CC BY
272
Правовые аспекты интеграции на постсоветском пространстве в рамках ЕврАзЭС: проблемы и перспективы
А. А. Каширкина, А. Н. Морозов
Международные отношения в период глобализирующихся связей в международном сообществе немыслимы без таких global players, которые, по меткому выражению Ю. Хабермаса, «однажды начнут играть действенную роль в политике, чтобы способствовать транснациональной интеграции и брать на себя ответственность за все более плотное сплетение международных организаций, конференций, практик»1 . В XXI в. международные организации являются активными участниками международных отношений. «Вопрос о международной организации, или об устройстве совместной и коллективной жизни государств, относится к самым трудным, но и важным вопросам в области науки о государстве. Его справедливо называют конечною проблемою международного права»2. Как отмечал
Каширкина Анна Анатольевна — и. о. ведущего научного сотрудника отдела международного публичного права ИЗиСП, кандидат юридических наук;
Морозов Андрей Николаевич — старший научный сотрудник отдела международного публичного права ИЗиСП, кандидат юридических наук.
1 Хабермас Ю. Расколотый Запад. М., 2008. С. 26.
2 Камаровский Л. Обзор современной ли-
тературы по международному праву. М.,
1887. С. 253.
еще в начале прошлого века А. Ящен-ко, «история человечества представляет собой величественную картину постепенного объединения людей, неустанного роста политической организованности»3.
Согласно учредительным документам международных организаций, которые являются международными договорами, в компетенцию данных субъектов международного права входит осуществление установленных функций, принятие различного рода решений, реализация программ, осуществление совместных проектов и т. д. Еще в XIX в. юристы-международники подчеркивали, что юридической базой международной организации является международный договор. П. Казанский писал по этому поводу, что в основе международной организации лежит межгосударственный договор, в большинстве случаев — группа договоров4.
Юридическая сила решений международных организаций определяется международными договорами, заключаемыми государствами —
3 Ященко А. Международный федерализм. Идея юридической организации человечества в политических учениях до конца XVIII века. М., 1909. С. 350.
4 См.: Казанский П. Всеобщие административные союзы государств. Т. I. Одесса, 1897. С. 173—174.
членами организации относительно делегированной государствами данным организациям международной правосубъектности. Этот правовой постулат, ставший классическим в настоящее время, в середине XX в. разделялся далеко не всеми советскими юристами-международни-ками. Так, Г. И. Тункин в 1970 г. указывал, что «международная действительность такова, что далеко не все межправительственные международные организации являются субъектами международного права, а объем правосубъектности тех организаций, которые ею обладают, весьма различен». В то время такой подход был совершенно справедлив, однако на данном этапе «международная правосубъектность международных организаций является общепризнанной. Она закреплена во многих международных актах и стала институтом общего международного права»5.
В западной доктрине международного права прошлого века в связи с консультативным заключением Международного суда ООН от 20 июля 1962 г. по вопросу о расходах Организации Объединенных Наций получила развитие концепция так называемой имманентной правосубъектности или имманентной компетенции международных организаций. Представители этой концепции считают, что международные организации являются субъектами международного права на основании общего международного права, так же как государства, и правосубъектность присуща каждой международной организации в таком же объеме, в каком она присуща государствам. Учредительный документ международной организации, согласно этой концепции, имеет лишь то значение, что она может ограничить эту свойственную любой международной организации право-
5 Лукашук И. И. Международное право. Общая часть. М., 2007. С. 30.
субъектность в соответствии с целями организации6.
Как отмечает Х. Алварес, «международные организации — межправительственные образования, основанные в соответствии с договором, обычно состоящие из постоянного секретариата, пленарных ассамблей, в которые входят все страны-участники, и исполнительные органы с более ограниченным участием — таков феномен двадцатого века, имеющий мало общего с ранними формами институционального сотрудничества, включая античные формы»7.
«Одним из главных признаков, отличающих международные организации от других правовых форм международного сотрудничества, — отмечает Н. Ю. Ерпылева, — является наличие у них постоянно функционирующего внутриорганизаци-онного механизма, который присущ международной организации как институту независимо от ее юридической природы»8. Вместе с тем нельзя полностью согласиться с этим мнением, поскольку юридическая природа международной организации во многом определяет различные элементы ее правосубъектности, например влияет на объем и характер полномочий, делегированных государствами данной международной организации, определяет компетенцию, закрепленную в уставных документах, соответствующую ее целям и задачам.
Международные организации в лице их органов принимают различ-
6 См.: Seyersted F. International personality of Intergovernmental Organisations // Indian Journal of International Law. 1964. № 1. P. 19, 48.
