CC BY
78
Вестник Челябинского государственного университета. 2011. № 22 (237). История. Вып. 46. С. 106-111.
ВСЕОБЩАЯ ИСТОРИЯ
С. В. Старкин
ПРОБЛЕМЫ ГЕНЕЗИСА АМЕРИКАНСКОГО РАЗВЕДЫВАТЕЛЬНОГО СООБЩЕСТВА ПОСЛЕ ВТОРОЙ МИРОВОЙ ВОЙНЫ
В данной статье рассматривается ряд теоретических вопросов, связанных с формированием американского разведывательного сообщества после завершения Второй мировой войны. Автор исследовал становление ряда таких концептов аналитической разведывательной работы, как «текущая» и «стратегическая» разведка. Особое внимание уделено дискуссиям среди американского истеблишмента по вопросам реформирования разведывательной работы в условиях начала «холодной войны».
Ключевые слова: разведывательное сообщество США, разведывательный анализ, информационно-аналитическая деятельность, стратегическая разведывательная информация, текущая информация, предупреждающий анализ.
Понимание современной формы аналитического компонента американского развед-сообщества требует детального изучения его эволюции.
Таким образом, проблемной областью данной статьи является рассмотрение ряда теоретических вопросов формирования основных направлений аналитической деятельности разведывательного сообщества США. Автор сосредоточил внимание на раскрытии понимания американскими политикоформирующими кругами концептов «стратегическая» и «тактическая» разведка.
Следует отметить, что нарастающее количество новых данных, имеющих высокую политическую актуальность, обусловили специфику историографии рассматриваемой темы, связанной с недостатком комплексных исследований деятельности экспертноаналитического комплекса разведсообщества США в 1947-1950 гг., прямых и косвенных результатов его реорганизации, а также перспектив взаимоотношений американских разведывательных аналитиков с обществом и государством, их участия в решении внутри- и внешнеполитических задач. В связи с этим возрастает значение оригинальных источников, научной и специальной периодики, работ зарубежных экспертов. В частности, разработкой указанной проблемы занимались такие американские историки, как А. Дарлинг, М. Ворнер, Р. Клайн, Д. Смит и другие1. По мнению автора, перечисленным группам исследований присущи две слабые стороны: отсутствие удовлетворительного системного
объяснения того, когда и при каких условиях разведпродукт влияет на процесс принятия решений. Вторая слабость относится к применяемой методологии. Большинство работ используют метод case studies: рассматривают опыт одного руководителя или один эпизод, что делает обобщение выводов крайне затруднительным. В данном исследовании автор пытается преодолеть указанные недостатки, предлагая концепцию взаимоотношений «политик-разведка», основанную на совокупности переменных.
Хронологические рамки исследования охватывают достаточно краткий исторический период: рубеж 1940-1950-х гг. Они обусловлены тем фактором, что именно в эти годы произошло институциональное оформление разведывательного сообщества США от принятия Закона о национальной безопасности 1947 г., создания СНБ и ЦРУ до создания Службы национальных оценок ЦРУ (СНО) в 1950 г, являвшейся ключевой структурой, занимавшейся стратегическим разведывательным анализом.
После завершения Второй мировой войны в США получили свое окончательное оформление внешнеполитические концепции, возлагавшие на страну глобальную ответственность за события в мире, однако изначально ни конгресс, ни Белый Дом не представляли, как с ней справляться. Для американского истеблишмента возникла необходимость критическим взглядом оценить специальные меры военного времени, предпринятые Франклином Рузвельтом до своей смерти в апреле 1945 г.
Гарри Трумэн позже вспоминал, что когда он стал президентом, его твердым убеждением было то, что «устаревшая структура системы национальной безопасности США должна быть незамедлительно реорганизована»2. В сентябре 1945 г. объединенный комитет начальников штабов (ОКНШ) указал военному министру Генри Стимсону и министру военно-морских сил Джеймсу Форресталю на срочную необходимость проведения реформы разведки: «Последние события в сфере новых вооружений подняли важность наличия эффективной разведывательной системы на небывалую высоту. Провал в создании такой системы в настоящее время может привести к национальной катастрофе»3.
