CC BY
121
УПРАВЛЕНЕЦ / 7-8/35-36/2012
^ воронин Борис Александрович
Доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой управления и права
Уральская государственная сельскохозяйственная академия 620075, рФ, г. Екатеринбург, ул. карла либкнехта, 42 Тел.: (343) 350-97-56 E-mail: [email protected]
Ключевые слова
аграрно-правовая наука аграрное законодательство законы
подзаконные нормативные правовые акты
законодательство субъектов российской федерации
законодательная деятельность
нормотворчество
Аннотация
В статье проведен анализ правового регулирования сельскохозяйственной деятельности и качества существующих федеральных законов и законодательных актов субъектов Российской Федерации, изложены предложения по развитию аграрного законодательства и улучшению качества принимаемых законов и подзаконных актов.
Проблемы формирования и развития современного аграрного законодательства
Главной задачей российской аграрно-правовой науки является разработка законодательства, регулирующего восстановление и дальнейшее эффективное развитие сельского хозяйства и сельских территорий страны.
Сельское хозяйство - самая важная и социально значимая отрасль экономики, обеспечивающая население продуктами питания и в целом продовольственную независимость государства.
Наряду с объективными факторами развития сельскохозяйственной деятельности, в качестве субъективной основы выступает аграрная политика государства, выражающаяся в юридическом урегулировании общественных отношений в сфере производства, переработки и реализации сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия.
Как и любая юридическая наука по отношению к своей отрасли законодательства, аграрно-правовая наука по отношению к аграрному законодательству выполняет ряд важнейших функций. Среди них особо следует отметить аналитическую, критическую и созидательную функции, позволяющие комплексно подходить к формированию наиболее эффективной системы современного законодательства, регулирующего сельскохозяйственную деятельность и инновационное развитие агропромышленного производства в рыночных условиях.
Современный этап развития российского аграрного законодательства начался с 1990 г., с принятия известных законов о земельной реформе, послужившей импульсом для реформирования отечественного сельского хозяйства и появления новых организационноправовых форм хозяйствования в аграрной сфере.
В юридической и экономической научной литературе реформам земельноимущественных отношений в сельском хозяйстве за период с 1990 г. было посвящено значительное количество теоретических работ.
Доктора юридических наук, профессора Ю.Н. Андреев, Н.Н. Веденин,
Г.Е. Быстров, А.И. Бобылев, С.А. Боголюбов, З.С. Беляева, Б.А. Воронин, В.Д. Демьяненко, Н.Г. Жаворонков, В.Е. Лукьяненко, Ф.Р. Муратшин, И.Ф. Панкратов, М.И. Палладина, Ф.М. Раянов, В.В. Устю-кова, Р.А. Ханнанов, А.Е. Черноморец, Г.В. Чубуков, В.Н. Яковлев и др. в своих научных трудах провели подробный анализ изменений в сельском хозяйстве страны и дали квалифицированный комментарий законодательных и иных правовых актов, принимаемых органами государственной власти на начальном этапе социально-экономических преобразований в Российской Федерации.
Особо следует отметить плодотворную научную деятельность в этот период патриарха российской аграрно-правовой науки, патриота российского сельского хозяйства, доктора юридических наук, профессора М.И. Козыря.
В отличие от отдельных ученых, он не стал ностальгировать по ушедшему, а попытался найти позитивные моменты в новом для всех рыночном этапе развития государства и, естественно, отечественного сельского хозяйства.
Поскольку начальный этап в формировании современного аграрного законодательства, как отмечалось выше, детально проанализирован, мы не будем возвращаться к этой теме, а сосредоточим внимание на этапе с 2000 г. по настоящее время.
Содержание аграрного законодательства, сформированного в этот период и действующего по настоящее время, существенно отличается от законодательства, регулировавшего сельскохозяйственную деятельность до 1990 г. и, частично, начального этапа современной аграрной реформы в России.
Коренное отличие заключается в том, что после 2000 г. экономика страны уже функционировала в рыночных условиях, а в сельском хозяйстве начался этап инновационного развития и научно-технологической модернизации.
