CC BY
11
УДК 343 8 V.I. TERYOHIN*, D.V. KHARYUSHIN**
ББК 67.409.02 Т35
SYSTEM EVALUATION OF EFFICIENCY OF THE PENAL SYSTEM
Аннотация: в статье рассматриваются ограничения действующих рекомендаций по оценке эффективности деятельности органов и учреждений УИС, обосновываются предложения по формированию адекватной системы критериев и показателей эффективности.
Ключевые слова: критерий и система показателей эффективности УИС, ресоциализация осужденных, потенциалучреждения УИС.
ВАЛЕРИЙ
ИЛЬИЧ
ТЕРЕХИН*;
ДМИТРИЙ
ВАЛЕРЬЕВИЧ
ХАРЮШИН**
О СИСТЕМНОЙ ОЦЕНКЕ РЕЗУЛЬТАТИВНОСТИ И ЭФФЕКТИВНОСТИ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ УГОЛОВНОИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ
* Доктор экономических наук, профессор;
** кандидат юридических наук, доцент; начальник высших академических курсов (Академия ФСИН России)
E-mail: [email protected].
Annotation: in the article restrictions of current recommendations about the evaluation of efficiency of the penal bodies and establishments are considered, offers on formation of adequate system of criteria and efficiency indicators are explained.
Key words: criterion and indicators system of the efficiency of the Penal system, resocialization of prisoners, staffing level in penal establishments.
Повышение эффективности деятельности органов и учреждений в соответствии с Концепцией развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года признано приоритетной целью реформирования отечественной УИС. Достижение этой цели делает необходимым теоретическое обоснование понятия «эффективность функционирования УИС», разработку соответствующей системы критериев и показателей эффективности и инструментария их расчета.
Основным нормативным актом, закрепляющим сущность и инструментарий определения эффективности деятельности органов и учреждений УИС, является в настоящее время приказ Минюста России и ФСИН России № 325. В нем содержится логически обоснованная постановка тактических задач УИС и основных мероприятий по обеспечениюисполнения наказаний, соблюдению прав, свобод и законных интересов осужденных, обвиняемых и подозреваемых в совершении преступлений, гуманизации условий отбывания наказаний, социальной реабилитации осужденных. Вместе с тем данный приказ характеризуется неопределенностью теоретического содержания понятия «эффективность», отсутствием критерия эффективности и несовершенством методов и инструментария определения количественных оценок показателейэффективности. Это приводит к некоторому несоответствию оценок эффективности деятельности УИС ключевым тактическим и стратегическим целям государства. Выделим основные из них, их причины и способы устранения.
1. Главным представляется отсутствие критериев результативности и эффективности дея-
Уголовно-исполнительная система
Уголовно-исполнительная система
тельности учреждений УИС, ориентированных на приоритетные цели развития общества и страны. Вследствие этого формируется определенный отрыв целей деятельности ФСИН России как подсистемы от целей общества как надсистемы. Результаты деятельности органов и учреждений УИС определяются по показателям, отражающим преимущественно качество исполнения наказания и исполнения внутриведомственных норм и нормативов. Однако при этом не формируется непосредственная связь целей и задач органов и учреждений с достижением общественных целей. Не отвергая необходимость оценки внутреннего состояния системы, отметим, что в соответствии с системным подходом необходимым условием оценки любой подсистемы является ее вклад в достижение целей надсистемы.
Для УИС целесообразно выделить две системы более высокого уровня: правоохранительные органы, несмотря на отсутствие их организационно-управленческого единства, и государство. Цели функционирования УИС должны способствовать достижению приоритетных целей государства. Цели совокупности правоохранительных органов выступают промежуточным звеном согласования целей государства, ФСИН России и отдельных органов и учреждений УИС. Рост качества жизни населения, экономическое развитие страны и обеспечение условий жизнедеятельности будущихпоколений россиян как главные цели государства реализуются в деятельности правоохранительных органов при снижении преступности постольку, поскольку это приводит к росту трудовых ресурсов страны и снижению социально-экономических потерь общества. В соответствии с этим высшая цель органов и учреждений УИС, по нашему мнению, должна состоять в повышении результативности процессов ресоциализации осужденных. Общественное проявление ресоциализации - это, во-первых, участие осужденного, отбывшего наказание, в трудовой деятельности и на этой основе - повышение результативности экономической системы страны; во-вторых, улучшение социальной обстановки в обществе при отсутствии рецидивов преступлений; в-третьих, снижение расходов бюджета на содержание правоохранительных органов, то есть увеличение ресурсов, используемых на достижение приоритетных целей роста и развития.
Необходимость определения результатов вклада УИС в ресоциализацию осужденных очевидна. Однако в силу высокого уровня
сложности задачи системной оценки ресоциализации осужденных, ее методологическойи методической нерешенности соответствующие показатели в оценках результативности отсутствуют.
Результаты ресоциализации должны стать стратегической характеристикой, учитывающей социальный портрет осужденного, социальную динамику в течение срока наказания и поведение осужденных после отбытия наказания. Последний, по нашему мнению, определяющий фактор зависит от внешнего окружения осужденного после его освобождения, то есть находится вне компетенции органов УИС и обусловливается прежде всего качеством деятельности всех правоохранительных органов и органов местного самоуправления. Это указывает на целесообразность разработки единой методики оценки результативностиправоохранительной деятельности государства, в состав которой должна входить методика оценки эффективности деятельности УИС по ресоциализации осужденных, отбывших наказание. С позиций интересов общества и государства задача повышения качества ресоциализации осужденных, отбывающих наказание в виде лишения свободы, должна быть приоритетной, поэтому критерием эффективности деятельности ФСИН России, а также отдельных органов и учреждений УИС является их вклад в общие социальные результаты ресоциализации осужденных.