Вопрос был не в том, модернизировать разведку или нет, а в том, как это делать. Чиновники администрации Трумэна имели разные мнения об уроках войны и адекватных методах, которыми разведка должна поддерживать политиков и военное руководство. Мнения разительно отличались друг от друга, и лишь немногие чиновники обладали интуицией, необходимой для того, чтобы оценить весь спектр новых возможностей страны. Тем не менее, в начале 1946 г. администрацией Трумэна был принят ряд ключевых решений, касающихся послевоенной разведки. Закон о национальной безопасности 1947 г. ввел эти решения в силу, именно они определили направления развития американских разведслужб на десятилетия вперед.
Первое решение было принято самим Трумэном. Он не желал повторения Перл-Харбора. С его точки зрения, атаку японцев можно было предотвратить, «если бы была координация информации внутри правительственных структур». Такой координации в 1941 г., конечно, не было, отмечал Трумэн: «В те дни военные не знали всего, что знал госдепартамент, а дипломаты не имели доступа к данным военных и военно-морских служб»4.
В послевоенных условиях Трумэн хотел быть уверенным в том, что вся информация, доступная правительству США по любому вопросу, относящемуся к национальной безопасности, будет проанализирована соответствующим образом4. Однако в кругах разведывательного истеблишмента не было единого концептуального понимания аналитических разведывательных задач, хотя озабоченность президента была вполне понятна. Сам президент хотел иметь ежедневную сводку,
которая бы освободила его от чтения постоянно скапливающихся кип телеграмм, докладов и т. д. Многие документы были важными, другие дублировали друг друга или сообщали противоречивые данные5. Трумэн хотел, чтобы разведка ежедневно готовила «текущую разведывательную информацию», содержавшую сведения, представляющие для него непосредственный интерес.
Трумэн одобрил план объединенного комитета начальников штабов, предполагавшего создание независимого «центрального» агентства для «синтеза ведомственной раз-вединформации на стратегическом и национальном уровнях»6. Новая система разведки была принципиально новой для Вашингтона. Ее достижением стала возможность передачи информации высшим гражданским и военным руководителям и аналитическая функция по синтезированию «национальной разведин-формации» из массы имеющихся данных. На директора центральной разведки (ДЦР) был возложен контроль этого синтеза. Пост ДЦР был номинально отделен от функции принятия политических решений, а поэтому (по крайней мере, в теории) гарантировал качество разве-динформации, поступающей наверх.
По намерению автора этого плана, заместителя начальника военно-морской разведки Сидни Сойерса, ДЦР должен был отчитываться перед кабинетом министров для обеспечения того, чтобы «ни одно ведомство не могло оказать негативное влияние на качество производимой развединформации». Как объяснял адмирал Сойерс, «оценка информации не является точной наукой, необходимо предпринять все защитные меры с тем, чтобы не дать возможность какому-либо ведомству интерпретировать информацию так, чтобы она казалась подходящей для подтверждения ранее одобренной политики или предвзятых мнений»7.
К декабрю 1945 г. многие высшие чиновники администрации согласились с такой концепцией роли разведслужб8. По существу, Сойерс считал, что президент и его ключевые советники должны иметь систему индикаторов для оценки развединформации и политических советов, поступающих из ведомств. Такую перспективу могло обеспечить лишь наличие независимой разведслужбы. Ценилась объективность, но основной целью была независимость от ведомственных взглядов на политику национальной безопасности.
В январе 1946 г. президент Трумэн назначил адмирала Сойерса первым директором центральной разведки. Будучи руководителем небольшой межведомственной центральной разведывательной группы (ЦРГ), ДЦР должен был «организовать сопоставление и оценку развединформации по вопросам национальной безопасности и должное распространение в Правительстве итоговой стратегической политической развединформации»9. Трумэн также сделал Сойерса личным советником по разведке, возложив на его службу обязанность по резюмированию ежедневного информационного потока, поступающего в Белый Дом.
