CC BY
98
УДК 32.0:316.334.3
ПРОБЛЕМЫ ФОРМИРОВАНИЯ И ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ СОЦИАЛЬНОГО ПАРТНЕРСТВА В РОССИИ
© А. А. Степанова
Поволжская академия государственной службы им. П. А. Столыпина Россия, 410031 г. Саратов, ул. Соборная, 23/25.
Тел./факс: +7 (8452) 33 93 32.
E-mail: [email protected]
В статье рассматривается понятие социального партнерства в широком и узком смыслах слова. В первом случае оно увязывается с понятием социального согласия, во втором, наиболее распространенном,— данный концепт рассматривается в сфере развития социальнотрудовых отношений. Раскрываются основные проблемы формирования системы социального партнерства в современной России.
Ключевые слова: социальное партнерство, согласие, социально-политические отношения, социально-трудовые отношения.
В условиях оформления качественно нового социально-экономического и политического пространства в современной России проблема согласования интересов различных социальных групп является чрезвычайно важной. В ситуации перераспределения ролей и ресурсов важной стратегической задачей является не допустить «войны всех против всех», решение которой во многом зависит от качества диалога и рационального сотрудничества сторон - партнерства.
Понятие «социальное партнерство» как в российской научной, так и в профессиональной среде понимается неоднозначно и концептуализируется в широком и узком смыслах слова.
В широком смысле данное понятие охватывает практически всю совокупность социальных связей в обществе и объективирует идею так называемого «согласия» между всеми субъектами на различных уровнях общественных отношений. Достижение согласия между участниками процесса взаимодействия и наличие механизмов учета их социально значимых интересов в целях обеспечения гармоничного развития государства есть, на наш взгляд, суть социального партнерства в широком смысле слова.
Принимая во внимание тот факт, что параметры взаимодействия между различными субъектами общественных отношений во многом задаются акторами управленческого процесса, в силу наличия у них властного ресурса, социальное партнерство может рассматриваться как явление, связанное с реализацией управленческих или, как отмечается в литературе, властных функций [1, с. 152]. В данном случае речь идет о так называемом «согласии» между всеми субъектами на различных уровнях социально-политических отношений. Соотнося понятия «согласие» и «социальное партнерство», наполняя их широким смыслом, мы тем самым связываем его с полипространственной конфигурацией и деятельностью различных субъектов политики по конструированию консенсусного поля.
Объективация «согласия» происходит в разносмысловых аспектах. Так, В. М. Сергеев отмечает, что «речь может идти о согласии на трех различных уровнях - онтологическом, ценностном и операционно-процедурном. В первом случае требуется дос-
тичь совместимости «моделей социума» или «социальной онтологии» участников отношения, во втором - совместимости их политических ценностей и идеологических ориентаций, в третьем - согласия относительно «правил игры», прежде всего, процедур улаживания конфликтов» [2, с. 97].
В узком смысле термин «социальное партнерство» дискриптирует взаимоотношения между субъектами в социально-трудовой сфере по третьей из формирующихся линий общественно-политических отношений: «бизнес - государство», «государство - структуры гражданского общества», «работодатели - наемные работники». В этом случае его субъектами будут непосредственные участники трудовых отношений, т. е. работники и работодатели или их объединения. В зависимости от степени государственного вмешательства в качестве третьего субъекта партнерства может выступать государство. В мировой практике подобное взаимодействие получило название «трипартизм» (три стороны от англ. “three parties” - три стороны). Модель, при которой основное сотрудничество осуществляется на уровне работника и работодателя посредством проведения коллективных переговоров и заключения коллективных договоров без участия государства, вошла в научный оборот как «бипартизм».