Количественные потери в животноводстве и растениеводстве, происшедшие с 1990 г., стали компенсироваться
Formation and Development Problems of Current Agriculture Legislation
повышением продуктивности сельскохозяйственных животных и урожайности сельскохозяйственных культур.
И хотя пока не удалось восполнить потери по объему производства сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, реальные подвижки налицо.
Этому в немалой степени способствует и аграрное законодательство, которое в комплексе с другими отраслями российского законодательства стало более качественно и системно выполнять свою регулирующую функцию.
Среди большого массива законодательных актов остановим внимание на Федеральном законе № 264-ФЗ от 29 декабря 2006 г. «О развитии сельского хозяйства» [1], который определил основные цели, принципы, направления государственной аграрной политики, а также основные направления государственной поддержки в сфере сельского хозяйства.
Это базовый закон, на основе которого формируется современная система законодательных и иных нормативных правовых актов, регулирующих инновационное развитие отечественного сельского хозяйства и всего агропромышленного комплекса страны.
Федеральный закон № 264-ФЗ дал начало таким правовым актам, как Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008-2012 гг.», утвержденная постановлением Правительства РФ № 446 от 14 июля 2007 г. [2] В настоящее время разрабатывается новая редакция этой программы на период 2013-2020 гг.
Госпрограмма продолжила приоритетный национальный проект «Развитие АПК», но в более конкретной форме в части государственного финансирования основных направлений инновационного развития отечественного сельского хозяйства и устойчивого функционирования аграрного рынка, включая агропро-довольственный рынок.
В ряду подзаконных актов новейшего аграрного законодательства стоят и такие правовые документы, как Государственная целевая программа «Социальное развитие села до 2012 г.» [3], утвержденная постановлением Правительства РФ № 858 от 3 декабря 2002 г. (планируется продление до 2020 г.); Доктрина продовольственной безопасности Российской Федерации [4], утвержденная Указом Президента РФ № 120 от 30 января 2010 г. Концепция устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2020 г. [5], утвержденная распоряжением Правительства РФ № 2136-р от 30 ноября 2010 г.; Стратегия инновационного развития агропромышленного комплекса Российской Федерации на период до 2020 г., утвержденная решением коллегии Минсельхоза России, протокол № 10 от 27 сентября 2011 г. [6], и другие правовые акты, направленные на модернизацию российского сельского хозяйства.
Возвращаясь к Федеральному закону № 264-ФЗ от 29 декабря 2006 г. как интегрированному правовому акту, необходимо отметить, что отдельные положения этого закона дифференцируются в новых федеральных законодательных актах. Например, развитие системы страхования рисков в сельском хозяйстве получило воплощение в нормах Федерального закона № 260-ФЗ от 25 июля 2011 г. «О государственной поддержке в сфере сельскохозяйственного страхования и о внесении изменений в Федеральный закон "О развитии сельского хозяйства"» [7].
13 мая 2008 г. был принят Федеральный закон № 67-ФЗ «О внесении изменений в федеральный закон "О финансовом оздоровлении сельскохозяйственных товаропроизводителей"» [8].
Особенности банкротства сельскохозяйственных организаций, крестьянских (фермерских) хозяйств были изложены в Федеральном законе от 3 декабря 2008 г. «О внесении изменений в Федеральный закон № 127-ФЗ от 26 октября 2002 г. "О несостоятельности (банкротстве)"».
^ Boris A. VoRoNIN
Dr. Sc. (Law), Prof., Head of Law and Management Dprt.
Urals State Agricultural Academy 620075, RF, Ekaterinburg, ul. Karla Libknekhta, 42 Phone: (343) 350-97-56 E-mail: [email protected]
Key words
AGRARIAN-LEGAL sTuDIEs
agriculture legislation laws
subordinate regulations
legislation of the subjects of the Russian federation
LAWMAKING
rulemaking
Summary
The article analyses agriculture legislation and the quality of existing federal laws and regulations of the subjects of the Russian Federation. There are put forward the suggestions to develop agriculture legislation and improve the quality of lawmaking and rulemaking.
UPRAVLENETS / 7-8/35-36/2012
УПРАВЛЕНЕЦ / 7-8/35-36/2012
Источники
1. Собрание законодательства РФ. 2007. № 1(21). Ст. 27.
