CC BY
71
Местный бюджет как составная часть экономических основ местного самоуправления в современной России
А.Ю. Усенко
Статья посвящена актуальным, проблемам финансовой самостоятельности муниципальных образований. Автор проанализировал некоторые вопросы формирования доходной части местных бюджетов в связи с принятием ФЗ РФ от Об. 10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации.
The article is devoted to the actual problem of the financial independence of the municipal formations. The author made a short analysis of the forming of the profitable part of the local budgets in association with the adoption of the Federal Law of06.10.2003 № 131-FL "On general principles of the organization of the local authorities in Russian Federation".
Ключевые слова: экономическая основа местного самоуправления, местный бюджет, доходная часть, финансовая самостоятельность, полномочия органов местного самоуправления, вопросы местного значения, выравнивание уровня бюджетной обеспеченности.
Key words: economical basis of the local authorities local budget, profitable part, ^ financial independence, power of the local authorities, questions of the local importance, equalizing of the budget providing level.
Экономические основы являются од- ним из главных базисных элементов мест- ного самоуправления. Они обеспечивают хозяйственную самостоятельность мест- ных органов власти, служат удовлетворе- нию потребностей населения муниципаль- ных образований, создают условия для его нормальной жизнедеятельности. В них заложен экономический потенциал как для преобразования хозяйственной жизни местных сообществ, так и для углубления политических процессов демократизации всего российского общества, развития муниципальной демократии, обеспечения реальных условий для осуществления прав и свобод граждан, проживающих на территории муниципальных образований.
На сегодняшний день наибольшее распространение получили два подхода к толкованию понятия «экономические основы местного самоуправления». В рамках первого из них экономические основы характеризуются как общественные отношения, связанные с формированием и использованием муниципальной собственности, местных бюджетов и других местных финансов в интересах населения муниципальных образований. В рамках второго - как совокупность (система) взаимосвязанных му-
ниципальных и иных объектов, а также финансовых ресурсов, составляющих потенциал, который может быть использован для получения доходов и удовлетворения потребностей населения муниципальных образований [14].
С принятием Федерального закона РФ от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» законодательное определение понятия «экономическая осно- ва местного самоуправления» претерпело в нашей стране очередную трансформацию. Законодатель полностью ушел от характеристики предназначения экономиче- ской основы местного самоуправления. В определении нет ссылки ни на общественную, ни на хозяйственную функции экономической базы муниципалитетов. Закон ограничивается перечислением ключевых элементов экономической основы местно- го самоуправления, относя к ним муниципальную собственность, местные бюджеты и имущественные права муниципальных образований [8].
Каждое муниципальное образование должно иметь собственный бюджет (местный бюджет). Бюджетный кодекс РФ определяет местный бюджет как форму образо-
Усенко Александр Юрьевич - начальник отдела имущественных отношений, приватизации, архитектуры и градостроительства администрации городского поселения «Город Вяземский» Вяземского муниципального района Хабаровского края (г. Вяземский). E-mail: [email protected]
вания и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления. Местные бюджеты составляют третий уровень бюджетной системы Российской Федерации. С разделением муниципальных образований на поселения, муниципальные районы и городские округа бюджетная система РФ становится четырехуровневой. При этом, бюджет муниципального райо- на и свод бюджетов поселений, входящих в его состав, составляют консолидирован- ный бюджет муниципального района [15].
На основе предложенного новым За - коном распределения полномочий между двумя уровнями местной власти вводятся некоторые правовые гарантии, обеспечи- вающие самостоятельность местных бюд- жетов. Важнейшей гарантией служит га- рантия их финансовой самостоятельности, включая формирование денежных фон- дов, являющихся финансовым обеспече- нием деятельности местных органов вла- сти; распределение и использование этих фондов между отраслями муниципально- го хозяйства; контроль над финансово-хозяйственной деятельностью предпри- ятий и учреждений, подведомственных органам местного самоуправления [12].