7 Alvarez J. E. International organizations: then and now. Vol. 100, № 2. April 2006. P. 324. Пер. с англ.
8 Ерпъшева Н. Ю. Международный валют-
ный фонд как институционный механизм регулирования международной валютной
системы // Право и политика. 2007. № 1. С. 87.
ного рода решения как по своему содержанию, так и по юридической силе. При этом доктрина международного права и практика государств исходят из того, что для того чтобы решение международной организации носило юридически обязательный характер, это должно быть предусмотрено в международном договоре — учредительном акте организации или договоре, заключенном в его развитие. Если такого специального указания нет, то решение международной организации носит лишь рекомендательный характер, а, соответственно, не налагает на государство международно-правовых обязательств. Если же решение международной организации носит характер юридически обязательного, то оно является источником международного права, а обязательства, вытекающие из него, должны добросовестно соблюдаться государствами — членами организации, т. е. всеми их органами публичной власти 9.
31 мая 2001 г. в г. Минске руководители Белоруссии, Казахстана, Киргизии, России и Таджикистана объявили о начале практической деятельности новой международной организации — Евразийского экономического сообщества (далее — ЕврАзЭС). Создание ЕврАзЭС стало логическим завершением организационно-правового оформления объединения пяти стран Содружества Независимых Государств, избравших путь глубокой и динамичной интеграции, прежде всего в экономической области10. Цели и задачи ЕврАзЭС сформулированы достаточ-
9 См.: Тиунов О. И. Общепризнанные принципы и нормы международного права и правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации // Правовое обеспечение межгосударственной интеграции: Сб. ст. М., 2005. С. 197.
10 См.: Барков А. В. Правовой статус Евразийского экономического сообщества // Журнал российского права. 2003. № 4. С. 127.
но широко11 . Евразийское экономическое сообщество обладает достаточно широким правовым инструментарием по принятию решений, объективируемых в различных формах. К таким формам относятся: международные договоры, заключаемые в рамках ЕврАзЭС; модельные законы (типовые проекты); Основы законодательства; решения Межгосударственного совета ЕврАзЭС, Интеграционного комитета, Парламентской Ассамблеи ЕврАзЭС, Комиссии Таможенного союза.
Как отмечает Ж. М. Кембаев, с момента образования ЕврАзЭС было наделено рядом организационно-правовых новшеств, которые выгодно отличают его от предшественника на постсоветском пространстве. Прежде всего следует отметить тот факт, что стороны согласились принимать решения на уровне заместителей глав правительств в постоянно действующем органе ЕврАзЭС — Интеграционном комитете12 на основе квалифицированного большинства голосов путем так называемого взвешенного голосования13. При этом нельзя согласиться с мнением В. Б. Рыжова, полагающего, что «документы, определяющие деятельность органов ЕврАзЭС, обладают теми же особенностями, что и документы, относящиеся к органам СНГ, и прежде всего: в самом учредительном договоре полномочия органов Сообщества прописаны очень слабо, основное регулирование заключено в документах второго, если не третьего порядка — в Положениях об органах,
11 См.: Международное право / Отв. ред. Г. В. Игнатенко, О. И. Тиунов. М., 2009. С. 410.
12 В настоящее время в соответствии с Договором о Комиссии таможенного союза от
6 октября 2007 г. на уровне заместителей глав правительств функционирует Комиссия таможенного союза.
13 Кембаев Ж. М. Международная экономическая интеграция: разновидности и некоторые основные закономерности // Журнал российского права. 2008. № 10. С. 116.
принимаемых самими органами, а также в регламентах или правилах процедуры»14. Необходимо отметить, что положения об органах ЕврАзЭС утверждены Межгосударственным Советом ЕврАзЭС — высшим органом данного межгосударственного объединения, поэтому нельзя согласиться, что эти документы относятся ко второму и третьему порядку. Представляется, что разработчики Договора об учреждении ЕврАзЭС исходили из того, что нецелесообразно перегружать текст договора, а правильнее будет сосредоточить полномочия органов в актах, принимаемых Межгосударственным Советом, т. е. органом, состоящим из глав государств и правительств государств — участников ЕврАзЭС, тем более что развивать и конкретизировать такие акты гораздо проще, нежели вносить изменения в международный договор, в соответствии со всеми процедурами, предусмотренными международно-правовыми актами и национальными законодательствами государств — членов ЕврАзЭС.
Сегодня ЕврАзЭС является одним из наиболее динамично развивающихся межгосударственных объединений на постсоветском пространстве. На основе «евразийской модели» происходит объединение независимых государств. Экономический регионализм в этой части мира опирается скорее на правовые средства регионального экономического сотрудничества15 . По справедливому мнению Ю. А. Тихомирова, «межгосударственное объединение — более высокая форма интеграции государств»16. Как от-
14 Рыжов В. Б. Система органов регионального интеграционного объединения // Юрист-международник. 2006. № 2. С. 51.
