов развития.
Первая задача состоит в формировании реестра показателей, определяющих результаты (эффекты) развития. Основным или даже единственным способом формирования реестра локальных характеристик эффективности (результатов) управления в настоящее время является экспертный анализ их значимости. Не отвергая его значения и приоритетности, отме-
тим необходимость учета следующих ограничений его использования.
Во-первых, субъективизм формирования реестра на основе экспертных оценок сохраняется даже при использовании наиболее совершенного инструментария. Реестр оценок формируется (утверждается) специалистами вышестоящих органов управления (бюрократических структур), вследствие чего он ориентирован на управленческую отчетность, но не на интересы населения. В 2008 г. в отчетность органов управления муниципальными образованиями впервые были введены показатели удовлетворенности населения их деятельностью. Но процедура определения этого показателя до сих пор не имеет четкой регламентации, что не позволяет считать приводимые в отчетах глав муниципальных образований оценки объективными. В показатели не включены характеристики риска роста и развития и др.
Во-вторых, в основе сформированного реестра показателей, как правило, лежат предположения экспертов о значимости каждого из них. Но формирование реестра необходимодля принятия решений по результатам деятельности органов управления и разработки программ (системы мер) по повышению уровня развития и эффективности управления. В связи с этим в состав оценочных показателей включают такие, влиять на которые орган управления не может. Например, в состав показателей, по которым в соответствии с распоряжением Правительства РФ № 1313 принимается решение об эффективности управления, включены численность постоянного населения, качество рабочей силы, густота автодорог с твердым покрытием и т. д. В итоге возможности использования этого нормативного акта для оценки эффективности развития и управления существенно ограничены.
В-третьих, состав локальных показателей не подвергается статистическому анализу, вследствие чего многие из них оказываются взаимосвязаны при высоком уровне корреляции, то есть количество локальных показателей необоснованно увеличено. Например, для оценки деятельности органов управления муниципальными образованиями рекомендован учет объема сельскохозяйственного производства на душу населения и доли фактически используемых сельскохозяйственныхугодий4. По нашим расчетам, коэффициент парной корреляции между этими показателями районных муниципальных образований Рязанской области составил более 0,9.
Вторая задача - необходимость соизмерения непосредственно несоизмеряемых показателей, отражающих степень достижения различных целей. В нормативно-правовых актах и методиках, предложенных отдельными учеными и научными коллективами, используются два пути решения этой задачи. Первый состоит в отказе от определения «веса целей» и значимости соответствующих показателей, то есть в признании всех показателей равнозначными или абсолютно несопоставимыми. Это относится к методике оценки результатов развития муниципальных образований, деятельности органов и учреждений УИС и др. При таком подходе нормативно-правовые акты избавлены от проблем свертки показателей, но возможности их использования в процессах планирования и управления в связи с необходимостью перехода к многокритериальному управлению существенно снижаются.
Большинство методикоценки уровня социально-экономического развития территориальных образований, не являющихся официальными, содержат оценки значимости (веса) показателей, на основе которых формируются монопоказатели результатов, широко используемые в региональном управлении. Количественное определение монопоказателя при условии его объективности имеет ряд преимуществ по сравнению с многокритериальной оценкой, что, во-первых, расширяет сферы его применения в процессе государственного регулирования территорий; во-вторых, позволяет получить оценки эффективности социально-экономического развития в виде отношения прироста монопоказателя к затраченным на эти цели ресурсам и использовать их в оценках эффективности деятельности органов управления территориальными образованиями.
В практике для определения веса показателей, как правило, используются экспертные оценки, вследствие чего формируются следующие недостатки методик
- неизбежный субъективизм ввиду ограниченности количества экспертов и их квалификации;
- необходимость изменения веса по отдельным объектам в связи с различиями их внешней и внутренней сред и их временных изменений;
- опасность выбора «предрешенногорешения»5.
Помимо ограничений, вносимых экспертной
оценкой значимости отдельных показателей, процесс формирования монопоказателя может привести к дополнительным искажениям объективности оценки вследствие возможности компенсации одного недопустимо низкого показа-
теля за счет высокого значения другого. Такие недостатки характерны для многих методик оценки уровня развития административно-территориальных образований, несмотря на наличие достаточно простого способа их устранения, который состоит в ограничении каждого локального показателя по минимально приемлемому его значению. Пример такого ограничения - оценка результатов инспектирования работы территориальных органов УИС: оценка признается приемлемой (удовлетворительной), если количество показателей, признанных неудовлетворительными, менее трех.
