CC BY
14
Проблемы формирования доходной базы местных бюджетов
и пути их решения
Е.В. Кизиль В.А. Вдовина
В статье рассматриваются проблемы сбалансированности доходных и расходных полномочий муниципальных организаций. Обосновываются меры по изучению ряда статей Бюджетного кодекса, а также аргументируется перераспределение налоговых доходов в субъекте Федерации в пользу муниципальных образований.
The article reveals the problems of balancing income and expenditure powers of municipal enterprises. Measures aimed at studying Budget code as well as re-distribution of taxes in the Subject of Federation to the benefit of municipal enterprises are determined in the article.
Проблемы формирования доходной базы местных бюджетов в Российской Федерации были актуальны на любом этапе развития бюджетной системы. В современных условиях, несмотря на реформы, проводимые в бюджетной сфере (принятие Федерального закона от Об. 10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», внесение
Б.В. Кизиль
В.А. Вдовина
изменений в Бюджетный кодекс), можно выделить следующие основные недостатки в области формирования местных бюджетов:
- усиление зависимости местных бюджетов от вышестоящих властей;
- частый пересмотр нормативов зачисления налогов и сборов в местный бюджет;
- множественность форм межбюджетно-
Кттятглт. Елена Витальевна - канд. экон. наук, доцент кафедры экономики и финансов Комсомольского-на-Амуре государственного технического университета (г. Комсомольск-на-Амуре)
Вдпчуиття Валентина Александровна - соискатель Комсомольского-на-Амуре государственного технического университета (г. Комсомольск-на-Амуре)
го перераспределения ресурсов, позволяющая применять субъективный подход при решении вопроса о выделении помощи нижестоящему бюджету;
- неэффективность администрирования некоторых налоговых и неналоговых платежей.
Все вышеперечисленные отрицательные стороны ныне существующей бюджетной системы порождают ряд проблем по формированию доходной части местных бюджетов, которые требуют разрешения.
Основу доходов местного бюджета (в соответствии с действующим законодательством) составляют федеральные налоги, влиять на ставки и нормативы отчислений которых органы местного самоуправления не могут. Одним из таких налогов является налог на дохода физических лиц. В условиях реализации Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» значимость его в доходной части местного бюджета очень возрастет, так как, начиная с 2006 года, он является основным источником доходов, от поступлений которого зависит исполнение местного бюджета в целом. Однако в 2007 году 91% налоговых доходов бюджета города Комсомольска-на-Амуре приходится на налоги, определенные Бюджетным кодексом РФ, и только 9% - на сумму налога на доходы физических лиц, поступающего в местный бюджет по дополнительному нормативу (4,4359%), предусмотренному законодательством Хабаровского края.
Считаем, что минимальные нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов следует определить федеральным законодательством, как это было установлено ранее Федеральным законом от 25.09.1997 № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в РФ». О целесообразности такого закрепления свидетельствует общепризнанный факт, что эффективность бюджетных доходов возрастает с увеличением степени их децентрализации вследствие того, что на конкретной территории предпринимается больше усилий при мобилизации своих собственных доходов, чем при сборе платежей для других уровней бюджетной системы. Преимущество закрепления нормативов отчислений на длительный срок даст возможность местным органам власти самостоятельно прогнозировать собственные доходы на длительный период и, как след-
ствие, осуществлять долгосрочные программы развития, тем более что проект местного бюджета, начиная с 2006 года, должен основываться на показателях перспективного финансового плана, рассчитанного на трехлетний период. Повысится стимул у муниципального образования к развитию, возрастет социальная активность граждан. Муниципальное образование сможет не только планировать расходные полномочия на среднесрочную перспективу, но и эффективно решать социальные проблемы, возникающие на территории муниципальных образований. Так, например, в связи с широким распространением на территориях муниципальных образований игорного бизнеса возникает необходимость проведения дополнительной воспитательной работы с детьми и молодежью в учебных учреждениях города. Вопросы воспитания детей и молодежи требуют особого внимания еще и потому, что на сегодняшний день ни одним нормативным документом не установлены ограничения по размещению объектов игорного бизнеса, в том числе игрового оборудования, которое может располагаться в непосредственной близости от учебных учреждений.