Однако, на наш взгляд, данные модели во многом являются теоретическими конструктами, т. к. в реальности вовлечение (прямое или косвенное) всех трех субъектов в процесс взаимодействия представляется неизбежным. В условиях становления рынка труда и системы его регулирования государство берет на себя функции по разработке механизмов социальной защиты занятых, обеспечению рабочих мест, минимальных социальных гарантий и т.д. При этом его участие может выражаться в разной степени: от создания благоприятных социально-экономических условий через законодательное регулирование до возведения социального партнерства в ранг государственной политики и выполнения роли крупнейшего работодателя.
Сегодня реализация модели социального партнерства в Российской Федерации представляется скорее желаемым, чем реально существующим типом взаимодействия. И если в направлении узко-
смыслового содержания данного концепта определенные шаги сделаны, то о социальном партнерстве, как о согласии между разноуровневыми субъектами политики по социально значимым вопросам, говорить пока не приходится. Рассмотрим оба направления концептуализации применительно к российским условиям.
В России на протяжении постперестроечного периода были предприняты определенные попытки апробировать различные западные варианты социальной стабилизации и динамики [1]. Это меры в направлении формирования широкого социальнополитического союза демократических сил; внедрения «сверху» элементов неолиберальной модели; создания различных структур представительства интересов. Однако достигнуть действительно партнерского типа взаимодействия не удалось. Так, по данным социологических исследований, проведенных Всероссийским центром изучения общественного мнения (ВЦИОМ), из 1500 опрошенных 85% согласились с тем, что «простые люди всегда отстранены от реальной власти» и признались, что не в силах влиять на власть какими бы то ни было законными методами [3, с. 55].
Большинство представителей корпуса российского чиновничества руководствуется соображениями получения политической ренты и мало заинтересовано в привлечении общества к участию в решении государственных дел, а население, в свою очередь, далеко от мысли о возможности законными методами влиять на принятие управленческих решений. Несоблюдение органами государственной власти и местного самоуправления своих обязательств (неисполнение ряда разноуровневых соглашений, принятых в 90-е гг.), «война законов» центра и субъектов Федерации подрывают авторитет власти и доверие к властным структурам со стороны населения и вызывает общее разложение ценностно-нормативной системы. Уровень деловых и нравственных качеств нынешней элиты продолжает оставаться невысоким. При почти полном отсутствии социального контроля над властью это обстоятельство стало одной из существенных причин кризиса российского общества.
Отстраненность от реального участия в управлении страной вызывает противоположные, на первый взгляд, тенденции. С одной стороны, общественной инертности и послушания власти, социальной апатии населения и естественной боязни ухудшения ситуации, с другой, - оппозиционных настроений и конфронтации с властью. При безусловном признании факта достижения определенного уровня общественно-политической стабильности за годы президентства В. Путина, выражающегося в стабильных рейтингах доверия к первым лицам страны [4], высокий уровень негативных оценок эффективности и результативности деятельности властных структур и направлений развития страны [5] не может не вызывать беспокойства.
В условиях предельной поляризации структуры социальных связей по всем направлениям системы общественных отношений: власть - населе-
ние; властные структуры центра - регионов; внутри социальных слоев; на уровне отдельных предприятий и организаций - стабильность представляется искусственно созданным явлением, обладающим низким уровнем предсказуемости тенденций его развития.
Ярко выраженная дистанцированность общества от реального участия в процессе управления и принятия решений в значительной степени препятствует развитию отношений партнерства и нивелирует эффективность возможных рычагов воздействия на властные структуры.
Однако вопрос о наличии и действенности механизмов воздействия на власть не менее важен, чем вопрос о наличии самих субъектов, его осуществляющих. В сегодняшней России нет сети самостоятельных институтов, способных актуализировать индивидуальные и коллективные действия, социальные связи развиты крайне слабо. По данным опросов Лаборатории исследования гражданского общества Центра фундаментальных исследований Государственного университета - Высшей школы экономики (ЦФИ ГУ-ВШЭ), об участии в негосударственных некоммерческих организациях заявляют 17% россиян, 63% респондентов говорят о нежелании создавать какие-либо некоммерческие организации (НКО), 4% принимают участие в работе НКО и гражданских инициативах за плату, 15% являются в них добровольцами (при отсутствии четкого понимания значения слова «доброволец») [6, с. 49].
