CC BY
957
Зарубежный опыт
Проблемы гармонизации национальных законодательств государств - участников Евразийского экономического сообщества
Н.А. Данилов
Евразийское экономическое сообщество (далее — ЕврАзЭС), как известно, имеет в качестве задач и целей своего создания динамичное развитие социальной и экономической сфер государств - участников ЕврАзЭС, эффективное использование экономических потенциалов, повышение уровня жизни населения, интеграцию в мировую экономику и международную торговую систему, формирование Таможенного союза и единого экономического пространства.
Для достижения указанных выше целей в рамках ЕврАзЭС принимаются решения, которые имеют следующие формы:
• международные договоры, заключаемые в рамках ЕврАзЭС;
• решения Межгосударственного совета ЕврАзЭС;
• решения Интеграционного комитета;
• решения Парламентской ассамблеи ЕврАзЭС;
• решения Комиссии Таможенного союза;
• модельные законы (типовые проекты);
• основы законодательства.
Важно отметить, что на пути реализации целей ЕврАзЭС стоит множество правовых проблем, среди которых одна из важнейших — гармонизация национальных законодательств государств - участников ЕврАзЭС.
На необходимость гармонизация национальных законодательств указывали и высшие должностные лица государств - участников ЕврАзЭС. Как отмечал на заседании Межгоссовета ЕврАзЭС премьер-министр Кыргызской Республики А.Ш. Атамбаев, «по-прежнему недостаточны усилия Сторон по либерализации правил торговли, гармонизации национальных законодательств, обеспечению свободного транзита по межгосударственным автомобильным и железнодорожным магистралям. По нашему мнению, не используется в полной мере потенциал межрегионального приграничного сотрудничества, которое
невозможно без усилий по снятию ограничений на свободное передвижение людей и товаров»1.
Не осталась незамеченной проблема гармонизации национальных законодательств государств - участников ЕврАзЭС и в юридической доктрине. Так, Ю.В. Мишальченко, отмечает: «Вместе с тем, как показала действительность, не всегда удается достичь целей интеграции, определенных основополагающими документами, без решения ряда проблемных вопросов»2.
Целью настоящей статьи является выявление основных проблем в сфере гармонизации, определение путей их решения, а также основных направлений в сфере гармонизации.
Понятие гармонизации
Термин «гармонизация» встречается во многих документах ЕврАзЭС. Так, согласно Соглашению о сотрудничестве государств - участников Евразийского экономического сообщества в сфере аттестации и/или аккредитации образовательных организаций/учреждений (образовательных программ)» от 21 мая 2010 г., в целях формирования согласованных подходов к обеспечению гарантии качества образования Стороны разрабатывают предложения и рекомендации по гармонизации национального законодательства и методик (технологий) в области аттестации и/или аккредитации образовательных организаций/учреждений (образовательных программ) государств - частников ЕврАзЭС.
В научной литературе, посвященной исследованию ЕврАзЭС, можно встретить следующие подходы к определению понятия «гармонизация». Так, например, исследователи налоговых аспектов деятельности ЕврАзЭС отмечают: практически все правовые проблемы развития ЕврАзЭС «связаны с необходимостью принятия национальных актов, внесения изменений и дополнений в национальные законодательства государств-учредителей, то есть их гармонизацией, которая должна стать важнейшим элементом реализации права Сообщества... Гармонизация — согласование общих подходов и концепций, совместная разработка правовых принципов и отдельных решений»3.
Можно выделить также следующий подход к определению гармонизации: «Гармонизация — это процесс обеспечения согласованности правовых актов, соразмерности объема полномочий принявших их субъектов, достижения целей, заданных государственными институтами. Сбалансированные между собой правовые акты как бы гасят одну из причин юридических коллизий и тем самым вносят свой нормативный вклад в процесс устранения коллизий и их последствий. Гармонизация законодательства Российской Федерации и ее субъ-
1 Решение № 362 Межгосударственного совета Евразийского экономического сообщества «О ходе выполнения решений, принятых на 18-м заседании межгоссовета ЕврАзЭс (на уровне глав правительств) 18 апреля 2007 г., и реализации предложений глав правительств государств - членов ЕврАзЭс, высказанных на данном заседании» (г. Москва, 25 января 2008 г.).