Нерешенным остается вопрос по выявлению задолженности по налогу на доходы физических лиц. В соответствии с Налоговым кодексом РФ (глава 23) налоговые агенты-работодатели по окончании налогового периода (года) предоставляют в налоговый орган по месту своего учета сведения о доходах, выплаченных физическим лицам и о суммах начисленного и удержанного с физических лиц налога только за отчетный год, без указания задолженности, сложившейся на начало и конец отчетного периода, в связи с чем данная форма отчетности не позволяет налоговым органам определить фактическую сумму задолженности по налогу на доходы физических лиц на отчетную дату. Наличие фактической задолженности по налогу возможно установить исключительно при стопроцентном охвате выездными налоговыми проверками агентов, состоящих на налоговом учете, что при существующей численности налоговых органов невозможно.
Следует рассмотреть вопрос о внесении изменений в статью 230 Налогового кодекса РФ нормы, обязывающей налоговых агентов-работодателей ежеквартально представлять в налоговый орган отчет об итоговых суммах, начисленных и выпла-
ченных фактически лицом налога, удержанного с физических лиц, нарастающим итогом с указанием задолженности по налогу, сложившейся на начало и конец отчетного периода.
Среди важнейших организационных проблем необходимо назвать трудности с регистрацией физическими и юридическими лицами принадлежащего им имущества. Без такой регистрации невозможно оценить налоговую базу муниципального образования, от чего зависит и величина налоговых поступлений. Согласно федеральному законодательству, физические и юридические лица могут регистрировать свое имущество только в добровольном порядке, однако регистрация требует больших затрат, согласования множества документов. У муниципального образования в такой ситуации нет никаких прав по принятию административных мер.
Можно предложить законодательно закрепить обязательность и одновременно возможность для физических лиц до определенного срока зарегистрировать принадлежащее им имущество на льготных условиях и по упрощенной системе. А тем, кто не воспользуется этим правом в установленные сроки, установить возможность со стороны муниципального образования применять меры административной ответственности.
Еще одной проблемой является законодательное установление закрытого перечня имущества, которое может находиться в муниципальной собственности, что представляется слишком жестким и неоправданным.
Так, статьи 14, 15, 16 Федерального закона № 131-ФЭ предоставляют право органам местного самоуправления решать иные вопросы (сверх предусмотренных в законе), не отнесенные к компетенции других органов власти, при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств, а статья 50 запрещает иметь необходимое для этого имущество.
Согласно статье 50 Федерального закона № 131-ФЭ, в муниципальной собственности может находиться жилищный фонд только социального использования для обеспечения малоимущих граждан на условиях договора социального найма. Однако ничего не сказано о существующем муниципальном жилищном фонде, в котором проживают граждане, не являющиеся малоимущими, но и не приватизирующие
свои квартиры.
Статью 50 ФЗ № 131-ФЭ необходимо откорректировать и расширить учтя перечень имущества, которое может находиться в муниципальной собственности или предоставить муниципальным образованиям возможность самостоятельно решать вопрос о составе муниципального имущества, необходимого для их комплексного социально-экономического развития.
Необходимо отметить, что в соответствии с действующим законодательством, разграничение государственной собственности на землю (на федеральную, краевую и муниципальную) в городе Комсомольске-на-Амуре, по прогнозным расчетам, приведет к потерям бюджета в 2006 - 2008 гг. (в частности, порядка 80% доходов от аренды земельных участков, что в условиях 2007 года составляет порядка 113 млн. руб.).