В современных условиях местные бюджеты выступают в качестве важнейшей части материальной основы деятельности местных органов власти, без которой не- возможно активное влияние последних на формирование новых общественных отно- шений. В процессе мобилизации огромной массы доходов в государственный бюджет органы местного самоуправления через свои бюджеты распределяют государствен- ные средства на содержание и развитие социальной инфраструктуры общества, осуществляют действенный контроль над сферами производства и использованием создаваемых материальных и финансовых ресурсов, что способствует удовлетворению общественных потребностей населения и росту национального дохода страны. Следу- ет, однако, заметить, что все это возможно только в условиях сбалансированного разграничения финансовых полномочий меж- ду бюджетами регионов и органов местного самоуправления, отсутствия «запредельно- го» дефицита местных бюджетов.
К сожалению, на сегодняшний день в России ситуация далека от требуемого состояния. В бюджетной системе нашей
страны в последние годы сложилась устойчивая тенденция к сокращению доли местных бюджетов в ВВП. За период с 1992 по 2002 годы доля доходов местных бюд- жетов сократилась с 28,5% до 32% [4]. В результате, практически во всех муници- пальных образованиях объем доходной части бюджетов упал низке объема мини- мально необходимых расходов (на содер- жание органов местного самоуправления, жилищно-коммунального хозяйства, соци- альной сферы). Это привело к возникнове- нию хронической задолженности местных бюджетов по всем статьям расходов, фак- тическому прекращению
финансирования капитального ремонта и реновации [б].
В тоже время, с 1992 г. на местный уровень была передана масса различного рода полномочий, ранее находившихся в компетенции государственных структур. В ито- ге финансирование почти 100% расходов государства на среднее образование, 85% - на здравоохранение, 60% - на содержа- ние детских садов, 80% - на коммуналь- ные услуги, 60% - на содержание жилья, т. е. практически полное финансирование ряда самых бюджетообременительных от- раслей экономики стало осуществляться за счет средств бюджетов муниципальных образований. Однако, несмотря на это, около половины финансовых ресурсов консолидированного бюджета государства до сих пор сосредоточено на уровне федерального бюджета, около одной трети - на уровне субъектов Федерации, и лишь около одной пятой - на уровне местных бюджетов [10].
Это говорит о том, что местные бюджеты в нашей стране до сих пор продолжают находиться на положении бесправных «филиалов» вышестоящих бюджетов. Между тем, в бюджетной системе страны как главной финансовой базе деятельности и государственных органов власти, и органов мест- ного самоуправления, местные бюджеты - самые многочисленные. Являясь низовым звеном этой системы, они, образно говоря, представляют собой фундамент. Однако, не укрепив фундамент, нельзя кардиналь- но улучшить всю систему в соответствии с функциями, возлагаемыми на каждый уровень власти.
В связи с этим, особую актуальность сегодня приобретает анализ механизма формирования местных бюджетов, а так- же поиск направлений совершенствова- ния данного механизма с целью создания устойчивой материально-финансовой базы
муниципальных образований [16].
Федеральный закон 131-ФЗ и новая редакция Бюджетного кодекса РФ кардинально меняют модель финансового обеспечения местного самоуправления. Осуществляется переход с трехзвенной на четырехзвенную бюджетную систему России. Вводятся единые по стране и устанавливаемые Бюджетным кодексом РФ на постоянной основе нормативы отчислений в местные бюджеты поселений, муниципальных районов и городских округов от федеральных налогов. Доли региональных налогов и федеральных налогов, зачисляемых в бюджеты субъектов РФ, которые передаются последними в местные бюдже- ты, должны распределяться между муниципальными образованиями разных типов по единым для каждого типа и постоян- ным нормативам. Тем самым, система регулирующих налогов практически ликвидируется. Одновременно устанавливается принципиально новый механизм выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований, в основу которо- го положен расчетный уровень бюджетной обеспеченности в расчете на одного жите- ля, установленный законом субъекта РФ в качестве критериального, независимо от наличной сети муниципальных бюджет- ных учреждений. Все это на порядок сни- жает возможность бюджетного произвола со стороны субъекта РФ.