Центральное бюро докладов, структурное аналитическое подразделение Центральной разведывательной группы (ЦРГ), появилось в послевоенной кадрово-административной чехарде одновременно с назначением Сойерса - в январе 1946 г. В июле того же года Бюро было переименовано в Бюро исследований и оценок (БИО), а в октябре - в Бюро докладов и оценок (БДО). Под этим именем оно просуществовало до ноября 1950 г.
Обращаясь к теоретическим наполнениям дефиниций ‘текущая’ и ‘стратегическая’ разведка, следует указать, что директива № 3 Совета национальной безопасности от 13 января 1948 г. определила «текущую разведку», как «точечную разведывательную информацию, добытую из всех видов источников и представляющую интерес для лиц, принимающих решения, которая может быть использована ими незамедлительно»10.
Президентская директива от 22 января 1946 г., декларировавшая создание ЦРГ, никоим образом не упоминала о текущей разведке. Директива предписывала ЦРГ «осуществление сопоставления и оценки разведывательной информации, относящейся к национальной безопасности, и ее распространение среди государственных ведомств»11. Более того, на первом совещании Национального разведывательного комитета (НРК) 5 февраля 1946 г. с участием госсекретаря, военных министров и представителя президента госсекретарь Бирнс выступил с возражениями против президентской идеи о текущих разведывательных сводках от ЦРГ, заявив, что обеспечение президента информацией по внешнеполитическим вопросам является прерогативой госсекретаря12.
Позже Бирнс отправился к Трумэну и просил его пересмотреть решение. Аргументы
госсекретаря заключались в том, что подобная информация не является разведывательной информацией в полном смысле этого слова. Президент Трумэн согласился с этим доводом, но указал, что он нуждался в сведениях именно такого рода. Отсюда возникла инициатива создания ежедневных сводок, которые должны отвечать критерию актуальности. Госдепартамент подготовил собственный краткий обзор и, таким образом, на столе президента оказались одновременно две сводки13.
Этот компромисс был отражен в директиве НРК № 1 от 8 февраля 1946 г., определившей функции ЦРГ. Директива предписывала Группе «обеспечение президента, государственный департамент, министерств обороны и ВМС разведывательной информацией по стратегической национальной политике»14. В директиве Комитета № 2, изданной в тот же день, было дано указание директору ЦРГ «обеспечить приоритет в подготовке ежедневных сводок, содержащих фактические сообщения о значительных событиях в разведывательной сфере и действий, относящихся к национальной безопасности и событиям за рубежом для нужд президента...»15. Адмирал Сойерс, составлявший обе директивы, продолжал настаивать, что основной сферой ответственности ЦРГ должен быть процесс производства стратегической разведывательной информации, относящейся к вопросам национальной безопасности. В меморандуме для Комитета Сойерс указывал, что преимущественной функцией ЦРГ по актуализации разведки будет подготовка и распространение окончательных оценок возможностей и намерений иностранных государств, затрагивающих национальные интересы США16.
На практике такой подход оказался несостоятельным. При отсутствии каких-либо аналитических комментариев или заключений по достоверности фактов первые ежедневные сводки для президента принесли мало пользы, а лишь внесли путаницу. Например, алармистский доклад по передислокациям советских войск в Восточной Европе на следующий день был опровергнут информацией из другого источника. В связи с этим в декабре 1946 г. было принято решение сопровождать ежедневные сводки аналитическими комментариями. Кроме того, в июне
1946 г. по инициативе Центрального бюро докладов для президента были подготовле-
ны еженедельные сводки, признанные более глубокими и обоснованными по сравнению с ежедневными.
Подобная коллизия первоначально коснулась и обязанностей ЦРГ в сфере подготовки разведывательной информации по национальной политике и стратегическим вопросам. Члены разведывательного сообщества не могли согласиться с процедурой подготовки такого типа разведывательной информации. Большинство участников дискуссии были уверены в том, что вопросы, решаемые национальной разведкой, должны координироваться между всеми членами разведывательного сообщества. Кроме того, считали они, «национальная разведка» должна базироваться на всей имеющейся информации, исходя из которой, должна проводиться оценка намерений, планов и возможностей других стран в отношении США. Такая информация должна быть особо ценной для правительственных органов, занимающихся разработкой внешнеполитической стратегии.