Статьей 50 Федерального закона № 131-ФЭ определен конкретный перечень муниципального имущества для обеспечения деятельности органов местного самоуправления, который может находиться в собственности муниципальных образований. Органы местного самоуправления не будут владеть пакетами акций и, следовательно, получать дивиденды по хозяйственным обществам с долей участия муниципального образования. Кроме того, за счет предполагаемой реорганизации муниципальных предприятий органы местного самоуправления потеряют доходы от сдачи в аренду муниципального имущества. Вследствие чего потери местного бюджета г. Комсомольска-на-Амуре в 2006 - 2008 гг. составят порядка 171 млн. руб. в год, в то время как источников для повышения неналоговых доходов местного бюджета не прогнозируется.
Исполнение местного бюджета г. Комсомольска-на-Амуре в 2006 году проходило в условиях реализации Федерального закона № 131-ФЭ, внесений изменений в Бюджетный и Налоговый кодексы РФ. В соответствии с нормативами отчислений от региональных и федеральных налогов, установленных бюджетным законодательством, доходная часть местного бюджета города по сравнению с 2005 годом увеличилась на 16,2%, в то время как объем расходов возрос более чем на 25%.
В этих условиях еще большую значимость приобретает не только налог на доходы физических лиц, также значительно возрастает роль земельного налога и нало-
гав, взимаемых с физических лиц - налога на имущество физических лиц, единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности, других налогов.
Одной из проблем повышения налого-
рода, с каждым годом падает (с 30,1% в
2002 году до 19,4% в 2006 году), при одновременном увеличении доли краевого бюджета (с 42,5% в 2002 году до 49,4% в 2006 году).
Доходная база г. Комсомодьска-иа-Амуре (2002 - 2006 гг.)
Наименование Всего Федеральный бюджет Краевой бюджет Городской бюджет
2002 год Сумма, млн. руб. 5 712 1 565 2 428 1 719
Удельный вес, % 100 27,4 42,5 30,1
2003 год Сумма, млн. руб. 6311 1 118 2 924 2 269
Удельный вес, % 100 17,7 46,3 36
2004 год Сумма, млн. руб. 7 046 2 226 3 088 1 732
Удельный вес, % 100 31,6 43,8 24,6
2005 год Сумма, млн. руб. 7 116 2 271 3 442 1 403
Удельный вес, % 100 31,9 48,4 19,7
2006 год Сумма, млн. руб. 8 660 2 702 4 281 1 677
Удельный вес, % 100 31,2 49,4 19,4
вой базы по земельному налогу является то, что с 01.01.2006 исчисление налога производится исходя из кадастровой оценки земель, проведенной на территории города в 2000 - 2002 гг. в соответствии с федеральной методикой. В настоящее время произошло изменение рыночных цен на земельные участки, что привело к существенному отклонению рыночных цен от кадастровой стоимости.
Учитывая вышеизложенное, целесообразно рассмотреть вопрос о возможности предоставления субъектам РФ права самостоятельно индексировать налоговую базу по земельному налогу, либо ежегодно предусматривать федеральным законодательством индексацию налоговой базы по земельному налогу. Кроме того, необходимо ввести периодический пересмотр кадастровой стоимости земельных участков.
Город Комсомольск-на-Амуре является одним из крупнейших плательщиков Хабаровского края. Данные, приведенные в таблице, свидетельствуют о том, что ежегодно с территории города во все уровни бюджетов собираются значительные суммы налоговых и неналоговых платежей (2003 год - 6,3 млрд. руб., 2004 год - 7 млрд. руб., 2005 год - 7,1 млрд. руб., 2006 год - 8,7 млрд. руб.). Однако удельный вес доходов, остающихся в распоряжении го-
При этом, объем финансовой помощи, выделенной городу Комсомольску-на-Амуре в 2005 году, составил всего 1 млрд. 044 млн. руб. (30% от суммы доходов, зачисленных в краевой бюджет), в 2006 году
- 1 млрд. 293 млн. руб. (также 30%).