2. Собрание законодательства РФ. 2007. № 31. Ст. 4080.
3. Собрание законодательства РФ. 2002. № 49. Ст. 4887 (с изменениями и дополнениями).
4. Российская газета. 2010. № 5100.
5. Отдельное издание ФГНУ «Росинформ-агротех» 2010 г.
6. Отдельное издание МСХ РФ 2011 г.
7. Информационный бюллетень МСХ РФ. 2011. № 8.
8. Собрание законодательства РФ. 2002. № 28. Ст. 2787.
9. Собрание законодательства РФ. 1995. № 50. Ст. 4870.
10. Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. 1992. № 30. Ст. 1788.
11. Собрание законодательства РФ.
1998. № 49. Ст. 5970.
12. Собрание законодательства РФ.
1998. № 16. Ст. 1801.
13. Собрание законодательства РФ.
1997. № 51. Ст. 5715.
14. Собрание законодательства РФ.
1995. № 32. Ст. 3199.
15. Российская газета. 1993. № 102.
16. Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. 1993. №24. Ст. 57.
За последние годы было принято несколько федеральных законов о внесении изменений в Налоговый кодекс РФ, связанных с налоговыми отношениями в аграрной сфере.
И это далеко не исчерпывающий перечень законодательных актов, прямо или опосредованно регулирующих сельскохозяйственную деятельность в нашей стране.
Диалектика развития такова, что задержка с разработкой и принятием новых законов или иных правовых актов, адекватных современному периоду социально-экономических отношений, будет напрямую негативно влиять на реализацию стратегических задач аграрной политики Российского государства.
Поэтому во исполнение норм Федерального закона № 264-ФЗ от 29 декабря 2006 г. необходимо дальнейшее развитие аграрного законодательства. Например, учитывая острую проблему кадров специалистов в сельском хозяйстве, назрела необходимость принятия специального федерального закона «О подготовке кадров для агропромышленного комплекса Российской Федерации», в котором следует определить статус молодого специалиста в аграрной сфере и юридически урегулировать вопросы трудоустройства и закрепления кадров аграрных специалистов в отечественном сельском хозяйстве.
В систему управления агропромышленным комплексом входят отраслевые союзы и ассоциации, которые призваны определять стратегию функционирования сельскохозяйственных организаций и предприятий перерабатывающих отраслей пищевой промышленности, представлять их интересы в органах государственной власти и управления, способствовать защите прав и законных интересов товаропроизводителей. Однако отсутствие специального закона «О союзах и ассоциациях в агропромышленном комплексе» не позволяет этим некоммерческим организациям занять свое полноценное место в системе управления. Либерализация государственного управления сельским хозяйством объективно востребует развитие новых демократичных и эффективных институтов корпоративного управления, вовлечение в систему управления непосредственно сел ьскохозяйствен н ых това роп роизво-дителей и других субъектов аграрного предпринимательства. Все это требует четкой юридической регламентации, причем именно в форме федерального закона.
Следующим шагом в этом направлении может стать создание в аграрной сфере саморегулируемых организаций.
С 1 июля 2012 г. Российская Федерация станет полноправным членом Всемирной торговой организации (ВТО).
Этот фактор может оказать серьезное влияние на дальнейшее развитие российского сельского хозяйства и отечественного агропродовольственного рынка.
Скупая газетная информация о достигнутом в ходе переговорного процесса до сих пор остается полностью не раскрытой, и сельскохозяйственные товаропроизводители и переработчики сельскохозяйственной продукции не имеют четкого представления о механизмах функционирования в условиях ВТО.
В целях устранения информационного вакуума, а также формирования новой аграрной политики с учетом правил и требований ВТО, выработки защитных мер для отечественного сельского хозяйства представляется целесообразным разработать и принять федеральный закон «О функционировании российского аграрного сектора в условиях ВТО».
Этот законодательный акт должен иметь соответствующую юридическую силу в системе аграрного законодательства Российской Федерации, поскольку по своему содержанию закон будет иметь революционный характер и станет правовой новеллой в российском нормотворчестве, ибо наша страна последний раз была полноценным участником мирового агропродовольственного рынка еще до 1917 г.