(в среднем по Российской Федерации в 2006 г.) составила 43,0% (466,5 млрд. руб.). В 2006 г. рост налоговых доходов (по срав- нению с уровнем 2005 г.) составил 13,6%.
Так, например, во вновь образованном городском поселении «Город Вяземский» Вяземского муниципального района Хабаровского края собственные доходы в 2007 году превысили доходы 2006 года на 39% (см.: табл. 1).
Кроме того, за местными бюджетами закрепляются определенные доли отчислений от федеральных налогов и сборов, например, от налога на доходы физических лиц (в городских округах остается 30%, в муниципальных районах - 20%, в посе- лениях - 10%) или от единого сельскохозяйственного налога (в городском округе -60%, в районе и поселении - по 30%). Информация представленная 69 субъектами РФ, показывает, что на 2006 г. запланиро- вано передать 110,7 млрд. руб. по единым и дифференцируемым отчислениям от федеральных и региональных налогов в местные бюджеты.
Исполнение бюджета за I квартал 2006 г. по данному показателю составляет 24,7 млрд. руб., что соответствует 22,3% от годовых бюджетных показателей. Помимо этого, в бюджеты городских округов и муниципальных районов будут зачисляться отчисления от единого налога на вменен- ный доход. В бюджеты этих муниципаль-
Таблица 1
Собственные доходы городского поселения «Город Вяземский»
Налоговые поступления в бюджет городского поселения 2006 г. 2007 г. % роста
Собственные доходы, тыс. руб. 2210 3080 39,4
Налог на имущество физ. лиц 880 1080 22,70
Земельный налог 1330 2000 50,0
К категории местных налогов в новой редакции Налогового кодекса РФ отнесено всего два обязательных платежа: земель- ный налог и налог на имущество физиче- ских лиц. В соответствии с изменениями, внесенными в Бюджетный кодекс, в го- родских округах и поселениях эти налоги взимаются в полном объеме, в районах - только на межселенных территориях.
В структуре собственных доходов мест -ных бюджетов доля налоговых доходов
ных образований также будут поступать отдельные виды государственной пошлины.
В структуре доходов местных бюджетов РФ налоговые и неналоговые доходы запланированы на 2006 в сумме 480 млрд. руб. Безвозмездные поступления из других бюджетов бюджетной системы в местные бюджеты Российской Федерации запланированы в сумме 710,4 млрд. руб., или 58,3% [16]. В бюджет 2006 года городско- го поселения «Город Вяземский» налоговые
и неналоговые поступления составили 13 130 тыс. руб.
Так, переданные субъектами РФ нормативы отчислений от налога на доходы физических лиц обеспечили дополнитель- ные поступления в местные бюджеты 37,8 млрд. руб.; от налога на прибыль организа- ций -32,9 млрд. руб.; налога взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, - 11,7 млрд. руб.; нало- га на имущество организаций - 5,7 млрд.; транспортного налога - 4 млрд.; налога на игорный бизнес - 2,0 млрд.; налога на добычу полезных ископаемых- 1,2 млрд.; акцизы - 0,5 млрд. руб.
В бюджет городского поселения «Город Вяземский» отчисления от налога на доходы физических лиц составляют (см. табл. 2).
в бюджетах муниципальных районов - 30,1% (174 млрд. руб.) и лишь 5,4% (31,4 млрд. руб.) - в бюджетах поселений.
Необходимость в выравнивании резких горизонтальных различий бюджетной обеспеченности муниципальных образований объективна. Она возникает в связи с потребностью в справедливом распределе- нии по территории регионов и государства в целом определенного гарантированного
государством набора социальных услуг. В 2007 году бюджетная обеспеченность на одного человека в субъектах с самым низ- ким уровнем будет составлять порядка 60% от среднероссийской.
Преодолеть эту несправедливость можно за счет совершенствования межбюджетных отношений и распределения трансфертов.