Реформирование бюджетного, налогового законодательства приводит к ежегодному вымыванию порядка 500 млн. руб. налоговых и неналоговых доходов местного бюджета, превращая город с огромным налоговым потенциалом из самодостаточного в «искусственно дотационный». Недостаточность собственных доходов муниципального образования связана не с ухудшением социально-экономического развития города, а, главным образом, с централизацией основных налоговых доходов на уровне федерального бюджета и бюджета субъекта. На примере г. Комсомольска-на-Амуре видно, что налоговый потенциал растет. Таким образом, считаем, что предоставление трансфертов и дополнительных нормативов отчислений от налогов не есть показатель низкой обеспеченности муниципалитета, а факт несовершенства действующего законодательства. Созданы условия для развития города, а собственных, законодательно закрепленных источников не хватает для выполнения им своих полномочий.
Начиная с 2005 года (см. рис. 1), значительную долю в доходах бюджета города занимают безвозмездные поступления (2005 год - 41,8%, 2006 год - 44,1%, утверждено на 2007 год 40,6%). Большая часть этих средств не предназначена для финансовой поддержки муниципального образования, а направляется на обеспечение финансирования переданных полномочий краевого бюджета, а также на реализацию федеральных и краевых законов и программ. Отметим
ции, рост дотаций и субвенций, тогда как бюджет любого уровня бюджетной системы должен формироваться преимущественно из собственных доходов. Лишь тогда можно будет говорить о стабильной системе поступления доходов в местный бюджет и о стабильности бюджета в целом.
Из года в год при формировании местного бюджета г. Комсомольска-на-Амуре в первую очередь обеспечиваются расходы на оплату труда с начислениями, коммуналь-
100% П94%
90%
39% 41%
2002 г. 2003 г. 2004 г.
2005 г. года
2006 г.
2007 г. план
И Налоговые доходы И Неналоговые доходы
□ Безвозмездные поступления
□ Доходы от предпринимательской деятельности
Рис. 1. Структура доходов местного бюджета г. Комсомольска-на-Амуре
(2002 - 2007 гг.)
также, что компенсация расходов органам местного самоуправления на организацию и координацию работы по доведению субвенций до получателей в соответствии с целевым назначением не предусмотрена ни одним нормативным правовым актом.
Из рисунка видно, что первое место в структуре доходов местного бюджета г. Комсомольска-на-Амуре в 2002 - 2004 гг. занимали налоговые доходы (94% - 64%), однако их устойчивое снижение привело к тому, что в 2005 г. с отрывом в 1% на первое место вышли безвозмездные поступления (42%). Высокий удельный вес безвозмездных поступлений (около 40% ежегодно, начиная с 2005 года), как отмечалось выше, говорит не о потере самодостаточности города, а является свидетельством политики центральных органов, направленной на снижение собственной доходной базы местных бюджетов, усиление централиза-
ные услуги, питание, медикаменты. Причем, доля перечисленных первоочередных расходов ежегодно растет в ущерб другим направлениям расходов бюджета. Не в полном объеме, а исходя из имеющихся финансовых возможностей, выделяются средства на капитальный ремонт объектов социальной сферы и жилищно-коммунального хозяйства, где высока степень изношенности объектов. При таком финансировании темпы разрушения коммунальной инфраструктуры выше темпов ее восстановления. Средств недостаточно на ремонт и поддержание в приличном состоянии дорог, улиц и уличного освещения, содержание придомовых территорий, водопроводов, систем канализации и водостоков, уборку бытового и промышленного мусора и отходов. Собственная доходная база местного бюджета не может обеспечить в полной мере выполнение задач по инвестиционной и ин-
новационной деятельности, строительству, реконструкции и модернизации объектов городского хозяйства.