За последние годы в Российской Федерации, в том числе в сельском хозяйстве, получают развитие хозяйствующие субъекты в форме холдинга.
Как известно, юридический статус организационно-правовой формы хозяйствования определяется нормами Гражданского кодекса РФ или специального федерального закона.
Что касается холдинга, то его существование определено «Временным положением о холдинговых компаниях, создаваемых при преобразованиях государственных предприятий в акционерные общества» (приложение №1 к Указу Президента РФ от 16 ноября 1992 г. № 1392).
Сегодня холдинг рассматривается как группа компаний, единство которых обусловлено некой взаимной зависимостью, а его основу формирует управленческая субординация одного или нескольких членов группы (О.В. Осипенко).
По сути, холдинг в системе корпоративного управления выполняет функцию управления финансами и персоналом.
Конструкция холдинга в отечественной системе корпоративного управления уже достаточно апробирована в организациях различных отраслей промышленности.
Идет этот процесс и в аграрном секторе экономики, который имеет существенные отличия и специфические особенности, присущие только аграрной сфере. В связи с этим возникает вопрос о юридическом урегулировании создания и функционирования агрохолдинга.
Наряду с холдингами в системе корпоративного управления в агропромышленном комплексе современной России получают прописку кластеры, представляющие собой группу юридически самостоятельных организаций и предприятий во главе с управляющей компанией.
По сути дела, холдинг и кластер схожи по своим функциям и в какой-то степени по структуре и принципам функционирования.
В целях устранения существующих вопросов в понятийном аппарате, в принципах организации, в механизмах развития и т.д., на наш взгляд, также следует юридически определить статус кластеров в аграрной сфере.
Если не получится принять специальные законы (а лучше внести юридическую ясность по этим формам хозяйствования в Гражданский кодекс РФ), то можно принять федеральный закон «О системе управления агропромышленным комплексом Российской Федерации», в который ввести раздел о корпоративном управлении.
Очевидно, что имеется настоятельная необходимость провести критический анализ и многих действующих законодательных актов современного аграрного законодательства. Законы, созданные в 1990-2011 гг., постоянно корректируются, в них вносятся изменения и (или) дополнения, а отдельные из них просто малопригодны для правового регулирования современного сельского хозяйства и в целом агропромышленного комплекса Российской Федерации.
То есть многие законы требуют ревизии и научной экспертизы на право их дальнейшего существования.
Например, в Федеральный закон «О сельскохозяйственной кооперации» № 193-ФЗ от 8 декабря 1995 г. [9] более шести раз вносились изменения и дополнения, и сегодня даже опытный юрист не сможет быстро разобраться с содержа-
нием норм этого закона. На наш взгляд, было бы правильно принять новый федеральный закон «О сельскохозяйственной кооперации в Российской Федерации», в котором изложить современный подход к развитию этой организационно-правовой формы хозяйствования в аграрной сфере.
Считаем, что следует принять отдельный федеральный закон «О сельскохозяйственной потребительской кооперации в Российской Федерации» или просто «О потребительской кооперации в Российской Федерации». В настоящее время правовое регулирование в данной сфере осуществляется Законом РФ № 3085-1 от 19 июня 1992 г. «О потребительской кооперации (потребительских обществах и их союзах) в Российской Федерации» [10].
Параллельно с потребительской кооперацией в стране формируется система сельскохозяйственной потребительской кооперации, которая по своим видам деятельности на 80% совпадает с первой.
Разница заключается лишь в том, что система потребкооперации не имеет стабильной государственной финансовой поддержки, а сельскохозяйственная потребительская кооперация в соответствии с нормами Федерального закона № 264-ФЗ от 29 декабря 2006 г. имеет такую поддержку как из федерального бюджета, так и из бюджетов субъектов Российской Федерации, муниципальных бюджетов и иных источников.
За годы действия закона «О сельскохозяйственной кооперации» из десятков видов сельскохозяйственных потребительских кооперативов реальное развитие получили лишь заготовительные и частично сбытовые и кредитные кооперативы.
В теоретическом плане понятия «потребительская кооперация» и «сельскохозяйственная потребительская кооперация» имеют родственные основы, да и на практике сфера деятельности этих организаций мало различается.
Отличие может быть в условиях членства, внутренней структуре и системе управления.