На наш взгляд, несформированность субъектного состава является ключевой проблемой российской действительности, препятствующей формированию системы отношений партнерского типа.
Однако было бы неверным рассматривать вопрос о субъектном составе, выявляя проблемы, связанные только с одной парципаторной стороной. Реформы власти и управления, реализующиеся в начале XXI в. в России, свидетельствуют о необходимости формирования власти как субъекта с качественно новыми характеристиками. Так, в Концепции административной реформы, одобренной распоряжением Правительства РФ № 1789-р от 25 октября 2005 г., предусмотрено реформирование всей системы государственного управления в России для оптимизации процесса взаимодействия властных структур с институтами гражданского общества и призвано способствовать созданию предпосылок для становления системы социального партнерства в России [7].
Более распространенным является употребление данного понятия в узком смысле, когда субъектами процесса взаимодействия с разновесовой степенью участия являются государство, работодатели или их ассоциации и наемные работники или их объединения.
Безусловно, все потенциальные партнеры (государство, работодатели, профсоюзы) существовали и раньше, но на деле они являлись элементами советской административно-плановой системы. Государство, выступая в роли собственника, администратора и гаранта интересов работников, экс-
плуатировало его в большей степени, чем частный предприниматель. К примеру, зарплата работников топливной промышленности, вышедшей из-под контроля государства, в середине 90-х гг. была в 3-4 раза выше, чем в отраслях легкой промышленности, находящейся в государственном ведении, к концу 90-х гг. она была выше уже в 4-5 раз [8, с. 124]. Сегодня заработная плата работников частного сектора по-прежнему превышает таковую в государственном секторе в 2-2.5 раза.
Социально-трудовые отношения в России, как и в индустриально развитых странах, базируются на единых принципах, сформулированных Международной организацией труда (МОТ). Конвенции МОТ раскрывают важнейшие вопросы о свободе объединений работников и работодателей, их правах на коллективные переговоры, коллективные договоры и соглашения; о формах и методах сотрудничества между властными структурами, представителями работников и работодателей. Одним из базовых принципов МОТ является недопустимость сводить разрешение противоречий к насилию или подавлению и необходимость осуществления примирительных процедур, создания арбитража для цивилизованного регулирования возникающих конфликтных ситуаций [9]. Обязательную юридическую силу имеют те нормы конвенций, которые официально ратифицированы на государственном уровне.
Советским Союзом было ратифицировано 50 конвенций МОТ, из них Россия как правопреемник приняла лишь 43. В Генеральном соглашении между общероссийскими объединениями профсоюзов, работодателей и Правительством Российской Федерации на 2000-2001 гг. была предусмотрена ратификация 11 конвенций МОТ, в аналогичном соглашении на 2008-2010 гг. - 25. Цифра критически мала по сравнению с западными странами, в которых данный показатель варьируется в районе 100 [10].
В течение 90-х гг. прошлого века в России был принят ряд важных нормативно-правовых актов, ставших качественным шагом вперед на пути формирования системы социального партнерства в сфере социально-трудовых отношений. Среди них можно отметить указ Президента РФ «О социальном партнерстве и разрешении коллективных трудовых споров (конфликтов)» (1991); законы РФ «О коллективных договорах и соглашениях» (1992), «О порядке разрешения коллективных трудовых споров» (1995), «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» (1996), «О российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений» (1999).
В соответствии с данными законами в России введена уровневая система соглашений, подразделяющихся на генеральные, отраслевые, региональные (территориальные), коллективные договоры, заключаемые на уровне предприятий и организаций. С 1992 г. в России заключено 6 генеральных соглашений, региональные соглашения подписаны в 78 субъектах Российской Федерации. Однако практика показала, что их реализация слаба, а эффективность низка, т.к. они во многом восприни-
маются сторонами как декларации о намерении сторон, а не как юридические акты, обязательные для исполнения.