Вместе с тем, город вынужден отвлекать собственные бюджетные средства в связи с реализацией федеральных целевых программ (ФЦП), так как (в соответствии с Бюджетным кодексом РФ) условием получения субсидий из федерального и краевого бюджетов является утверждение в местном бюджете средств на софинансирование указанных программ. Приведем несколько примеров долевого финансирования ФЦП в г. Комсомольске-на-Амуре в 2006 году:
- на строительство объектов коммунального назначения (ФЦП «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на 1996 - 2005 гг. и до 2010 года») из местного бюджета выделено 30,5 млн. руб., федерального - 35 млн. руб., краевого - 2 млн. руб.;
- на реконструкцию противотуберкулезного диспансера (ФЦП «Предупреждение и борьба с заболеваниями социального характера (2002 - 2006 годы)») из местного бюджета- 1,5 млн. руб., федерального - 10 млн. руб.;
- на реконструкцию жилых домов (ФЦП «Жилище» на 2002 - 2010 годы) из местного бюджета - 0,1 млн. руб., краевого - 3,8 млн. руб.
В связи с отменой с 01.01.2007 налоговых льгот бюджетным учреждениям по региональным налогам значительно увеличиваются расходы муниципальных образований. Так, если в 2007 году г. Комсомольску-на-Амуре в краевом фонде финансовой поддержки предусмотрены средства на компенсацию этих затрат, то в 2008 году, вопрос о возмещении городу расходов на уплату бюджетными учреждениями в краевой бюджет транспортного налога и налога на имущество с учетом переоценки и обновления основных средств, которые составят 112 млн. рублей, остается открытым.
Кроме того, непропорционально распределяются ассигнования на капитальные вложения из краевого бюджета. Так, в 2007 году из общего объема расходов на капитальное строительство в сумме 1245,4 млн. руб. городу Комсомольску-на-Амуре предусмотрено только 66 млн. руб., что составляет 5,3% от общей суммы, тогда как ассигнования для г. Хабаровска составили 1105,3 млн. руб. или 88,75%. Также в краевом бюджете на 2007 год утвержден фонд муниципального развития в сумме 79,3 млн.
руб., из которых г. Комсомольску-на-Амуре на капитальное строительство предусмотрено только 3 млн. руб.
Такая ситуация негативно отражается не только на финансовом положении г. Комсомольска-на-Амуре, но, прежде всего, на характере взаимоотношений с бюджетами разных уровней в ходе распределения средств, на качестве планирования доходной базы бюджета. Муниципалитет не заинтересован в развитии производства, в расширении налоговой базы, поскольку большинство доходов, формируемых на подведомственной территории, поступают в вышестоящие бюджеты.
В 2006 году из почти 9 млрд. руб., подлежащих зачислению во все уровни бюджетов с территории городского округа, г. Комсомольск-на-Амуре смог оставить в своем бюджете только 19% доходов или 1 млрд. 677 млн. руб., сумма перечислений в краевой бюджет составила 4 млрд. руб. 281 млн. руб. из которых в виде финансовой помощи (в соответствии с Законом «О краевом бюджете на 2006 год») в город вернулось всего 30% или 1 млрд. 293 млн. руб. Вместе с тем, расходы на содержание объектов социальной сферы, на выплату заработной платы бюджетным предприятиям и организациям отданы в ведение муниципальных образований. Совокупные обязательства органов местного самоуправления по предоставлению общественных услуг населению в соответствии с законодательством превышают их доходные возможности. Все это ведет к тому, что муниципальные образования становятся полностью зависимы от дотаций из вышестоящих бюджетов. В связи с этим, необходимо законодательно обеспечить муниципальные образования более широкой доходной базой, в том числе налоговой, позволяющей самостоятельно и независимо от вышестоящих бюджетов решать вопросы местного значения.
В условиях реализации Федерального закона № 131-ФЭ повышению стимулов муниципальных образований в увеличении собственной доходной базы способствовало бы закрепление за местными бюджетами нормативов отчислений от региональных налогов на долговременной основе. Это позволило бы муниципалитетам самостоятельно прогнозировать собственные доход ы на длительный период и, как следствие, осуществлять долгосрочные программы развития, тем более что проект местного бюджета, начиная с 2008 года, должен основываться
на показателях перспективного финансового плана, рассчитанного на трехлетний период.