Таблица 2
Поступления налога на доходы физический лиц в бюджет городского поселения «Город Вяземский»
Налоговые поступления в бюджет городского поселения, тыс. руб. 2006 г. 2007 г. % роста
Налог на доходы физический лиц 8000 11673 46,0
Единый сельскохозяйственный - 9,0 -
В бюджете городского поселения налог на доходы физических лиц значительно превышает поступления от собственных доходов: в 2006 г. - на 262% и в 2007 г. - на 279,3%.
Общий объем доходов местных бюджетов, утвержденный решениями о местных бюджетах на 2006 г., составляет 1218,4 млрд. руб., что на 65,6 млрд. руб., или 5,4% больше уровня 2005 г. По состоянию на 1 апреля 2006 г. доходная часть бюджетов муниципальных образований исполнена в сумме 271,9 млрд. руб., что составля- ет 22,3% годового объема бюджетных на- значений. Удельный вес доходов местных бюджетов в консолидированном бюдже- те субъектов РФ снизился по сравнению с уровнем 2005 г. на 10,3 процентных пун- кта и составляет в 2006 г. 29,7%.
Следует заметить, что в связи со значительной дифференциацией социально-экономического развития муниципалите- тов распределение налоговых доходов по типам муниципальных образований осу-
ществляется крайне неравномерно: в бюджетах городских округов аккумулируется 64,5% (373 млрд. руб.) налоговых доходов,
При этом, необходимо проанализировать предоставление гарантированных Конституцией РФ услуг, установить стандарты и оценить их стоимость. Это позволит определить, в каком объеме и какого качества услуги образования, здравоохранения и социальной сферы могут быть гарантированы государством в рамках проводимой им бюджетной политики. Кроме того, бюджетное выравнивание выгодно с макроэкономических позиций. Оно сглаживает различия в налоговой базе территорий и предотвращает экономические потери, связанные с миграцией населения и капи- тала по налоговым соображениям [5].
Выравнивание уровней бюджетной обеспеченности муниципальных образований осуществляется посредством методов фи -нансовой помощи, оказываемой местным бюджетам за счет средств органов государственной власти. К таким методам, согласно ст. 6 Бюджетного кодекса РФ, относятся: дотация - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ на безвозмездной и безвозвратной основе; субвенция - бюджетные средства, предоставляемые бюдже-
ту другого уровня бюджетной системы РФ или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов; субсидия -бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ, физическому лицу или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых программ (см. табл. 3).
проводимые расчеты Конгресса муниципальных образований РФ показали необоснованность проектировок Минфина, в результате чего в 2006 г. все муници- пальные образования оказались в крайне тяжелой финансовой ситуации. Разуме- ется, сейчас нереально рассчитывать на пересмотр базовых положений Бюджет- ного кодекса, но все же следует отметить
Таблица 3
Безвозмездные поступления в бюджет городского поседения
«Город Вяземский»
Неналоговые поступления в бюджет городского поселения, тыс. руб. 2006 г. 2007 г. % роста
Дотации из районного и краевого фондов финансовой поддержки 617,0 5550,0 799,5
Субвенции и субсидии из краевого бюджета 58184,0 20884,9 - 178,6
Закон 2003 г., по сути дела, придерживается прежнего порядка деления всех доходов местных бюджетов, и наряду с самостоятельными источниками с целью выравнивания уровня бюджетной обеспеченности поселений названным Законом предусматривается создание в каждом субъекте РФ регионального и районных фондов финансовой поддержки посе- лений (ст. 60). Кстати говоря, согласно переходным положениям этого Закона, максимальный размер финансовой под- держки из региональных фондов должен ежегодно снижаться: в 2006 г. общий объ- ем средств указанного фонда установлен до 100%, в 2007 г. - до 80%, в 2008 г. - до 50%, что свидетельствует о тенденции к постепенному отказу от государственного финансирования местного самоуправле- ния. Вопрос об оптимизации бюджетных отношений тесно связан с их экономиче- ской самостоятельностью.