Ясно, что проблема требует детального научного осмысления с учетом зарубежного и международного опыта функционирования и развития системы потребительской кооперации.
Вместе с тем необходимо принимать какое-то кардинальное решение, ибо, с одной стороны, мы наблюдаем, как на глазах разрушается система потребительской кооперации, существующая в
References
1. Collection of laws of the Russian Federation. 2007. № 1(21). Sec. 27.
2. Collection of laws of the Russian Federation. 2007. № 31. Sec. 4080.
3. Collection of laws of the Russian Federation. 2002. № 49. Sec. 4887 (amended and revised).
4. Rossiyskaya gazeta. 2010. No. 5100.
5. Single publication of Rosinform-agrotekh. 2010.
6. Single publication of the Ministry of Agriculture of the Russian Federation. 2011.
7. Information circular of the Ministry of Agriculture of the Russian Federation. 2011. № 8.
8. Collection of laws of the Russian Federation. 2002. № 28. Sec. 2787.
9. Collection of laws of the Russian Federation. 1995. № 50. Sec. 4870.
10. Bulletin of the Congress of people's deputies and the Supreme Soviet of the Russian Federation. 1992. № 30. Sec. 1788.
11. Collection of laws of the Russian Federation. 1998. № 49. Sec. 5970.
12. Collection of laws of the Russian Federation. 1998. № 16. Sec. 1801.
13. Collection of laws of the Russian Federation. 1997. № 51. Sec. 5715.
14. Collection of laws of the Russian Fed-eration.1995. № 32. Sec. 3199.
15. Rossiyskaya gazeta. 1993. № 102.
16. Bulletin of the Congress of people's deputies and the Supreme Soviet of the Russian Federation. 1993. № 24. Sec. 57.
UPRAVLENETS / 7-8/35-36/2012
УПРАВЛЕНЕЦ / 7-8/35-36/2012
России с выше 180 лет, у которой имеется огромный опыт, еще частично сохранившаяся инфраструктура, а также высшие учебные заведения и т.д.
А с другой стороны, мы видим попытки вдохнуть жизнь в сельскохозяйственную потребительскую кооперацию, создаваемую практически на голом месте, без достаточного опыта, квалифицированных специалистов, не имеющую необходимой инфраструктуры и т.д.
Более того, вопреки закону «О сельскохозяйственной кооперации», где сельскохозяйственные потребительские кооперативы определяются как некоммерческие организации, они стали называться малыми формами аграрного предпринимательства и их даже отнесли к категории сельскохозяйственных товаропроизводителей.
На наш взгляд, за последние годы в нашей стране кооперативное движение как-то приостановилось, а кооперативные идеи не получают адекватного развития, в том числе и в аграрной сфере. Из этого следует, что необходим новый взгляд на кооперацию.
Необходимо создание кооперативной рыночной инфраструктуры сельского хозяйства, системы межхозяйствен-ной кооперации в сельском хозяйстве; создание системы межфермерской кооперации, кооперирование личных подсобных хозяйств граждан, реформирование системы сельской потребительской кооперации.
Эти основные направления системы сельскохозяйственной кооперации, по нашему мнению, должны получить юридическое оформление и дальнейшее устойчивое развитие.
Сегодня, после более чем двадцатилетнего периода существования, вновь появляется внимание к развитию крестьянских (фермерских) хозяйств (КФХ).
А это означает, что надо квалифицированно подойти к законодательному обеспечению функционирования этой организационно-правовой формы хозяйствования в современном сельском хозяйстве России.
Мы считаем, что законодательство о крестьянском (фермерском) хозяйстве действительно требует доработки.
Например, законодатель продлил сроки перерегистрации КФХ, ранее зарегистрированных с правами юридического лица, с 1 января 2010 г. до 1 января 2013 г., а сейчас решается вопрос о продлении срока до 1 января 2020 г.
Это значит, что разногласия с Гражданским кодексом РФ и специальным
законом о крестьянском (фермерском) хозяйстве не будут устранены.
Необходимо в проекте разрабатываемых изменений и дополнений в Закон «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» от 11 июня 2003 г. внести юридическую ясность о механизмах перерегистрации КФХ, ранее созданных в соответствии с законом от 22 ноября 1990 г.