15 См.: Лабин Д. К. Международно-правовое обеспечение экономического регионализма // Государство и право. 2005. № 4. С. 63, 64.
16 Тихомиров Ю. А. Международно-право-
вые акты: природа и способы влияния //
Журнал российского права. 2002. № 1. С. 103.
метил на 64-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН Президент России Д. А. Медведев, «еще одна отличительная черта нашего времени — это повышение роли региональных структур. Их активность возрастает буквально на всех континентах, и такая тенденция абсолютно соответствует принципам Организации Объединенных Наций»17.
В соответствии с Договором об учреждении ЕврАзЭС от 10 октября 2000 г. данная международная организация создана для эффективного продвижения процесса формирования Договаривающимися Сторонами Таможенного союза и Единого экономического пространства, а также реализации других целей и задач, определенных в вышеназванных соглашениях о Таможенном союзе, Договоре об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях и Договоре о Таможенном союзе и Едином экономическом пространстве.
Интеграция евразийского экономического пространства является приоритетным направлением в деятельности ЕврАзЭС. Как отмечает Г. А. Василевич, потребность государств — членов ЕврАзЭС объединить совместные усилия, прежде всего в экономической и правовой сферах, возникла не сегодня. Это еще одно свидетельство того, что в государствах, объединившихся в ЕврАзЭС, наиболее сильна потребность в согласовании развития национальных правовых систем по пути их сближения с международными стандартами, а в целом — в более тесном сближении и унификации национального законодательства18 . Однако достижение эффективной интеграции евразийского экономического пространства затрудняется по ряду причин различного характера, в числе
17 См.: http://www.kremlin.ru/transcripts/ 5552
18 Международное право и национальное законодательство / Отв. ред. Ю. А. Тихомиров. М., 2009. С. 345.
которых правовые проблемы занимают одно из наиболее важных мест.
Важно подчеркнуть, что правовые проблемы, возникающие на пути интеграции государств в рамках ЕврАзЭС, можно условно классифицировать по определенным основаниям, что имеет основополагающее значение при создании механизмов, направленных на решении конкретного вида проблем.
Первый вид правовых проблем — это вопросы, связанные с выработкой согласованных позиций государств (согласование воль, согласование интересов) для закрепления их в юридически обязательных для государств — участников международно-правовых актов (международных договоров). Подобный вопрос представляет наибольшую трудность, поскольку это обусловлено объективными причинами, среди которых основное значение имеет несоответствие национальных законодательств государств в той области, в которой предполагается выработать единую позицию и заключить международный договор или иной юридически обязательный акт. Как показывает практика, государства с большим трудом отказываются от национальных правил при обсуждении проекта международного договора и пытаются экстраполировать положения своего внутреннего законодательства в проект международного договора. При этом чем шире круг участников предполагаемого международного договора, тем сложнее достижение консенсуса между сторонами, а следовательно, — выработка и принятие согласованного текста международного договора. На наш взгляд, нельзя согласиться с мнением Г. А. Пакерман, которая считает, что «любой компромисс, достигаемый на основе международного договора, можно рассматривать как ограничение суверенитета, тем более если этот компромисс сопровождается передачей полномочий создаваемой международной орга-
низацией»19. В данном вопросе мы солидарны с мнением И. И. Лукашу-ка, который писал, что, «ограничивая свободу действий государства в одном отношении, договор расширяет ее в другом, открывает перед государством новые возможности ре-
20
ализации своего суверенитета»20.
В данном случае при разрешении указанной правовой проблемы необходимо использование различных процедур гармонизации национальных законодательств, в том числе на предварительной основе, предшествующей заключению международного договора как юридически обязательного акта, посредством использования модельных актов, имеющих для государств силу рекомендаций. Таким образом, модельные акты ЕврАзЭС (типовые проекты) являются важным инструментом гармонизации национальных законодательств государств-участников. Вместе с тем гармонизация национальных законодательств государств — членов ЕврАзЭС посредством модельных законов имеет и «обратную» сторону, затрудняющую использование модельных актов во внутригосударственном правотворчестве. Залог успешной реализации модельных законов коренится не в их природе, а в наличии политической воли использовать и применять такие акты и в проработанности текстов модельных законов, своевременности их принятия, их необходимости для той или иной сферы общественных отношений, экономической, политической и социальной обстановки в государст-вах-участниках и ряда других условий.
Второй вид проблем правового характера, возникающих в сфере
19 Пакерман Г. А. Унификация правового регулирования иностранных инвестиций в странах Содружества Независимых Государств. М., 2009. С. 135.
20 Лукашук И. И. Международное право.
Общая часть. М., 2005. С. 54.