Расхождения крылись в деталях. Высокопоставленные члены сообщества разведки и политики вели бескомпромиссную полемику по большинству аспектов подготовки и оценки информации, включая следующие вопросы: кто должен составлять аналитические документы? Каким образом и в каком объеме разные службы должны участвовать в данном процессе? Как должны регулироваться разногласия? Очевидно, что некоторые из этих вопросов отражали реальные противоречия, относящиеся к выбору оптимального пути организации и осуществления деятельности разведывательного сообщества, а другие касались озабоченностей бюрократической процедурой и исключительным правом таких нововведенных магистратур, как директор центральной разведки.
Дефиниция ‘разведывательная информация по национальной политике и стратегическим вопросам’ предполагала привлечение полномочий директора центральной разведки, что оспаривалось другими членами сообщества. Директор центральной разведки Ванденберг в конце концов получил одобрение Национального разведывательного комитета по данному определению в феврале
1947 г. Оно носило общий характер и принесло мало пользы в решении многочисленных проблем, возникавших на рабочем уровне. Дефиниция обозначала стратегическую раз-
ведку как «межведомственную по существу, которая требуется президенту и другим высокопоставленным руководителям для определения политики в сфере национальной безопасности»17. Таким образом, данный вид разведки обуславливает межведомственный подход по широкому спектру вопросов, превосходящих исключительную компетенцию отдельных разведывательных служб.
Заместитель Директора ЦРУ Рей Клайн писал в своих мемуарах, что ЦРУ первоначально не координировало разведывательную деятельность и оценочные заключения разведки; они находились под бдительным присмотром ведомственных разведок видов вооруженных сил, госдепартамента и ФБР. Когда осуществлялись попытки подготовить согласованные оценки на национальном уровне на основе имеющейся информации, то процесс согласований был бесконечным, полным разногласий; правил было меньше, чем исключений. Каждый из правительственных органов, занимавшихся разработкой политики, использовал свои собственные разведывательные возможности. Таким образом, предвоенный хаос повторялся в большей степени18.
Таким образом, большая часть разведывательной информации, подготовленной Бюро исследований и оценок, не была согласована с другими агентствами; не всегда эта информация базировалась на совокупных данных, имеющихся в распоряжении правительства США. Ежедневные и еженедельные информационные сводки были нескоординированным продуктом и подобно другим материалам, подготовленным БИО, не содержали информации, полученной техническими разведывательными службами (в частности, службой радиотехнической разведки)19. «Обзор мировой обстановки», распространявшийся на ежемесячных совещаниях Совета национальной безопасности, после двух выпусков стал продуктом БИО20. Внутриведомственные узкоспециальные публикации, такие как «Служебная записка по специальному анализу и разведке», редко согласовывались с другими агентствами. Напротив, серия специальных оценок, подготовленная Бюро, была согласована, но, тем не менее, подверглась критике за включение повседневных тактических вопросов, не имевших отношения к стратегии национальной безопасности.
Любое письменное распоряжение Центральной разведывательной группы, с учетом
практического интереса президента к ежедневным сводкам, готовилось на основе ограниченных источников Центрального бюро докладов, что в итоге означало доминирование мнения сотрудников Бюро и уровня их осведомленности при подготовке текущей разведывательной информации. Соответственно уровень разведывательной информации по оценке национальных вопросов понизился до заурядных документов. В служебной записке ЦРГ откровенно говорилось, что «специальные оценки БИО выполняются по особым вопросам по мере необходимости и в пределах возможностей отдела после удовлетворения текущих потребностей в разведывательной информации». Отмечалось, что «многие значительные события, заслуживающие внимания со стороны БИО для специальных оценок, остались необработанными, потому что приоритетом была подготовка текущей разведывательной информации, а также нехватка персонала и неполноценная первичная информация»20.