Речь идет о том, что в существующем в настоящее время крестьянском (фермерском) хозяйстве может и не быть родственников и свойственников, и в этом случае, согласно норме Федерального закона от 11 июня 2003 г., эти хозяйства подлежат реформированию или ликвидации.
Ясно, что этот процесс не пройдет бесконфликтно, ибо потребуется раздел имущества (земельных участков, сельскохозяйственной техники и оборудования и т.д.). Также необходимо будет перерегистрировать основные средства, здания и сооружения и другое имущество.
Открытой остается и проблема восстановления кредитной истории вновь созданным крестьянским (фермерским) хозяйствам.
И это далеко не полный перечень проблем, которые могут иметь место в случае перерегистрации действующих фермерских хозяйств на новый юридический статус - хозяйство семейно-трудового типа.
Как уже не раз сообщалось в информационных материалах Минсельхоза России, в настоящее время требуется внести изменения или дополнения в ранее принятые федеральные законы: от 5 декабря 1998 г. № 183-ФЗ «О государственном контроле за качеством и рациональным использованием зерна и продуктов его переработки» (в ред. от 8 ноября 2007 г.) [11];
от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» (в ред. от 13 мая 2008 г.) [12];
от 17 декабря 1997 г. № 149-ФЗ «О семеноводстве» (в ред. от 8 ноября 2007 г.) [13];
от 3 августа 1995 г. № 123-ФЗ «О племенном животноводстве» (в ред. от 14 июля 2008 г.) [14],
а также в законы РФ: от 14 мая 1993 г. № 4973-1 «О зерне» (в ред. от 16 марта 2006 г.) [15];
от 14 мая 1993 г. 4979-1 «О ветеринарии» (в ред. от 21 июля 2007 г., с изм. от 12 июня 2008 г.) [16] и др.
В субъектах Российской Федерации, как и на федеральном уровне, идет активный процесс формирования аграрного законодательства.
В Свердловской области 4 февраля 2008 г. был принят областной закон № 7-ОЗ «О государственной поддержке юридических и физических лиц, осуществляющих производство сельскохозяйственной продукции и (или) закупку сельскохозяйственной продукции, пищевых лесных ресурсов, в Свердловской области».
25 февраля 2012 г. принят областной закон № 6-ОЗ «Об обеспечении продовольственной безопасности Свердловской области».
Под эгидой полномочного представителя Президента РФ в Уральском федеральном округе 8 октября 2010 г. была принята «Концепция продовольственной безопасности Уральского федерального округа на период до 2020 г.», в которой имеются разделы по каждому субъекту УрФО, в том числе и по Свердловской области.
Наряду с областными законами в Свердловской области действуют государственные целевые программы.
Так, постановлением Правительства Свердловской области № 1176-ПП от 28 ноября 2007 г. была утверждена «Комплексная программа социальноэкономического развития территорий сельских населенных пунктов в Свердловской области на период 2008-2012 гг. (Уральская деревня)».
С учетом реализации этой целевой программы и новых социально-экономических условий постановлением Правительства Свердловской области № 1453-ПП от 27 октября 2011 г. была утверждена новая Областная целевая программа «Развитие агропромышленного комплекса и сельских населенных пунктов Свердловской области (Уральская деревня) на 2012-2015 гг.».
Аналогично развивается аграрное законодательство и в других субъектах Российской Федерации.
Краткий анализ состояния российского аграрного законодательства позволяет сделать вывод, что правовое регулирование функционирования сельского хозяйства, развития аграрного рынка, сельских территорий и всей аграрной сферы Российской Федерации получает логическое завершение в модернизации российского аграрного сектора экономики.
В то же время качество законодательных и иных нормативных правовых актов еще оставляет желать лучшего.
Поэтому проблема совершенствования аграрного законодательства потребует активизации нормотворческой деятельности представителей аграрноправовой науки и других отраслей наук.
Анализируя вышеперечисленные областные законы, следует отметить, что эти законодательные акты направлены на государственную поддержку из областного бюджета прежде всего производственной деятельности сельскохозяйственных товаропроизводителей, при этом не уделяется должного внимания подготовке кадров и развитию аграрной науки.