2 Мишальченко Ю.В. Правовая система Евразийского экономического сообщества и пути ее совершенствования // «Юрист-международник», 2004, № 2.
3 Мамбеталиев Н.Т., Мамбеталиева Ж.Н. О перспективах гармонизации национальных налоговых законодательств государств - участников Евразийского экономического сообщества // «Налоговый вестник», 2001, № 6.
ектов в сфере совместного ведения является одной из важных граней оптимизации системы законодательного регулирования в сфере совместного ведения»4.
Как отмечает И.И. Лукашук, «гармонизация представляет собой процесс целенаправленного сближения правовых систем в целом или отдельных отраслей, утверждения общих институтов и норм, устранения противоречий»5.
Исходя из имеющихся доктринальных определений, а также использования понятия «гармонизация» в различных международно-правовых документах, можно предложить следующее понятие гармонизации.
Гармонизация — это планомерный процесс сближения национальных правовых систем, выражающийся в формировании в различных национальных правовых системах схожих по правовому регулированию институтов, подотраслей и отраслей права, единого правового регулирования определенных общественных отношений.
Меры по гармонизации: использование подходов, разработанных в рамках Европейского гоюза
Верховенство наднационального законодательства как принцип Европейского ююза
Как известно, в Европейском союзе по ряду сфер регулирования признается приоритет наднационального законодательства над национальным. В случае принятия директив по определенным вопросам государства приводят свое национальное законодательство в соответствие с наднациональным регулированием. При этом наднациональное регулирование не касается ряда «фундаментальных» сфер регулирования национальных государств (к примеру, таких, как конституционное право).
Между тем обязательность соблюдения приоритета наднационального законодательства над национальным не закреплена в каких-либо договорах (в том числе договорах об учреждении), заключенных государствами - участниками Европейского союза. При этом право Евросоюза не содержит каких-либо указаний на то, каким правом (наднациональным или национальным) следует руководствоваться в случае возникновения противоречия.
Указанный выше пробел был преодолен благодаря прецедентной практике Европейского суда справедливости. Европейский суд справедливости, «определяя характер отношений Европейского сообщества с государствами-членами и, как следствие, характер отношений между их правовыми системами, еще в начале 1960-х гг. при рассмотрении дела VanGena en Loos (26/62) указал на то, что государства-члены при передаче своих полномочий Евросоюзу тем самым «ограничили свои суверенные права, хотя и в пределах лишь некоторых узких сфер» (здесь и далее курсив мой. — Н.Д.). Применительно к рассматриваемой проблеме это, помимо всего прочего, означало не что иное, как косвенное признание приоритета актов Сообщества, принятых в «узких
4 Чертков А.Н. Место и роль законов субъектов Российской Федерации в системе законодательного регулирования в сфере совместного ведения // «Журнал российского права», 2005, № 5.
5 Лукашук И.И. Глобализация, государство, право, XXI век. М., 2000. С. 45.
(ограниченных) сферах» на основе делегированных ему от государств-членов суверенных прав, по отношению к соответствующим национальным актам. Следующим шагом Суда на пути признания верховенства права Европейского сообщества было решение по делу Costa v. ENEL (в отечественной литературе его именуют как дело «Коста»), вынесенное Европейским судом по запросу одного из итальянских судов в 1964 г. В этом решении Судом впервые было высказано прямое признание верховенства права Европейского сообщества по отношению к праву государств-членов»6.
Таким образом, принцип верховенства наднационального права нашел свое формальное закрепление. При этом стоит особо подчеркнуть, что данный принцип распространяется лишь на некоторые узкие (ограниченные) сферы. В рамках правового регулирования данных сфер государства - участники Европейского союза передали часть своего национального суверенитета на наднациональный уровень.
Использование модели Европейского ююза. Сферы, подлежащие регулированию на наднациональном уровне
С целью гармонизации национальных законодательств возможно использование модели Европейского союза, при котором государства - участники ЕврАзЭС установят ряд сфер, которые будут подлежать регулированию на наднациональном уровне. При этом национальное законодательство, противоречащее наднациональному регулированию, будет подлежать отмене или соответствующим изменениям. В качестве критериев выделения данных сфер регулирования из общего предмета правового регулирования можно выделить следующие:
1) именно с данными сферами регулирования должны быть связаны цели создания и деятельности ЕврАзЭС;
2) данные сферы регулирования не должны затрагивать правовые основы национальных правовых систем.