Наши предложения по совершенствованию нормативно-правовых актов, определяющих метод и процедуру оценки уровня социально-экономического развития административно-территориальных образований, состоят в следующем.
Задача отбора показателей в нормативных актах должна быть сформулирована на основе совокупности принципов теории систем (принципов целевой ориентации факторов, минимальной достаточности, необходимогоразнообразия) и инструментария экспертного анализа в соответствии со следующим алгоритмом.
• На основе изучения практики управления МО (нормативных актов и передового опыта) и теоретических предложений формируется наиболее полный перечень сфер жизнедеятельности населения как объектов государственного регулирования и обосновывается суждение аналитика о целесообразном перечне сфер жизнедеятельности, включаемых в оценку. В качестве базовых рекомендаций по учету сфер жизнедеятельности и совокупности показателей, описывающих их состояние, следует использовать показатели, ре-комендуемыев Концепции стратегии социально-экономическогоразвития территорий Российской Федерации, содержащиеся в типовой форме отчета главы МО и материалах региональных органов государственной статистики.
• К совокупности показателей, определяющих соответствующие сферы жизнедеятельности, предъявляется три требования:
- наличие источникадостовернойинформации;
- логическая связь с общественными целями управления;
- соответствие специфике объекта управления.
Оценка должна отражать интегральную характеристику значимости и управляемости каждого показателя (табл.). Рекомендуемые для включения в итоговый перечень показатели должны иметь сочетания показателей, выделенные в таблице.
Управление
Управление
Интегральная оценка значимости и управляемости показателей, баллы
У ровень управляемости показателя Уровень значимости показателя
Высокий Средний Ниже среднего Низкий
Высокий 100 70 50 25
Средний 70 50 35 15
Ниже среднего 40 30 25 5
Низкий 20 15 5 0
• Сформированная совокупность показателей должна быть подвергнута общественной экспертизе на предмет значимости для населения и управляемости органами местного самоуправления. Экспертиза должна выполняться на основе репрезентативного опроса населения группой аналитиков.
• Все показатели уровня развития следует представить в расчете на душу населения и определить относительно среднего по административно-территориальному образованию уровню. Их учет дает полную информацию для сравнительного анализа и позволяет объективно оценить эффективность управления органами МО.
• Показатели должны быть проанализированы методами статистического анализа с целью выделения уровня взаимного влияния, оцениваемого по коэффициенту детерминации. Статистический анализ необходимдля принятия:
- окончательногорешения о степени их влияния на интегральные результаты социально-экономическогоразвития и целесообразности отнесения к факторным признакам (инструментам регулирования);
- решения об изменении состава факторов, включаемых в интегральную свертку. В методических рекомендациях должны быть уста-
новлены нормативы предельного уровня мультиколлинеарности, например коэффициент детерминации по всем парам факторов менее 0,6.
• Оценка интегрального показателя уровня социально-экономического развития должна выполняться на основе присвоенных отдельным показателям коэффициентов значимости развития сфер жизнедеятельности (социальная и экономические сферы, к.) и значимости отдельных показателей внутри каждой сферы (Ц):
УСЭР = Хк.ХР.. *к ,
Я 1 1 1 1 1 ’
где Р.- - совокупность 1 = 1.. .п локальных показателей 1-й группы, обоснованных по составу и способу представления для оценки интегрального показателя;
Х.Ц = 1, Х.к. = 1 по включаемым в расчет локальным показателям;
Р.- > Б.тт - инструмент ликвидации компенсаторного эффекта в свертке. Если Р.. < < Б.тт хотя бы по одной сфере деятельности, то органы управления регионом и общественность оценивают уровень социально-экономического развития территориального образования как низкий.
Использование этих предложений можно считать первым условием объективной оценки эффективности государственного регулирования деятельности административных образований.
1 Мезоэкономикаразвития / под ред. Б. Клейнера. М., 2011. С. 33.
2 См.: www.economY.gov.ru
3 См.: КатькалоВ.С. Эволюция теории стратегическогоуправления СПб., 2008.
4 См.: ТерехинВ.И., ДукановаИ.В. Оценка результативностиуправления муниципальными образованиями на основе постбюрократическоймодели // Образование. Наука. Научные кадры. 2011. №9 2.
5 Мезоэкономикаразвития. С. 562.