Но ведь на полях и на фермах трудятся пока еще не роботы, а кадры аграрных специалистов, которые имеют тенденцию к старению.
Закон «О государственной поддержке юридических и физических лиц, осуществляющих производство сельскохозяйственной продукции и (или) закупку сельскохозяйственной продукции, пищевых лесных ресурсов, в Свердловской области» имеет длинное, излишне загруженное наименование, что противоречит теории нормотворчества.
Более логично было бы назвать этот закон «Об особенностях развития агропромышленного производства в Свердловской области» или «О государственной поддержке агропромышленного производства в Свердловской области».
Что касается областного закона «Об обеспечении продовольственной безопасности Свердловской области», то можно сказать, что данный законодательный акт не имеет четкого механизма реализации и по этой причине заранее обречен на невыполнение.
А ведь в стране имеется Доктрина продовольственной безопасности Российской Федерации, утвержденная Указом Президента РФ № 120 от 30 января 2010 г.
В Свердловской области действует «Концепция продовольственной безопасности Уральского федерального округа на период до 2020 г.», и было бы более целесообразно принять закон «О реализации Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации на территории Свердловской области». Более того, в областном законе № 6-ОЗ «Об обеспечении продовольственной безопасности Свердловской области» от 31 января 2012 г. в статье 9 изложены пороговые значения производства сельскохозяйственной продукции и пищевых продуктов по мясу и мясопродуктам не менее 70%, в том числе
мяса птицы не менее 80%, в то время как в Доктрине этот показатель составляет не менее 85%. По молоку и молокопро-дуктам областной закон устанавливает показатель не менее 80%, а Доктрина -не менее 90%.
Имеются и другие расхождения областного закона с федеральным правовым актом, что противоречит правилам нормотворчества. Закон субъекта Российской Федерации может улучшать показатели федерального нормативного правового акта, но не уменьшать этот показатель в свою пользу. А если реальное состояние областного сельского хозяйства не позволяет выполнить показатели Доктрины продовольственной безопасности РФ, то лучше такой правовой акт в форме закона не принимать, дабы не компрометировать законодательную деятельность и не вызывать критику в свой адрес.
В рассматриваемом областном законе не прописаны нормы об обеспечении качества, биологической полноценности и экологической безопасности производства на территории Свердловской области сельскохозяйственного сырья и продовольствия, хотя эта проблема может быть реально решена именно на уровне субъекта РФ, и для ее реализации имеются правовые и экономические рычаги.
Не уделено внимание и формированию в области системы здорового питания и другим направлениям обеспечения продовольственной безопасности населения.
Что должно быть во главе угла при принятии управленческих решений? Буква закона. И, как считает Председатель Счетной Палаты РФ Сергей Степашин, «законы должны быть четкие, как инструкции к холодильнику».
Причиной бездействия законов в современной России является их низкое качество. Многие законы насыщены декларациями, положениями, описаниями, и в них с трудом можно отыскать норму права, они не снабжены санкциями и механизмами реализации.
Действующие законы содержат много отсылочных норм, а это приводит к изданию неоправданного количества подзаконных актов, в том числе ведомственных.
Часто законы не имеют точного социального адресата, а потому неэффективны.
Эти и другие обстоятельства ведут к потере престижа закона в обществе.
Зачастую в законах отсутствуют сроки, что позволяет затягивать их реализа-
цию или вовсе уходить от юридической ответственности.
Актуальной проблемой является оценка регулирующего воздействия правового акта.
Сказанное напрямую относится к законодательной деятельности во многих субъектах Российской Федерации, в том числе и в Свердловской области.
Научно обоснованный законопроект может быть подготовлен только в процессе научно обоснованной законотворческой деятельности. А это означает, что законы в первую очередь должны готовить юристы, а уже потом депутаты и иные представители власти.
Ведь еще И. А. Крылов сказал, что «сапоги должен тачать сапожник, а пироги печь пирожник».
Таким образом, проблема совершенствования аграрного законодательства потребует активизации правотворческой деятельности представителей аграрно-правовой науки и других отраслей юридических наук российской правовой системы.
UPRAVLENETS / 7-8/35-36/2012