При использовании первого критерия отпадет, к примеру, такая сфера правового регулирования, как семейное право. Это связано с тем, что цели ЕврАзЭС связаны прежде всего с экономическим и торговым развитием государств - участников ЕврАзЭС. В качестве других примеров отраслей права, которые не будут подлежать регулированию на наднациональном уровне, можно назвать следующие: конституционное право, уголовное право, уголовное процессуальное право, гражданское процессуальное право, арбитражное процессуальное право.
При использовании второго критерия отпадет, прежде всего, такая сфера регулирования, как общие положения гражданского права. Это объясняется тем, что общие положения гражданского права оказывают существенное влияние на все развитие частного права в национальных правовых системах, создают правовую основу для хозяйственного оборота. Изменение общих положений гражданского права может привести к существенной дестабилизации правовой системы, «болезненному» изменению всех гражданско-правовых отношений.
6 Марченко М.Н. Верховенство права Европейского союза по отношению к национальному праву государств-членов // «Журнал российского права», 2009, № 5.
Исходя из предложенных выше критериев, к наднациональному регулированию в рамках ЕврАзЭС можно отнести следующие отрасли, подотрасли и институты права:
• таможенное право;
• налоговое право;
• валютное регулирование и валютный контроль;
• внешнеэкономические сделки;
• правовое регулирование энергетики;
• международные автомобильные и железнодорожные перевозки;
• защита конкуренции;
• техническое регулирование;
• право социального обеспечения;
• приобретение гражданства;
• миграционный учет;
• порядок выезда и въезда на территории членов ЕврАзЭС.
Указанные выше перечни приводятся в качестве примера и могут быть изменены или дополнены другими отраслями, подотраслями и институтами права. Косвенным признаком того, что передача указанных выше отраслей, подотраслей, институтов права на наднациональный уровень регулирования не нанесет существенного ущерба национальным правовым системам, служит то, что данные отрасли, подотрасли и институты права являются сравнительно новыми для государств - участников ЕврАзЭС, наиболее часто подвержены изменениям на национальном уровне.
С учетом того, что на уровне ЕврАзЭС какая-либо прецедентная практика не разработана (и в ближайшее время разработка такой практики не предвидится), с целью обеспечения гармонизации законодательств необходимо установить принцип верховенства (приоритета) наднационального регулирования в определенных в сферах в договоре между государствами - участниками ЕврАзЭС. Установление данного принципа позволит «одним шагом» преодолеть многочисленные препятствия на пути реализации целей сообщества, развития экономического и торгового пространства.
На указанные выше тезисы можно возразить, что конституционное право членов ЕврАзЭС и так устанавливает приоритет международных договоров и норм по сравнению с национальным законодательством. Так, например, общеизвестным является положение статьи 15 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которым общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.
Однако, как указывалось выше, правовую основу деятельности ЕврАзЭС составляют помимо международных договоров и иные источники права. К примеру, решения Интеграционного комитета принимаются большинством в две трети голосов, что автоматически не позволяет отнести решения данного органа ЕврАзЭС к разновидности международных договоров.
При этом важно отметить, что принятие большого количества международных договоров по иногда довольно узким сферам правового регулирования не всегда является эффективным способом регулирования общественных отношений.
Меры по обеспечению гармонизации
Модели гармонизации
Прежде чем рассмотреть меры по обеспечению гармонизации, следует отметить, что процессы гармонизации можно наиболее общим образом представить в трех моделях.
Первая модель — это принятие модельных актов, которые «содержат положения рекомендательного характера, адресованные государствам - членам межгосударственного объединения... Таким образом, модельное законодательство создает широкое пространство для корреляции норм и их преломления в правовой сфере»7.
Вторая модель («классическая» с точки зрения международного права) — это принятие государствами - участниками ЕврАзЭС международного договора.