Задача системной оценки эффективности деятельности УИС - относительно новое направление теории и практики правоохранительной деятельности, оценки эффективности как отрасли государственного управления. В течение всей предшествующей истории развития УИС эта задача сводилась к определению отдельных аспектов системной оценки. В более полном своем значении она поставлена в Концепции развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года. В настоящее время эффективность является целью, основным результатом деятельности всех органов и учреждений УИС.
2. Возможности объективизации оценки деятельности органов и учреждений УИС содержатся в совершенствовании методического инструментария определения показателей результативности и эффективности. Сложность выбора инструментария оценки результатов деятельности обусловливают многоаспект-ность деятельности УИС, множественность и неопределенность факторов, влияющих на результаты деятельности, а также факторов, не зависящих от деятельности органов и учреж-
дений УИС (характеристика состояния общества и экономики, качество деятельности других правоохранительных органов, семьи, окружения, личные качества осужденных и др.). В действующих нормативных актах результаты деятельности определяются контрольным органом оценками выполнения органами и учреждениями совокупности требований к соответствию отдельных аспектов деятельности внутриведомственным нормативам. Общая (интегральная) оценка формируется по соотношению локальных оценок по конкретным направлениям деятельности. Этот подход упрощает процедуру оценки, позволяет привести ее в соответствие с внутриведомственными нормативами деятельности, но снижает объективность результатов, их соответствие приоритетным целям социаль-но-экономическогоразвития страны.
В настоящее время в стране накоплен значительный арсенал методов и инструментария оценки результативности развития административно-территориальных образований и опыт их использования, который может быть успешно применен для оценки результативности деятельности как отдельных органов и учреждений УИС, так и ФСИН России в целом1.
Анализ методов оценки результативности и эффективности административно-территориальных образований показывает, что качество оценки органов и учреждений УИС может быть повышено за счет развития методическогоин-струментария по следующим направлениям:
- признание равнозначности всех локальных показателей результативности в методике ФСИН России, которое выражается в отказе от учета значимости каждого из них, приводит к игнорированию приоритетности целей деятельности органов и учреждений;
- отсутствие различий в оценке эффективности работы учреждения и качества деятельности органов управления, то есть вклада руководителей учреждения в интегральные показатели результативности, влечет за собой смешение этих показателей и вследствие этого принятие необоснованных управленческих решений. Управленческие действия могут не оказывать положительного влияния на результаты деятельности подчиненных учреждений. Аппарат управления работает как бы на себя, без учета своего исходного назначения в системе управления УИС - необходимости оказания эффективного управленческого воздействия на низовые подразделения2. Так, высокий уровень результативности работы учреждения может быть достигнут значительными
инвестициями вопреки низкому качеству управления;
- игнорирование различий вида учреждений УИС в составе локальных показателей и нормативов их уровня (например, наличие единого инструментария оценки результативности деятельности воспитательной колонии, колонии-поселения, тюрьмы и т. п.);
- ориентация целей на стратегические результаты деятельности органов и учреждений УИС в действующих методических указаниях присутствует только в виде сравнения статистических показателей по отдельным периодам (как правило, годам) времени. Однако теоретически обосновано положение, в соответствии с которым в расчетах общественной эффективности использования бюджетных средств принято учитывать совокупные (за ряд лет) результаты деятельности, поскольку результаты инвестирования имеют значительный временной лаг. Полагаем, что это положение в полной мере относится и к бюджетным вложениям в УИС;
- требует дополнительной проработки оценка деятельности, приносящей доход, как одного из ключевых направлений ресоциализации осужденных, отбывающих наказание в виде лишения свободы;
- в нормативных актах отсутствует увязка достигнутых учреждением показателей с инвестициями в его развитие и их источниками. Эта ситуация не стимулирует развитие деятельности, приносящей доход;
- целесообразна может быть разработка понятия и показателя «потенциал учреждения УИС» как характеристики достигнутого уровня использования ресурсов учреждения и результатов деятельности органов управления по его наращиванию.
На рисунке представлено видение нами системы показателей эффективности деятельности УИС, соответствующее изложенным выше концептуальным положениям ее формирования. Система ориентирована на вклад УИС и отдельных органов и учреждений в ресоциализацию осужденных, отбывших наказание в виде лишения свободы, как основной критерий эффективности. Наряду с этим система учитывает два критерия второго уровня (качество исполнения наказания и трудовая деятельность осужденных в процессе отбывания наказания), которые могут рассматриваться как интегрированные показатели результативности исполнения отдельных результатов учреждений (органов), определяющихся преимущественно качеством их управления. Совокуп-
Уголовно-исполнительная система
Уголовно-исполнительная система
Система показателей эффективности деятельности учреждений УИС
ность показателей эффективности, сформированных по результативному признаку, дополняет критерии и определяет основные факторы ресоциализации. Безусловно, в схеме отражены не все показатели результативности и отсутствуют показатели, основанные на ресурсном подходе. В частности, среди показателей группы 0.1 «Изменения уровня ресоциали-
зации осужденных» не отражены показатели качества воспитательной работы и др.
Мы считаем, что совершенствование методов и инструментария оценки эффективности органов и учреждений ФСИН России и результативности деятельности органов управления является одним из значимых направлений развития деятельности УИС.
1 См.: Оценка и планирование уровня социально-экономическогоразвития административно-территориальных образований: монография / под ред В.И. Терехина М., 2012.
2 См.: Организация управления в уголовно-исполнительнойсистеме: учебник: в 3 т. / под общ. ред. Ю.Я. Чайки. Рязань, 2002. Т. 1. С. 517.