Тем не менее накоплен и положительный опыт по заключению трехсторонних региональных соглашений в ряде регионов. Так, например, в Москве с 1992 г. ежегодно подписываются трехсторонние соглашения между правительством Москвы, профсоюзами и объединениями работодателей. С 1995 г. подобные соглашения подписываются до принятия очередного бюджета с тем, чтобы сформулированные в них меры могли быть приняты во внимание при расчете соответствующих статей бюджета.
Определенным шагом в развитии социального партнерства в социально-трудовой сфере является юридическое закрепление данного понятия в Трудовом кодексе РФ от 30 декабря 2001 г., который трактует его как «систему взаимоотношений между работниками (представителями работников), работодателями (представителями работодателей), органами государственной власти, органами местного самоуправления, направленную на обеспечение согласования интересов работников и работодателей по вопросам регулирования трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений» [11]. Устанавливая в качестве одних из базовых принципов взаимодействия равноправие, взаимоуважение, добровольность, свободу выбора, Кодекс признает сторонами социального партнерства работников и работодателей в лице их уполномоченных представителей. Государство же является участником партнерства только в тех в случаях, когда выступает в качестве работодателя.
Положения Кодекса были дополнены Программой Правительства Российской Федерации на 2000-2010 гг. Она также нацелена на усиление самостоятельности на низовом уровне переговорного процесса, устанавливая в качестве базовых целей:
- содействие формированию самостоятельных, представительных и ответственных коллективных партнеров: профсоюзов и объединений работодателей, основой совершенствования которых станет их взаимодействие на уровне предприятия -в практике заключения коллективных договоров;
- содействие развитию реальных механизмов коллективно-договорного регулирования, прежде всего на уровне предприятия путем внесения изменений в существующее законодательство;
- создание эффективных механизмов разрешения коллективных трудовых споров на любых этапах их развития [12].
Очевидно, что перечисленные меры свидетельствует о том, что в новой формирующейся системе партнерских отношений роль государства принципиально изменилась. В его компетенцию входят в основном вопросы обеспечения минимума социальных гарантий для каждого индивида, оно призвано лишь устанавливать «правила игры» для партнеров и контролировать их исполнение. В связи с этим значительная доля ответственности за успех функционирования системы социального партнерства лежит на участниках переговорного
процесса на так называемом низовом уровне и зависит от степени согласия между работниками и работодателями без государства.
Здесь, на наш взгляд, следует обозначить два момента. С одной стороны, что является, безусловно, плюсом, социальное партнерство при таком положении дел выполняет функцию по «разгрузке» государства от многих социальных обязанностей и более эффективному учету потребностей на местах. А с другой - перенос большей части ответственности на уровень непосредственных участников переговорного процесса вызывает проблему иррациональной природы, связанную с психологической готовностью участников данного процесса к неконфронтационному способу ведения переговоров. Готовы ли участники процесса воспринимать друг друга в качестве полноправных партнеров и осуществлять контакты с целью поиска консенсуса и согласования взаимных интересов?