Однако вероятнее всего, что даже по- сле подобной «реструктуризации» мест- ных налогов во многих муниципальных образованиях России все яке сохранится высокая потребность в дополнительных источниках финансирования.
В тоже время, несмотря на многочисленные заявления Минфина и других органов федеральной власти о том, что финансовая база местного самоуправления будет адекватна объему возложенных на него расходных полномочий, в новой ре- дакции Бюджетного кодекса РФ этот во- прос остался нерешенным. Неоднократно
отдельные вопросы, которые могут быть предметом обсуждения:
1. Из Бюджетного кодекса исчезло само понятие неналоговых доходов мест- ных бюджетов, тогда как неналоговые доходы бюджетов субъектов РФ перечис- лены в статье 57. Такие доходы должны быть перечислены в Бюджетном кодексе.
2. Неоднократные предложения муниципалитетов о переводе налога на иму- щество организаций (юридических лиц) в разряд местных остались без внимания. Разделение по разным уровням власти земельного налога и налога на имуще- ство организаций будет препятствовать комплексному и наиболее эффективному использованию территорий населенных пунктов, а в дальнейшем -введению еди- ного налога на недвижимость.
3. Сегодня множество магазинов, парикмахерских, аптек, отделений почто- вой связи и т. д. расположены на первых этажах муниципальных жилых домов в помещениях, арендуемых у органов мест- ного самоуправления. Соответственно, в местные бюджеты поступает арендная плата за эти помещения. Как отмечалось выше, статья 50 Федерального закона № 131-ФЗ запрещает муниципальным обра- зованиям иметь в собственности данные нежилые помещения и требует осуще- ствить их приватизацию. Однако в этом случае арендная плата будет заменена налогом на имущество соответствующих организаций, который, согласно Бюджет- ному кодексу РФ, является региональным
и будет зачисляться в бюджеты субъектов РФ. Тем самым, из местных бюджетов из- ымается крупный источник доходов, что не было учтено в расчетах Минфина.
4. Статьей 56 Бюджетного кодекса предусмотрено зачисление в бюджеты субъектов РФ транспортного налога по нормативу 100%. Между тем, Федераль- ным законом № 131-РФ транспортное обслуживание населения в поселениях, муниципальных районах и городских округах возложено на органы местного самоуправления. Было бы логично раз- делить транспортный налог между бюд- жетами субъектов РФ и местными бюд- жетами в зависимости от вида перевозок (внутримуниципальные и межмуниципальные).
5. Статьей 61.1. Бюджетного кодекса предусмотрено зачисление в бюджеты муниципальных районов налоговых до- ходов за выдачу ордера на квартиру и за выдачу разрешения на распростране- ние наружной рекламы. Федеральный за- кон соответствующие вопросы относит к полномочиям поселений. Было бы логич- но и связанные с этим доходы передать поселениям.
6. Не удалось решить в Бюджетном кодексе вопрос о муниципальных казначействах. Статья 215.1 допускает пере- дачу на договорной основе полномочий Федерального казначейства по кассово- му обслуживанию исполнения бюджета субъекта РФ (и бюджетов муниципаль- ных образований) исполнительному орга- ну государственной власти субъекта, но не допускает аналогичную передачу для органов местного самоуправления. В ре- зультате этого эффективно работающие во многих городах муниципальные каз- начейства потребуется упразднить.
7. Федеральным законом от 19 декабря 2005 года № 159 - ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации» административные штрафы, подлежащие зачислению в бюджет муниципального района, вне зависимости от того, кем рассмотрен протокол: админи- стративной комиссией муниципального района или городского поселения.
8. Большое позитивное значение име- ют нормы Федерального закона № 131-ФЗ и Бюджетного кодекса, предусматриваю- щие сохранение за муниципальными образованиями собственных доходов, превышающих расчетный уровень доходов
на одного жителя, устанавливаемый за- коном субъекта РФ в качестве критери- ального (полностью до коэффициента 2 и не менее 50% сверх этого уровня). Эти нормы стимулируют высокодоходные
муниципальные образования к дальней- шему наращиванию своего налогового потенциала и тем самым - к увеличе- нию общего вклада в развитие региона и государства.