интеграции в рамках ЕврАзЭС, напрямую связан с первой вышеизложенной проблемой и обусловлен внутригосударственными особенностями восприятия международных норм, поскольку в большинстве своем государства неохотно имплементируют в национальное законодательство положения модельных актов, т. е. актов рекомендательного характера.
Третья разновидность проблем обусловлена выполнением государствами процедур по вступлению в силу для них международных договоров, принятых под эгидой международной организации. Синхронизация сроков выполнения государствами внутригосударственных процедур по вступлению для них в силу актов ЕврАзЭС представляет особую важность. Однако она наталкивается на серьезные трудности, лежащие как в международно-правовой, так и внутригосударственной плоскостях.
Наконец, четвертый тип проблем связан с имплементацией уже вступивших в силу актов ЕврАзЭС. Тут можно обозначить проблемы, связанные с неотлаженностью правовых механизмов реализации конкретных видов международных правовых актов ЕврАзЭС различной природы и различной юридической силы. Так, механизмы имплементации международных договоров существенно отличаются от механизмов выполнения типовых проектов ЕврАзЭС, носящих рекомендательный характер, которые, в свою очередь, отличаются от Основ законодательства ЕврАзЭС, вводимых в действие международным договором и имеющих юридически обязательный характер21 .
Важно отметить, что обозначенные выше правовые проблемы интеграции напрямую обусловлены факторами, связанными с эффек-
21 См.: Договор о статусе Основ законодательства Евразийского экономического сообщества, порядке их разработки, принятия и реализации от 18 июня 2004 г.
тивностью нормативных правовых актов ЕврАзЭС, в первую очередь с вопросами исполнения этих актов, проблемами содержательного характера нормативных правовых актов, принимаемых под эгидой ЕврАзЭС. При этом Российская Федерация, по справедливому мнению Е. Г. Моисеева, «своей политикой и своими практическими действиями консолидирует СНГ, сплачивает его. Ее участие в иных интеграционных объединениях, в том числе и в ЕврАзЭС, ни в коем случае не мешает развитию СНГ, наоборот, даже помогает, ибо нарабатывает положительный опыт решения многих проблем интеграции»22. В связи с этим важно иметь в виду, что эффективность правовых актов ЕврАзЭС зависит от качественной проработки всех стадий правотворческого процесса — начиная со стадии подготовки нормативного правового акта и заканчивая его реализацией.
К юридическим условиям эффективности правовых актов ЕврАзЭС и, соответственно, норм, содержащихся в таких актах, можно отнести следующие: юридическую точность и четкость правовой нормы; соответствие нормы общепризнанным принципам и нормам международного права; действие конкретной нормы в системе норм договора и системе иных правовых актов ЕврАзЭС, а также международной правовой системе в целом; закрепление в норме интересов государства; способность нормы действенно регламентировать соответствующие отношения между государствами — участниками ЕврАзЭС; действие международного договора во внутригосударственной сфере; и др.
Эффективность правовых актов ЕврАзЭС во многом зависит от согласованности этих актов между собой, их непротиворечивости, согласованности рекомендательных ак-
22 Моисеев Е. Г. Десятилетие Содружества: Международно-правовые аспекты. М., 2001. С. 8.
тов с международными договорами, заключаемыми в рамках ЕврАзЭС, соответствия национального законодательства государств — участников ЕврАзЭС международным договорам, заключенным под эгидой этой организации. Коллизии правовых актов ЕврАзЭС и национального законодательства государств — членов ЕврАзЭС порождают серьезные препятствия для построения интегрированного евразийского экономического пространства.
Для оптимального развития ЕврАзЭС особо важное значение имеет прогнозирование вариантов развития интеграции государств — членов данного интеграционного объединения в будущем. Прогнозирование таких вариантов (моделей) правового характера развития интеграции способно решить следующие задачи, являющиеся наиболее острыми для международной организации постсоветского типа, какой и является ЕврАзЭС, а именно:
1) определение правовых направлений продолжения и углубления интеграции в рамках международной организации (важное значение будут иметь качественные показатели интеграционного сближения государств, а также возможность вступления в организацию новых членов); 2) выявление коллизионных форм внутри правовой базы самого межгосударственного объединения, а также несоответствие национальных законодательств государств — членов межгосударственного объединения, затрудняющее достижение согласования их воль, а значит, и выработку согласованных позиций за счет разработки и принятия единого международно-правового акта по определенному кругу вопросов; 3) определение приоритетных сфер углубления интеграции (экономика, социальное развитие, здравоохранение и т. д.) в рамках межгосударственного объединения на основе мониторинга различных показателей; 4) синхронизация сроков по вступлению в силу международно-правовых актов меж-
государственного объединения в государствах-членах, имеющих различные внутригосударственные процедуры вступления их в силу; 5) совершенствование организационно-правовых форм выполнения международных договоров и решений органов ЕврАзЭС.