Наконец, третья модель состоит в использовании «метода прямой (жесткой) унификации в рамках принятия единообразного унифицированного акта межгосударственного объединения, наиболее тесно сближающего государства в указанной сфере, зачастую именующегося кодексом межгосударственного объединения, но в отличие от международно-правовой унификации обладающего чертами прямого наднационального характера (как, например, учредительные договоры о создании на основе европейских сообществ Европейского союза)»8.
Указанные ниже меры по обеспечению гармонизации должны соотноситься с той или иной моделью гармонизации. Например, такая мера, как синхронизация сроков по вступлению в силу международных правовых актов, соотносится со второй моделью.
Использование модельных актов
Использование модельных актов в качестве меры, обеспечивающей гармонизацию, непосредственно вытекает из первой модели гармонизации.
Как известно, одной из главных проблем в сфере гармонизации является согласование воль государств - участников международной организации. Отдельным государствам довольно тяжело сломать стереотипы в тех или иных сферах нормативного регулирования, согласившись на заключение международного договора, который устанавливает положения, отличные от положений национального законодательства. Как показывает практика, «государства с большим трудом отказываются от национальных правил при обсуждении проекта международного договора и пытаются экстраполировать положения своего внутреннего законодательства в проект международного договора»9.
7 Каширкина А.А., Морозов А.Н. Правовые аспекты интеграции на постсоветском пространстве в рамках ЕврАзЭС: проблемы и перспективы // Журнал российского права. 2010. № 2. С. 91-103.
8 Каширкина А.А., Морозов А.Н. Указ. соч.
9 Там же.
Для того чтобы гармонизация происходила наименее болезненным образом, в рамках международной организации (включая ЕврАзЭС) возможно принятие модельных актов. Отдельные государства могут руководствоваться данными модельными актами для принятия национальных нормативных правовых актов.
Тем не менее следует отметить, что гармонизация путем принятия модельных актов является менее эффективной и наиболее протяженной во времени по сравнению с другими способами гармонизации. Это объясняется тем, что модельные акты представляют собой акты «мягкого» права, не имеющего императивный характер.
Как отмечается исследователями гармонизации, залог успешной реализации модельных актов «коренится не в их природе, а в наличии политической воли использовать и применять такие акты и в проработанности текстов модельных законов, своевременности их принятия, их необходимости для той или иной сферы общественных отношений, экономической, политической и социальной обстановки в государствах-участниках и в ряде других условий»10.
Представляется, что модельный акт может являться своеобразным «мостом», промежуточной стадией между опубликованием модельного акта и принятием международного акта, имеющего императивный характер. После опубликования модельного акта юридическое сообщество членов ЕврАзЭС может оценить все его преимущества и недостатки, что впоследствии будет способствовать согласованию воль всех государств-участников и принятию единого международного акта.
Подготовка и экспертиза текстов решений ЕврАзЭС и международных договоров
Залогом быстрой и эффективной реализации и вступления в силу решений ЕврАзЭС и международных договоров, заключаемых в рамках данной международной организации, является подготовка юридически качественных текстов решений и договоров. Чем качественнее текст соответствующего акта, тем меньше вопросов и замечаний он вызывает.
С целью обеспечения качества текстов принимаемых в рамках ЕврАзЭС актов исследователями предлагается внесение на рассмотрение органов ЕврАзЭС предложения «о создании Международного центра экономической и правовой экспертизы (МЦЭПЭ) на базе высших учебных заведений Министерства юстиции, Министерства экономики и торговли и Министерства образования Российской Федерации»11, который бы отвечал за правовую экспертизу проектов актов ЕврАзЭС, а также вырабатывал рекомендации по совершенствованию международного правотворчества.
По мнению автора настоящей статьи, подготовку и экспертизу текстов актов не обязательно поручать специально созданному экспертному совету. В случае передачи данных функций экспертному совету потребуется привлечение дополнительных источников финансирования, человеческих ресурсов. Является вероятным и риск лоббирования через экспертный совет, который в отличие от
10 Каширкина А.А., Морозов А.Н. Указ. соч.
11 Мишальченко Ю.В. Указ. соч.
органов государственной власти в меньшей степени защищен от влияния коррупционных факторов, интересов различных групп.