Учитывая, что город Комсомольск-на-Амуре является промышленным центром Дальнего Востока, целесообразнее было бы закрепить на постоянной основе нормативы отчислений от тех налогов, которые в меньшей степени зависят от финансового состояния предприятий. Кроме того, в соответствии со ст. 58 ФЗ № 131-ФЭ, установление нормативов, по которым могут зачисляться доходы от определенных видов региональных налогов и сборов, законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год или иным законом субъекта РФ на ограниченный срок не допускается. В связи с этим, считаем, что на долговременной основе должны быть закреплены нормативы отчислений от следующих региональных налогов: налог на имущество организаций (не менее 50%); транспортный налог (не менее 50%); налог на игорный бизнес (не менее 50%).
Установление вышеуказанных нормативов позволило бы привлечь в местный бюджет порядка 270 млн. рублей.
Таким образом, считаем, что в сложившихся условиях объективно назрела необходимость пересмотреть закрепленные за местными бюджетами доходные источники, усовершенствовать технологии межбюд-жетного регулирования с целью повышения уровня самодостаточности муниципальных образований, обеспечения равномерности поступлений собственных доходов и заинтересованности местных бюджетов в повышении собираемости как местных, так и региональных налогов.
Литература и источники:
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 31 июля 1998 г. - Ыв 145-ФЗ (с изменениями и дополнениями) / Собрание законодательства РФ. - 1998. -Из 31. -Ст. 3823.
2. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая) : Федеральный закон от 5 августа 2000 г. - Ив 117-ФЗ (с изменениями и дополнениями) / Собрание законодательства РФ. - 2000. - N3 32. - Ст. 3340.
3. О краевом бюджете Хабаровского края на 2006 год : Закон Хабаровского края от 28 декабря 2005 г. - Ш 4 (с изменениями и дополнениями) / Собрание законодательства Хабаровского края.-2006. -N8 12
(41).
4. О краевом бюджете Хабаровского края на 2007 год : Закон Хабаровского края от 27 декабря 2006 г.-Ш97/ Собрание законодательства Хабаровского крал - 2007. -№ 12(53).
5. О местном бюджете на 2007год: Решение Комсомольской-на-Амуре городской Думы от 29.12.2006 г. -N3 99 // Дальневосточный Комсомольск. - 30.01.2007. -N3 7.
6. О финансовых основах местного самоуправления в РФ: Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. - Ш 126-ФЗ (утратил силу) / Собрание законодательства РФ. -1997. -№ 39. - Ст. 4464.
7. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации : Федеральный закон от 6 октября 1999 г. -Из 184-ФЗ (с изменениями и дополнениями) / Собрание законодательства РФ. - 1999.
- Ыв 42. - Ст. 5005.
8. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : Федеральный закон от 6 октября
2003 г. - Из 131-ФЭ (с изменениями и дополнениями) / Собрание законодательства РФ. - 2003. - N3 40. - Ст. 3822.
9. Об утверждении отчета об исполнении местного бюджета за 2002 год: Решение Комсомольской-на-Амуре городской Думы от 24.04.2003 г. - Ми 32 / Дальневосточный Комсомольск, - 08.05.2003. -N3 35.
10. Об утверждении отчета об исполнении местного бюджета за 2003 год : Решение Комсомольской-на-Амуре юродской Думы от 30.04.2004 г. - Ыз 35 / Дальневосточный Комсомольск. - 25.05.2004. -Ыз39.
11. Об утверждении отчета об исполнении местного бюджета за 2004год: Решение Комсомольской-на-Амуре городской Думы от 27.06.2005 г. - Не 79 / Дальневосточный Комсомольск. -21.06.2005. -№ 45.
12. Об утверждении отчета об исполнении местного бюджета за 2005 год : Решение Комсомольской-на-Амуре городской Думы от 05.06.2006 г. - N3 20 / Дальневосточный Комсомольск. - 23.05.2006. -N3 36.
13. Об утверждении отчета об исполнении местного бюджета за 2006 год : Решение Комсомольской-на-Амуре городской Думы от 27.04.2007 г. - М? 19 / Дальневосточный Комсомольск. - 15.05.2007. -№37.