Как справедливо отмечает Ю. А. Тихомиров, «анализ регулирующего воздействия позволяет максимально повысить эффективность регулятивных мер. Действенное регулирование — это регулирование, которое обеспечивает достижение поставленных поли-
23
тических задач»23.
При этом следует учитывать, что теоретически для правовой интеграции государств в рамках ЕврАзЭС возможны три варианта (модели) интегрирования и сближения национальных законодательств.
Первая модель возможного интегративного сближения государств базируется на выработке и принятии единого международно-правового акта, являющегося международным договором. После выражения всеми государствами — участниками международного договора, с учетом порядка, предусмотренного самим договором, согласия на признание обязательности положений данного международного договора, последний будет иметь обязательную юридическую силу для всех государств — участников указанного договора, их органов и должностных лиц.
Вторая модель интеграции государств в рамках ЕврАзЭС может основываться на модельном законодательстве. Модельные законы достаточно широко распространены в практике ЕврАзЭС, однако они не являются юридически обязательными международными правовыми актами, а содержат положения рекомендательного характера, адресованные государствам—членам межгосу-
23 Тихомиров Ю. А. Эффективность закона: от цели к результату // Журнал россий-
ского права. 2009. № 4. С. 5.
дарственного объединения, которые могут исполняться либо не исполняться государствами по своему усмотрению. Таким образом, модельное законодательство создает широкое пространство для корреляции норм и их преломления в правовой сфере. Этому в немалой степени способствует и то, что в глобализирующемся мире «поворот к различным формам «мягкого права» ... также в немалой степени свойственен международным организациям»24.
Третья модель сближения правового регулирования подразумевает использование метода прямой («жесткой») унификации в рамках принятия единообразного унифицированного акта межгосударственного объединения, наиболее тесно сближающего государства в указанной сфере, зачастую именующегося «кодексом» межгосударственного объединения, но в отличие от международно-правовой унификации обладающего чертами прямого наднационального характера (как, например, учредительные договоры о создании на основе европейских сообществ Европейского Союза). Однако такая модель интеграции является с точки зрения правовой конструкции наиболее «жесткой» и предполагает «продвинутое» сотрудничество государств во многих сферах, т. е. наличие уже существующих глубоких интегративных связей между государствами — участниками межгосударственного объединения, которое сделает возможным безболезненное применение вышеуказанного метода прямой унификации.
В отношении ЕврАзЭС и созданного на его основе трехстороннего Таможенного союза между Российской Федерацией, Республикой Беларусь и Республикой Казахстан следует заключить, что в основе данных межгосударственных интеграционных объединений лежит международный договор, который и является учредительным актом для
24 ЛЪатвг 3. Е. Ор. сН. Р. 328.
каждого из случаев образования межгосударственного объединения. Для ЕврАзЭС это Договор об учреждении Евразийского экономического сообщества от 10 октября 2000 г., а для Таможенного союза — Договор о создании единой таможенной территории и формировании Таможенного союза от 6 октября 2007 г. Как справедливо отмечает Е. А. Юртаева, «универсальность (или всеобщность) сотрудничества в рамках этих объединений не препятствует их членам создавать другие ассоциации, нацеленные на сотрудничество в каких-либо отдельных областях, или устанавливать более тесные связи в направлении совместного развития ограниченного круга субъектов»25.
В развитие данных международных договоров, являющихся для указанных межгосударственных объединений базовыми, принимаются иные акты — решения органов ЕврАзЭС и Таможенного союза, модельное законодательство, программные документы в виде стратегий, концепций и иных актов различного юридико-технического характера.
В настоящее время можно осуществить правовой мониторинг функционирования ЕврАзЭС почти за 10-летний период с момента его создания и функционирования. За предшествующий 5-летний период функционирования ЕврАзЭС итоги были подведены в Докладе «О предложениях по совершенствованию стратегии и тактики развития ЕврАзЭС», подготовленном Советом по финансово-экономической политике государств — членов ЕврАзЭС и результатам обсуждения данного вопроса на заседании Межгоссовета ЕврАзЭС (на уровне глав правительств) 19 мая 2006 г. в г. Минске. В указанном Докладе содержались выводы по функционированию ЕврАзЭС с 2000 по 2005 г. В частности, было отмечено,
25 Юртаева Е. А. На путях интеграции: Россия и Белоруссия // Международное публичное и частное право. 2001. № 3. С. 14.