Результаты опросов профсоюзных организаций работников и государственных служащих, проведенных учеными Российской академии государственной службы при Президенте РФ в 20 регионах страны, позволяют сделать выводы о формах, периодичности и степени эффективности подобных контактов. Так, около 30% госслужащих и 5% профсоюзных организаций отметили, что поддерживают между собой постоянные контакты; приблизительно 32% указали на периодические связи; остальные отметили, что не имеют подобных контактов. При этом большинство госслужащих высоко оценили свою роль в реформировании российского общества и в низкой степени - роль профсоюзов. В свою очередь, большинство профсоюзных работников низко оценили роль госслужащих в процессе реформирования. Результаты тех же исследований показывают, что заключение соглашений и договоров и проведение согласительных процедур названы в числе наиболее эффективных форм переговоров. Так ответили 80% госслужащих и 60% профсоюзных работников [8, с. 219]. Эти результаты на первый взгляд кажутся парадоксальными. Показатель периодичности контактов достаточно высок, вместе с тем оценки роли другой стороны переговорного процесса оказались низкими. Это позволяет сделать вывод о неготовности обеих сторон рассматривать друг друга в качестве равноправных партнеров диалога, сосредоточении на политике «перетягивания интересов», а не на поиске консенсуса в переговорном процессе, наличии заведомо конфликтных настроений, что в значительной мере затрудняет решение совместных задач. Тем не менее значительный процент респондентов, назвавший переговорный процесс в качестве одного из самых эффективных методов согласования интересов, позволяет заключить, что перспективы развития данного механизма взаимодействия достаточно высоки.
Таким образом , несмотря на принятие ряда нормативно-правовых актов, сыгравших, несомненно, позитивную роль в процессе формирования системы социального партнерства в сфере труда, дальнейшее совершенствование нормативноправовой базы представляется необходимым. Юридическое закрепление данного термина в законодательстве Российской Федерации (Трудовой Кодекс РФ, ряд законов субъектов РФ) способствовало трансформации роли государства как субъекта социально-трудовых отношений и переносу значительной части социальной ответственности на переговорный уровень между работниками и работодателями.
На наш взгляд, практика конструктивного диалогового взаимодействия может довольно успешно применяться и в сфере других социальных отношений, в т. ч. социально-политических, социально-экономических, этноконфессиональных и т.д. Сегодня, например, наметился весьма устойчивый тренд в развитии партнерских отношений в сфере бизнеса, о чем свидетельствует неоднократное обсуждение проекта закона «О частно-государственном партнерстве» и активное распространение концептов «корпоративной социальной ответственности» и «корпоративного гражданства» как в научной литературе, так и в практике деятельности крупных бизнес-компаний. Думается, что развитию дальнейшей положительной тенденции могло бы способствовать закрепление данных понятий в законодательстве на федеральном уровне. При этом траекторией развития, как нам представляется, может стать как направление «федеральный центр -регион», так и «регион - центр», когда региональный закон становится точкой отсчета для выработки федерального законодательства.
ЛИТЕРАТУРА
1. Фомин О. Н. Политические механизмы в зонах социальной конвергенции / Под. ред. В. М. Долгова. Саратов, 2002. 192 с.
2. Возможен ли пакт общественно-политических сил России («Круглый стол») // Полис. 1996. №5.
3. Фомин О. Н. Политические отношения в обществе: властвование, управление, регулирование, менеджмент: учеб. пособие. Саратов. 2005. 108 с.
4. иЯЬ: http://www.levada.ru/press/2009050602.html
5. иЯЬ: http://www.levada.ru/press/2009052901.html
6. Мерсиянова И. В. Общественная активность населения и восприятие гражданами условий развития гражданского общества. М., 2007. 220 с.
7. Концепция административной реформы в России // Распоряжение Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. №1789-р.
8. Михеев В. А. Основы социального партнерства; теория и политика: учебник для вузов. М., 2001. 452 с.
9. Полный текст конвенций МОТ. ИЯЬ: www.ilo.org/
ilolex/english/convdisp2.htm
10. Генеральное соглашение между общероссийскими объединениями профсоюзов; общероссийскими объединениями работодателей и Правительством Российской Федерации на 2008-2009 годы. ИЯЬ: http://elprof.ru/articles/ blogcategory/53/34.html
11. Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ // Российская газета. 2001. №256.
12. Программа Правительства Российской Федерации на 2000-2010 годы. иЯЬ: http://www.csr.ru.
Поступила в редакцию 03.06.2009 г.