В связи с этим целесообразнее было бы поручить подготовку и экспертизу текстов актов специальным межгосударственным комиссиям (рабочим группам), в которые входили бы представители национальных органов всех государств - участников ЕврАзЭС.
От Российской Федерации в деятельности таких межгосударственных комиссий на постоянной основе могли бы принимать участие представители Министерства юстиции Российской Федерации, Министерства экономического развития Российской Федерации, Министерства иностранных дел Российской Федерации, Министерства промышленности и торговли Российской Федерации. Также на временной основе возможно включение в межгосударственную комиссию представителей «специализированных» органов в случае разработки актов по специальным вопросам. К примеру, в случае разработки акта о защите конкуренции возможно привлечение Федеральной антимонопольной службы Российской Федерации.
Часть специфических функций по подготовке нормативного регулирования ЕврАзЭС можно поручить Интеграционному комитету, который уже наделен рядом полномочий по гармонизации национальных законодательств. Положение об Интеграционном комитете Евразийского экономического сообщества, утвержденное Решением № 6 Межгосударственного совета Евразийского экономического сообщества (г. Минск, 31 мая 2001 г.) можно дополнить следующими функциями Интеграционного комитета:
• проведение сравнительно-правовых исследований национальных законодательств, проведение исследований на предмет наличия противоречий актов национальных законодательств наднациональному регулированию, подготовка рекомендаций по устранению выявленных противоречий;
• мониторинг изменений в национальных законодательствах, контроль соответствия изменений в национальных законодательствах наднациональному регулированию.
Определение соотношения актов ЕврАзЭС между собой и с национальными нормативными правовыми актами
Важнейшей мерой на пути гармонизации является четкое определение правовых форм нормативных актов, принимаемых в рамках ЕврАзЭС, а также их соотношение между собой с национальными нормативными актами. В рамках ЕврАзЭС должна быть выстроена четкая иерархическая структура актов наднационального и национального уровней. Естественным является вывод о том, что приоритет должен придаваться наднациональному уровню регулирования.
Следует отметить, что экспертами в ряде случаев предлагаются радикальные меры (на первый взгляд), направленные на определение соотношения актов ЕврАзЭС между собой и с национальными нормативными правовыми актами. Так, например, Ю.В. Мишальченко предлагает «решить вопрос о соотношении нормативных актов главных органов ЕврАзЭС и нормативных актов национального законодательства при помощи закрепления соответствующих положений в Договоре об учреждении ЕврАзЭС и в Конституциях
государств - членов ЕврАзЭС; определить действие нормативных актов главных органов ЕврАзЭС в национальных правовых системах, признав за нормативными актами главных органов ЕврАзЭС (главным образом решений Межгосударственного совета) приоритет по отношению к нормам национального права и возможность их прямого действия, если они регулируют отношения по созданию Таможенного союза и Единого экономического пространства»12.
Радикальность указанного выше подхода состоит в предложении внести изменения в конституции государств-участников ЕврАзЭС. Однако такое предложение несет в себе разумное зерно. Конституции государств - участников ЕврАзЭС говорят только о приоритете норм международных договоров, умалчивая о правовом режиме актов, принятых органами международных организаций. В связи с этим целесообразным является внесение изменений в основные законы государств - участников ЕврАзЭС с целью установления приоритета актов ЕврАзЭС, не имеющих статуса международного договора, над актами национальных законодательств.
Синхронизация сроков по вступлению в силу международных правовых актов
Как известно, каждое государство - член ЕврАзЭС имеет собственные национальные процедуры, связанные с вступлением в силу международных правовых актов. Соответственно, в каждом национальном законодательстве установлены разные сроки вступления в силу международных правовых актов.
Существование разных сроков вступления в силу международных правовых актов может привести к «дисбалансу». Это, в свою очередь, может являться причиной неравномерности экономической интеграции и повлечь ситуацию, при которой в различных государствах - участниках ЕврАзЭС общественные отношения (правовое регулирование которых предполагалось гармонизировать) регулируются по-разному.