что в числе реальных результатов интеграционного взаимодействия государств — членов ЕврАзЭС за 5 лет существования Сообщества необходимо отметить:
отмену таможенных пошлин во взаимной торговле на товары, происходящие с территорий стран Сообщества;
функционирование режима свободной торговли без изъятий и ограничений на основе двусторонних соглашений, подписанных между государствами — членами Сообщества;
переход на принцип взимания косвенных налогов по «стране назначения»;
формирование Общего таможенного тарифа (на 62% от ТН ВЭД ЕврАзЭС в рамках трех стран Сообщества — Беларуси, Казахстана, России);
разработку товарной номенклатуры внешнеэкономической деятельности ЕврАзЭС на основе десятизначной системы кодирования товаров;
принятие ряда международных актов (всего 88 документов), направленных на гармонизацию внешнеторгового, налогового, таможенного, валютного законодательства, законодательства по пограничным вопросам, по энергетике и транспорту, а также в сфере социальных отношений.
Наряду с формированием ЕврАзЭС Республика Беларусь, Республика Казахстан, Российская Федерация и страна-наблюдатель в ЕврАзЭС — Украина подписали Соглашение о формировании Единого экономического пространства (ЕЭП) от 19 сентября 2003 г. и разработали к настоящему времени порядка 90 проектов документов, направленных на создание правовой базы функционирования этого объединения.
Страны ЕврАзЭС присоединяются к Всемирной торговой организации (ВТО). Так, Кыргызстан стал членом ВТО в 1998 г. Россия, Казахстан и Беларусь находятся на завершающем этапе переговоров. Осталь-
ные страны представили национальные меморандумы о внешнеторговом режиме и приступили к переговорному процессу.
Сегодня параллельно с ЕврАзЭС формируется еще один Таможенный союз в рамках Соглашения о формировании Единого экономического пространства, членами которого являются Российская Федерация, Республика Беларусь и Республика Казахстан.
Вместе с тем указанная выше проблема синхронизации сроков по вступлению в силу международно-правовых актов ЕврАзЭС является одной из ключевых проблем, замедляющих интеграцию, как в рамках ЕврАзЭС, так и в рамках Таможенного союза. Как отмечается в Приложении — Информации к Решению № 116 Межгосударственного совета ЕврАзЭС «О ходе выполнения внутригосударственных процедур, необходимых для вступления в силу международных договоров, заключенных в рамках ЕврАзЭС от 27 апреля 2003 г.», «одним из существенных препятствий, стоящих на пути реализации принятых государствами — членами Евразийского экономического сообщества обязательств по заключенным в рамках ЕврАзЭС международным договорам, является проблема, связанная с затягиванием отдельными государствами выполнения внутригосударственных процедур, необходимых для вступления этих договоров в силу».
На период подготовки документа (по состоянию на 27 апреля 2003 г.) в приведенной информации содержатся следующие количественные данные: за период с 1996 г. по 2003 г. в рамках Сообщества подписано 62 международных договора, из которых 53 вступили в силу (в том числе 20 — с момента подписания); 19 договоров не вступили в силу по причине невыполнения соответствующих внутригосударственных процедур отдельными государствами, в частности: Республикой Беларусь — по 4 договорам, Республи-
кой Казахстан — по 6, Кыргызской Республикой — по 3, Российской Федерацией — по 5, Республикой Таджикистан — по 1.
Кроме того, к двум договорам Республика Таджикистан пока не оформила своего присоединения, однако уведомила о намерении присоединиться к Соглашению между Республикой Беларусь, Республикой Казахстан, Кыргызской Республикой и Российской Федерацией об упрощенном порядке приобретения гражданства от 26 февраля 1999 г.
Несвоевременное завершение внутригосударственных процедур сдерживает интеграционные процессы на пространстве Сообщества. При этом вполне объяснимо, что для прохождения всех предусмотренных национальным законодательством стадий внутригосударственных процедур требуется определенное время. Однако существуют договоры, со времени подписания которых прошло два, три и даже четыре года.
На эту группу документов было обращено особое внимание Межгос-совета ЕврАзЭС в мае 2002 г. На уровне глав государств принято Решение от 13 мая 2002 г № 60, в котором правительствам государств — членов ЕврАзЭС поручено принять первоочередные меры по выполнению внутригосударственных процедур, необходимых для вступления в силу международных договоров, заключенных в 1998—2001 гг. По состоянию на 27 апреля 2003 г. из одиннадцати не действовавших на период принятия указанного Решения шесть договоров уже вступили в силу26.
Особое значение имеет вопрос о выполнении нормативных правовых актов, принимаемых в рамках ЕврАзЭС. Это относится как к меж-
26 Информация к Решению № 116 Межгосударственного совета ЕврАзЭС «О ходе выполнения внутригосударственных процедур, необходимых для вступления в силу международных договоров, заключенных в рамках ЕврАзЭС от 27 апреля 2003 года».