Аналитики Центральной разведывательной группы, а затем ЦРУ, были вынуждены уравновешивать конкурирующие потребности в текущей разведывательной информации и информации по стратегическим вопросам. Директива НРК N° 5 определила факультативную ответственность - «проведение исследовательских и аналитических действий, которые могут быть более эффективными при их централизованном выполнении»21. На практике это значило, что аналитики стали, кроме прочего, отвечать за подготовку базовых исследований, масштабных политических и экономических анализов. Для выполнения этой расширенной задачи, наряду с региональными отделениями, были образованы отделения функционального анализа по экономике, науке, транспорту и картографии.
Примечания
1 См.: Darling, Arthur B. The Central Intelligence Agency : An Instrument of Government to 1950. University Park : The Pennsylvania State Univ. Press, 1990; Warner, M. US Intelligence Community Reform Studies since 1947. Strategic Management Issues Office / M. Warner, J. K. McDonald. Washington, DC. April 2005; Warner, M. The CIA Under Harry Truman. Washington, DC : Central Intelligence Agency, 1994; Cline, Ray S. Secrets, Spies, and Scholars
: Blueprint of the Essential CIA. Washington, DC : Acropolis Books, 1976; Smith, Jack R. The Unknown CIA. Washington : Pergamon-Brassey’s, 1989.
2 Truman, Harry S. Memoirs. Vol. II. Years of Trial and Hope. Garden City, NY : Doubleday, 1956. P. 46.
3 Establishment of a Central Intelligence Agency Upon Liquidation of OSS. Joint Chiefs of Staff to Secretary of War Henry Stimson and Secretary of the Navy James Forrestal. 19 September 1945. Washington, DC : Government Printing Office, 1996. P. 41.
4 Truman, Harry S. Memoirs. Vol. 2. P. 56.
5 Darling, Arthur B. Op. cit. P. 81.
6 Establishment of a Central Intelligence Agency Upon Liquidation of OSS. Joint Chiefs of Staff to Secretary of War Henry Stimson and Secretary of the Navy James Forrestal. 19 September 1945. Washington, DC : Government Printing Office, 1996. P. 41.
7 Central Intelligence Agency. Sidney Souers to Clark M. Clifford. 27 December 1945. P. 15758.
8 Warner, M. US Intelligence Community...
9 Truman, Harry S. To the Secretary of State, the Secretary of War, and the Secretary of the Navy. 22 January 1946. P. 178-79.
10 United States Department of State, Foreign Relations of the United States 1945-1950, Emergence of the Intelligence Establishment. Washington, DC : US Government Printing Office, 1996. P. 1, 110.
11 Presidential Directive on Coordination of Foreign Intelligence Activities // United States Department of State, Foreign Relations of the United States 1945-1950, Emergence of the Intelligence Establishment. Washington, DC : US Government Printing Office, 1996. P. 178, 179.
12 Warner, M. The CIA Under Harry Truman. P. 29-32.
13 Darling, Arthur B. Op. cit. P. 81, 82.
14 National Intelligence Authority Directive № 1. Policies and Procedures Governing the Central Intelligence Group. 8 February 1946 // United States Department of State. P. 329-331.
15 National Intelligence Authority Directive № 2. Organization and Functions of the Central Intelligence Group. 8 February 1946 // United States Department of State. P. 331-333.
16 Memorandum From the Director of Central Intelligence to the National Intelligence Authority,
7 June 1946 // United States Department of State. P. 361.
17 Minutes of the 9th Meeting of the National Intelligence Authority, 12 February 1947 // United States Department of State. P. 492.
18 Cline, Ray S. Op. cit. P. 91, 92.
19 Smith, Jack R. Op. cit. P. 34-35.
20 Jackson, George S. Office of Reports and Estimates, 1946-1951. Miscellaneous Studies, HS
MS-3. Vol. 3. Washington, DC : Central Intelligence Agency, 1954. P. 279-287.
21 National Intelligence Authority Directive № 5. Functions of the Director of Central Intelligence.
8 July 1946 // United States Department of State. P. 392.