На проблему в сфере синхронизации сроков вступления в силу международных правовых актов как на одну из ключевых проблем в сфере интеграции обращается внимание и в документах ЕврАзЭС. Как отмечается в приложении-информации к решению № 116 Межгосударственного совета ЕврАзЭС «О ходе выполнения внутригосударственных процедур, необходимых для вступления в силу международных договоров, заключенных в рамках ЕврАзЭС от 27 апреля 2003 г.», «одним из существенных препятствий, стоящих на пути реализации принятых государствами — членами Евразийского экономического сообщества обязательств по заключенным в рамках ЕврАзЭС международным договорам, является проблема, связанная с затягиванием отдельными государствами выполнения внутригосударственных процедур, необходимых для вступления этих договоров в силу».
Способом урегулирования указанной выше проблемы могло бы явиться установление для всех членов ЕврАзЭС единых сроков вступления в силу международных правовых актов в национальных правовых системах государств -участников ЕврАзЭС (синхронизация сроков).
12 Мишальченко Ю.В. Указ. соч.
С целью реализации указанной выше меры возможно установление международно-правовой нормы, в соответствии с которой акты парламентов Сторон о ратификации международных договоров, заключенных в рамках ЕврАзЭС, должны приниматься в течение определенного времени.
Реализация решений органов ЕврАзЭС
Выше был указан подход, согласно которому следует внести изменения в конституции государств - участников ЕврАзЭС с целью установления приоритета решений органов ЕврАзЭС над национальными законодательствами. Во избежание данного довольно радикального подхода можно предложить другие, более «мягкие» способы решения проблемы, связанной с юридической силой решений органов ЕврАзЭС.
Как было указано выше, правовой основой деятельности ЕврАзЭС являются помимо международных договоров решения органов ЕврАзЭС. Однако ни международная практика регулирования отношений в рамках международных организаций, ни акты ЕврАзЭС, ни национальные акты государств - участников ЕврАзЭС не предусматривают каких-либо четких процедур, связанных с реализацией решений органов международных организаций на национальном уровне.
Более того, существенным препятствием для реализации решений органов ЕврАзЭС служит статья 14 Договора об учреждении Евразийского экономического сообщества, в соответствии с которой решения органов Сообщества исполняются Договаривающимися сторонами путем принятия необходимых национальных нормативных правовых актов в соответствии с национальным законодательством.
Как справедливо отмечается исследователями, «в этой статье явный приоритет в имплементации решений органов ЕврАзЭС отдается национальному законодательству, и не только порядок исполнения, т.е. процессуальная часть будет определяться национальным правом, но и на материальное содержание решений будет влиять национальное законодательство»13.
С целью реализации указанного препятствия возможно установить положение, в соответствии с которым в случаях, когда для реализации акта (решения органа) ЕврАзЭС необходимо принятие национального закона, нормативного правового акта главы государства или нормативного правового акта правительства, уполномоченные компетентные органы государств - участников ЕврАзЭС в течение определенного времени вносят предложение о принятии соответствующего акта соответственно на рассмотрение в парламент, главе государства или правительству.
Целесообразно также использовать опыт такой международной организации, как МЕРКОСУР (межгосударственное экономическое объединение стран Южной Америки). Исследователями отмечается следующий позитивный опыт данной международной организации: «В декабре 2002 г. принимается... решение Совета Общего рынка «Совершенствование системы инкорпорации норм МЕРКОСУР в правопорядки государств-членов». Это беспрецедентное решение в том смысле, что им вводится уникальная система совмещения пра-
13 Рыжов В.Б. Методы формирования права регионального интеграционного объединения // «Внешнеторговое право», 2006, № 2.
ва МЕРКОСУР с национальным правом государств-членов. Суть ее состоит в следующем. По ст. 1 данного решения, после того как в каком-либо органе МЕРКОСУР согласован проект нормы, предназначенной для имплементации в национальное право государств, этот проект должен поступить в государства для проведения консультаций относительно его технического и юридического соответствия национальному праву; в течение не более 60 дней должны быть также определены процедуры и условия инкорпорации будущей нормы. После этого проект поступает снова в орган МЕРКОСУР и принимается обычным порядком. Процедура, введенная данным решением Совета общего рынка, подтвердила и усилила международно-правовой характер решений органов МЕРКОСУР»14.