В то же время, для дотационных муниципальных образований (а их подавляю- щее большинство) аналогичный подход, к сожалению, не применяется. У такого муниципального образования нет никакого стимула к наращиванию своего налого- вого потенциала, например, с 40 до 60% расчетного уровня. Результатом такого наращивания будет только соответствую- щее снижение дотаций из регионального или районного фонда финансовой под- держки. Было бы целесообразно разре- шить субъектам РФ устанавливать некую шкалу понижающих коэффициентов к размеру дотации (такой опыт имеется в Самарской области), с тем, чтобы всякое увеличение размера собственной налого- вой базы дотационного муниципального образования приводило к реальному уве- личению общей суммы доходов.
Только после наведения законодательными мерами порядка в финансовых, бюджетных и иных материальных отношениях (в частности, в вопросе разграничения прав на землю, доходов от аренды земли и т. п.) можно будет говорить о ре- альной имущественной ответственности
муниципальных образований как хозяйствующих субъектов, а вместе с этим и эффективности реализации полномочий их органов.
Литература и источники:
1. В редакции Федерального закона № 121-ФЗ от 20.08.2004 г. «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений».
2. Собрание законодательства РФ. - 2001.
- № 26. - Ст. 2652.
3. Собрание законодательства РФ. - 2004.
- № 34. - Ст. 3535.
4. Барский, А. Финансовая база местного самоуправления / А. Барский, А. Данков, М. Микулин //Вопросы экономики. -1999. - № 3. -С. 33.
5. Богачева, О. Российская модель бюджетного федерализма в свете мирового опыта / О. Богачева //МЭ и МО. - 1995. - № 9. - С. 107.
6. Воронин, А. Как наполнить пересохшее русло бюджетных рек/ А. Воронин, А. Мурашко // Муниципальная власть. - 1997. - № 1. - С. 43.
7. Захарова, Ю. Если б государство хотело, а муниципалитеты могли / Ю. Захарова // Местная власть. - 2006. - № 22. - С. 22.
8. Игнатов, В. Г. Становление местного самоуправления в современной России / В. Г. Игнатов // Ростов-н/Д., 2004.
9. Касьянов, М. М. Налоги должны обогащать страну, гарантируя благополучие граждан / М. М. Касьянов // Российская газета. - 2000. - 26 мая.
10. Львов, Н. В. Местные финансы и формирование бюджетов муниципальных образований / Н. В. Львов, С. А. Трунов // Финансы. - 1997. - № 11. - С. 14.
11. Макварт, Э. Рекомендации по формированию экономических и финансовых основ местного самоуправления / Э. Макварт, О. Савранская, И. Стародубровская. - М., 2004.
12. Муниципальный менеджмент / под
ред. Т. Г. Морозовой. - С. 219.
13. Николаева, Е. Е. Новые аспекты межбюджетных отношений. Сборник статей / Е. Е. Николаева // Местное самоуправление -проблемы и решения. - М., 2003. - С. 120.
14. Пайкин, Б. Р. Проблемы формирования, использования и развития экономической базы муниципальных образований в условиях местного самоуправления / Проблемы преобразования и регулирования социально-экономических систем / Б. Р. Пайкин, О. А. Киниченко - СПб., 1996. - С. 86.
15. Смирнягин, Л. В. Местное самоуправление и муниципальное экономическое развитие в контексте концепции экономики общественного сектора / Лекции по экономике города и муниципальному управлению. / Л. В. Смирнягин. -М.: Фонд «Институт экономики города», 2007.
16. Карцев, Б. В. Финансы и межбюджетные отношения / Б. В. Карцев // Практика муниципального управления. - 2006. - № 10. - С. 33.
17. Христенко, В. Развитие бюджетного федерализма в России: от разделения денег к разделению полномочий / В. Христенко // Российская газета. - 2001. - 17 февраля.