дународным договорам, заключаемым государствами — участниками ЕврАзЭС, так и к решениям органов Евразийского экономического сообщества. Международно-правовые и внутригосударственные механизмы реализации подобных актов нельзя признать достаточно проработанными. Отдельного внимания заслуживает вопрос о выполнении на внутригосударственном уровне решений, принимаемых органами ЕврАзЭС. Это обусловлено тем, что законодательство государств — участников ЕврАзЭС не регламентирует вопросы реализации таких решений. Современное международное право также не содержит четких юридических норм, устанавливающих правовые гарантии выполнения подобных решений.
При этом важно иметь в виду механизм принятия решений международной организацией или ее органами. Здесь могут иметь место различные подходы, например принятие решения большинством голосов или по принципу консенсуса. Распределение голосов в международной организации также имеет важное значение для их имплементации государствами-членами, в том числе, с организационно-правовой стороны. Обычно в учредительных документах международных организаций данным вопросам посвящены специальные разделы (раздел), именуемые «Порядок принятия решений» или «Правила процедуры». Подобные разделы учредительных документов международных организаций по праву считаются базовыми, поскольку на них опирается уставная деятельность организации, а противоречие или несоответствие нормам, указанным в разделах, влечет за собой юридическую недействительность принятых международной организацией решений, независимо от их характера и предмета.
В рамках межгосударственных объединений, действующих, в частности, на постсоветском пространстве, имеется особый порядок раз-
работки и принятия решений. Так, ЕврАзЭС решения принимаются следующим образом:
«1. Межгосударственный Совет принимает все решения консенсусом, за исключением решений о приостановлении членства или об исключении из членов Сообщества, которые принимаются по принципу «консенсус минус голос заинтересованной Договаривающейся Стороны». 2. В Интеграционном Комитете решения принимаются большинством в 2/3 голосов. В случае если за принятие решения проголосовали пять Договаривающихся Сторон, но при этом оно не набрало большинства в 2/3 голосов, то вопрос передается на рассмотрение Межгоссовета. Количество голосов каждой из Договаривающихся Сторон соответствует ее долевому взносу в бюджет Сообщества на содержание органов ЕврАзЭС, финансирование проведения заседаний органов Сообщества и Комиссии Постоянных представителей при ЕврАзЭС и составляет: Республика Беларусь — 15 голосов; Республика Казахстан — 15 голосов; Кыргызская Республика — 7,5 голосов; Российская Федерация — 40 голосов; Республика Таджикистан — 7,5 голосов; Республика Узбекистан — 15 голосов» (ст. 1 Протокола от 25 января 2006 г. о внесении изменений и дополнений в Договор об учреждении Евразийского экономического сообщества от 10 октября 2000 г.).
Для Российской Федерации участие в ЕврАзЭС носит приоритетный характер, как это определено в Концепции внешней политики, утвержденной Президентом РФ 12 июля 2008 г. Поэтому выполнение решений, принимаемых ЕврАзЭС, имеет особо важное значение. Однако механизм имплементации подобных решений международных организаций, в том числе ЕврАзЭС, нуждается в совершенствовании.
В рамках ЕврАзЭС действует специальное межгосударственное объединение — Таможенный союз, ко-
торый состоит из трех государств, таких как Российская Федерация, Республика Беларусь, Республика Казахстан. Государства — участники Таможенного союза учредили специальный орган — Комиссию таможенного союза. В соответствии с Договором о Комиссии таможенного союза от 6 октября 2007 г. «комиссия в пределах своих полномочий принимает решения, имеющие обязательный характер для Сторон. Комиссия может принимать рекомендации, не носящие обязательного характера. Голоса между Сторонами в Комиссии распределяются следующим образом: Республика Беларусь — 21,5; Республика Казахстан — 21,5; Российская Федерация — 57. Решения принимаются большинством в 2/3 голосов» (ст. 7 Договора
0 Комиссии таможенного союза).
Таким образом, можно заметить,
что Комиссия таможенного союза наделяется наднациональными полномочиями. В связи с этим приобретает особое значение вопрос о взаимодействии этого международного органа с органами публичной власти государства, в частности Российской Федерации. Статья 79 Конституции Российской Федерации предусматривает, что Российская Федерация может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами, если это не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя Российской Федерации.
При этом следует отметить, что решения Комиссии не являются международными договорами, а соответственно, не входят в российскую правовую систему и не обладают приоритетом применения в случае коллизии с законами РФ. Однако Договор о Комиссии таможенного союза есть международный договор и посредством этого договора решения Комиссии входят в «ткань» национального правопорядка.