Контроль за обеспечением интеграции; ответственность за нарушение интеграционных процессов
С целью обеспечения интеграции в рамках ЕврАзЭС, быстрой и эффективной гармонизации следует предусмотреть четкие процедуры контроля над обеспечением интеграции. Данный контроль должен заключаться в мониторинге приведения актов национальных законодательств в соответствие с наднациональным регулированием ЕврАзЭС. Для обеспечения контроля возможно создание специального контрольного органа или наделение контрольными полномочиями одного из органов ЕврАзЭС.
Следует отметить, что на уровне ЕврАзЭС уже предпринимались попытки по обеспечению контроля за осуществлением интеграции.
Как устанавливается в статье 14 Договора об учреждении Евразийского экономического сообщества (г. Астана, 10 октября 2000 г.), контроль за выполнением обязательств Договаривающихся сторон по реализации настоящего Договора, других действующих в рамках Сообщества договоров и решений органов ЕврАзЭС осуществляется органами Сообщества в пределах их компетенции. В соответствии со статьей 6 указанного Договора, Интеграционный комитет осуществляет контроль за реализацией решений, принятых Межгос-советом.
В статье 7 Положения о Межгосударственном совете Евразийского экономического сообщества, утвержденного Решением № 3 Межгосударственного совета Евразийского экономического сообщества (г. Минск, 31 мая 2001 г.) устанавливается, что председатель Межгоссовета и заместитель председателя Меж-госсовета осуществляют контроль за выполнением обязательств, вытекающих из решений Межгоссовета и договоров, принятых в рамках ЕврАзЭС.
Согласно статье 6 Положения об Интеграционном комитете Евразийского экономического сообщества, утвержденного Решением № 6 Межгосударственного совета Евразийского экономического сообщества (г. Минск, 31 мая 2001 г.), Интеграционный комитет рассматривает вопросы, согласовывает и вносит на Межгоссовет проекты решений, касающиеся контроля за реализацией решений Межгоссовета и Интеграционного комитета, а также международных договоров, действующих в рамках Сообщества.
14 Рыжов В.Б. Указ. соч.
При анализе указанных выше международно-правовых норм можно прийти к выводу, что существующее регулирование деятельности ЕврАзЭС лишь наиболее общим образом касается вопросов контроля и не содержит определенных процедур, связанных с выполнением контрольных функций.
Представляется, что на наднациональном уровне все функции по осуществлению контроля должны быть переданы Интеграционному комитету. На национальном уровне контроль за реализацией гармонизации могли бы осуществлять правительства или высшие органы исполнительной власти. К примеру, в Российской Федерации таким контрольным органом могло бы стать Министерство юстиции Российской Федерации.
Контроль за ходом ратификации международных договоров, принятых в рамках ЕврАзЭС, можно было бы возложить на Межпарламентскую ассамблею ЕврАзЭС.
Обязательным для контролирующих органов должно являться составление ежегодных отчетов, содержащих сведения о ходе реализации актов ЕврАзЭС, а также проблемах, возникших на пути такой реализации. Данные отчеты должны передаваться на рассмотрение в органы ЕврАзЭС, а также в высшие законодательные и исполнительные органы государств - участников ЕврАзЭС.
Представляется, что для обеспечения эффективной гармонизации следует установить ответственность за невыполнение или несвоевременное выполнение решений органов ЕврАзЭС, а также за затягивание сроков вступления в силу международных договоров. В данном случае возможно установление материальной ответственности, имеющей штрафной характер.
Также следует добавить, что помимо материальной ответственности возможно установить ответственность, имеющую политический характер. (Стоит подчеркнуть, что речь идет именно о юридической ответственности, имеющей политический характер, а не о политической ответственности, имеющей отличную от юридической ответственности природу.)
В качестве мер подобной ответственности можно предусмотреть приостановление членства в ЕврАзЭС, лишение права голоса на заседаниях органов ЕврАзЭС, уменьшение количества голосов. Как известно, каждое государство — участник ЕврАзЭС обладает при принятии решений в рамках ЕврАзЭС определенным количеством голосов. В соответствии со статьей 13 Договора об учреждении Евразийского экономического сообщества (Астана, 10 октября 2000 г.) количество голосов каждой из Договаривающихся сторон соответствует ее взносу в бюджет Сообщества и составляет: Республика Белоруссия — 20 голосов; Республика Казахстан — 20 голосов; Киргизская Республика — 10 голосов; Российская Федерация — 40 голосов; Республика Таджикистан — 10 голосов.
Представляется, что такая мера ответственности, как лишение права голоса на заседаниях органов ЕврАзЭС, поможет квалифицированно относиться к последствиям совершенного нарушения. Например, в случае несущественного нарушения срока вступления в силу международного договора в том или ином государстве - члене ЕврАзЭС (1-3 месяца) возможно лишение такого государства-участника 10% голосов. В случае же существенного нарушения (год и более) — 50 и более процентов голосов.
В качестве мер ответственности государственных органов можно предложить следующие.
1. Отмена решения одного органа другим. К примеру, Межгосударственный совет может быть наделен полномочиями по отмене решений исполнительных органов власти государств - участников ЕврАзЭС.
2. Отмена судом решения государственного органа. К примеру, Суд Сообществ может быть наделен полномочиями по отмене актов национальных законодательств (в том числе законов).
Этапы гармонизации
Естественным выводом является то, что гармонизация не может быть произведена единовременно, для этого необходимы многочисленные усилия и время. Помочь провести гармонизацию в разумные сроки может формирование плана действий по гармонизации, который может состоять из нескольких этапов. Можно предложить следующие этапы плана действий по гармонизации.
1. Определение отраслей, подотраслей и институтов законодательства, которые будут подлежать гармонизации.
2. Сравнительно-правовой анализ законодательств государств - участников ЕврАзЭС с целью выявления сходств и различий в правовом регулировании отраслей, подотраслей и институтов законодательства, подлежащих гармонизации.
3. Выработка общих позиций по поводу регулирования тех или иных сфер общественных отношений.
4. Анализ законодательств государств-участников на предмет соответствия общим позициям, выявление несоответствий общей позиции.
5. Составление и согласование перечней национальных правовых актов, которые подлежат гармонизации (то есть изменению, отмене). Выявление необходимости принятия новых правовых актов в случае отсутствия нормативных актов, регулирующих ту или иную сферу общественных отношений.
6. Принятие актов, соответствующих общей позиции и отвечающих признакам гармонизации.
7. Мониторинг соблюдения общих позиций по поводу регулирования тех или иных сфер общественных отношений.
При реализации первого этапа можно руководствоваться критериями выделения сфер регулирования, подлежащих гармонизации, из общего предмета правового регулирования, которые были указаны выше. Первый этап является наиболее фундаментальным и придает вектор развития всему массиву законодательства государств - участников ЕврАзЭС.
На втором этапе необходимо понять преимущества и недостатки существующего национального регулирования во всех государствах-участниках, определиться с намерениями по совершенствованию законодательства, что должно существенным образом помочь в выработке общих позиций по поводу регулирования тех или иных сфер общественных отношений.
В ходе реализации третьего этапа государства-участники, руководствуясь целями создания ЕврАзЭС, должны согласовать для себя некий «идеал» правового регулирования, который будет наиболее эффективно регулировать общественные отношения. По сути, это самый сложный этап при проведении гармонизации, так как на данном этапе всем участникам следует проявить единую правотворческую волю, выработать единый подход к регулированию общественных отношений.
Четвертый этап должен проходить преимущественно на национальном уровне. Ответственным органам власти следует провести многосторонний анализ нормативно-правовой базы, определить несоответствия в национальных законодательствах с целью формирования общей позиции, выработанной на третьем этапе.
Пятый этап непосредственно связан с четвертым. Проведя анализ нормативно-правовой базы, государствам-участникам следует составить перечни нормативно-правовых актов, подлежащих принятию, изменению или отмене. После чего перечни должны быть согласованы на наднациональном уровне во избежание задержек при реализации предпоследнего, шестого этапа — синхронного принятия актов, соответствующих общей позиции и отвечающих признакам гармонизации.
Наконец, в ходе реализации последнего этапа следует на перманентной основе осуществлять мониторинг соблюдения согласованных позиций. При реализации данного этапа наднациональным органам следует контролировать национальные законодательства с целью обеспечения гармонизации и недопущения принятия нормативных правовых актов, изменяющих общие подходы к правовому регулированию.