1
Как показывает практика, большая часть норм международного права реализуется на внутригосударственном уровне. В данном случае, как справедливо подчеркивает Т. Я. Хабриева, «существует проблема координации взаимодействия законодательной и исполнительной ветвей власти, направленная на повышение удельного веса имплементированных в национальное законодательство международно-правовых норм и стандартов, разрабатываемых и принимаемых различными международными организациями с учетом формирования специальной имплементационной политики внедрения международно-правовых норм»27. В этом плане не будут являться исключением и решения Комиссии, в связи с чем потребуется координация и взаимодействие Комиссии таможенного союза с национальными органами публичной власти, выработка организационно-правовых мер реализации ее решений.
В связи с тем что решения Комиссии обязательны для государств — участников Договора, органы исполнительной власти должны согласовывать свои решения с решениями, принимаемыми Комиссией таможенного союза. Подробнее решения Комиссии Таможенного союза представляется целесообразным рассмотреть отдельно уже в других научных работах.
В заключение хотелось бы отметить, что в современном мире интеграция и дезинтеграция государств являются двумя сторонами одной и той же «медали»: ушедший ХХ век принес существенную геополитическую «перестройку» — одновременно с крушением «Великой импе-
27 Хабриева Т. Я. Основы взаимодействия международного и национального права // Влияние международного права на национальное законодательство (Материалы заседания Международной школы-практикума молодых ученых-юристов. Москва, 24—26 мая 2007 г.) / Отв. ред. Т. Я. Хабриева, Ю. А. Тихомиров М., 2007. С. 16.
рии» Советского Союза произошло не менее величественное возвышение «Объединенной Европы» в форме Европейского Союза. Интеграция отдельных постсоветских республик — новых, постоталитарных государств, как принято называть их в зарубежной западной доктрине, — является крайне «болезненной», противоречивой, но в то же время реально необходимой государствам на постсоветском пространстве. Существовавшие более 70 лет экономические и хозяйственные связи, общность культуры и менталитета не являются полностью разорванными и сейчас, и это показывает опыт Таможенного союза в рамках трехстороннего объединения России, Беларуси и Казахстана.
Отрадно, что международное право, развиваясь вместе с динамическими преобразованиями в обществе, нашло и находит для постсоветской интеграции государств новые и эффективные формы — модельное законодательство на первых этапах развития ЕврАзЭС и наднациональный характер полномочий ЕврАзЭС как результат дальнейшего развития.
Библиографический список
Барков А. В. Правовой статус Евразийского экономического сообщества // Журнал российского права. 2003. № 4.
Ерпылева Н. Ю. Международный валютный фонд как институционный механизм регулирования международной валютной системы // Право и политика. 2007. № 1.
Казанский П. Всеобщие административные союзы государств. Т. I. Одесса, 1897.
Камаровский Л. Обзор современной литературы по международному праву. М., 1887.
Кембаев Ж. М. Международная экономическая интеграция: разновидности и некоторые основные закономерности // Журнал российского права. 2008. № 10.
Лабин Д. К. Международно-правовое обеспечение экономического регионализма // Государство и право. 2005. № 4.
Лукашук И. И. Международное право. Общая часть. М., 2005.
Международное право и национальное законодательство / Отв. ред. Ю. А. Тихомиров. М., 2009.
Международное право / Отв. ред. Г. В. Игнатенко, О. И. Тиунов. М., 2009.
Моисеев Е. Г. Десятилетие Содружества: Международно-правовые аспекты. М., 2001.
Пакерман Г. А. Унификация правового регулирования иностранных инвестиций в странах Содружества Независимых Государств. М., 2009.
Рыжов В. Б. Система органов регионального интеграционного объединения // Юрист-международник. 2006. № 2.
Тихомиров Ю. А. Международно-правовые акты: природа и способы влияния // Журнал российского права. 2002. № 1.
Тихомиров Ю. А. Эффективность закона: от цели к результату // Журнал российского права. 2009. № 4.
Тиунов О. И. Общепризнанные принципы и нормы международного права и правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации // Правовое обеспечение межгосударственной интеграции: Сб. ст. М., 2005.
Хабермас Ю. Расколотый Запад. М., 2008.
Хабриева Т. Я. Основы взаимодействия международного и национального права / / Влияние международного права на национальное законодательство (Материалы заседания Международной школы-практикума молодых ученых-юристов. Москва, 24—26 мая 2007 г.) / Отв. ред. Т. Я. Хабриева, Ю. А. Тихомиров. М., 2007.
Юртаева Е. А. На путях интеграции: Россия и Белоруссия // Международное публичное и частное право. 2001. № 3.
Ященко А. Международный федерализм. Идея юридической организации человечества в политических учениях до конца XVIII века. М., 1909.
Alvarez J. E. International organizations: then and now. Vol. 100. № 2. April 2006.
Seyested F. International personality of Intergovernmental Organisations // Indian Journal of International Law. 1964. № 1.
