CC BY
227
УДК 34
Тюльпанов Ф. М. ПРОБЛЕМЫ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВА
В статье рассматриваются немаловажные вопросы современного экологического права, эффективность государственных органов власти в сфере управления природными объектами и их охраны. Обращается внимание на основные концептуальные вопросы, которые являются важными в решении регулирования отношений в области природопользования и охраны окружающей среды.
Ключевые слова: несовершенствование экологического законодательства, экологические правонарушения, усиление государственной власти в сфере природопользования и охраны окружающей среды.
•к Ä Ä
Tylpanov F.M.
PROBLEMS OF ENVIRONMENTAL LAW
The article deals with important issues of modern environmental law, the effectiveness of public authorities in the management of natural objects and their protection. Attention is drawn to the main conceptual issues that are important in the decision of the regulation of relations in the field of environmental management and environmental protection.
Keywords: not improvement of environmental legislation, environmental offenses, strengthening of state power in the field of environmental management and environmental protection.
А
Природа - основа человеческого бытия, она составляет естественную среду его обитания. Человеческая жизнь протекает в постоянном взаимодействии и взаимосвязи с природой. Активное вмешательство человека в природу, его воздействие создает такие последствия для природы, которые в конечном итоге трудно исправимы. В этой связи охрана окружающей среды и сохранение ее отдельных компонентов является одной из важнейших проблем современного мира и нашего общества. К сожалению, в стране еще не сложилось гражданское общество, и оно не может влиять на улучшение экологии. Следует напомнить, что в настоящее время в рейтинге мировых развитых и развивающихся стран в области чистых государств Россия занимает незавидное 69 место из 204 государств. Беларусь находится на 68 месте. Страны, которые находятся в первой десятке мирового рей-
* А
тинга в сфере природопользования и охраны окружающей среды, распределены следующим образом: Норвегия - 1, Австралия - 2, Исландия - 3, Канада - 4, Ирландия - 5, Нидерланды - 6, Швеция - 7, Франция - 8, Швейцария - 9, Япония - 10, 11-е место занимает США
Это "чистые страны" по природопользованию и охране окружающей среды, исследуемых ЮНЕП (программа ООН по окружающей среде, созданная на основании резолюции Генеральной Ассамблеи ООН от 15 декабря 1972 г).
Штаб-квартира находится в г. Найроби (Кения). Деятельность ЮНЕП направлена на охрану отдельных природных объектов, борьбу с различными видами вредного воздействия; создание мировой справочной службы по наблюдению за состоянием окружающей среды; изучением экономических особенностей развития населенных
пунктов; разработку международно- правовой основы природоохранительной деятельности1.
В этой связи важную роль играет экологическое право, которое является развивающейся молодой наукой Отметим, что экологическое право является базисной надстройкой к устойчивому развитию государства и общества и в целом нуждается в активной государственной поддержке, при помощи которой создаются современные научные положения, позволяющие полностью решить вопросы модернизации промышленности, транспорта и строительства. Таким образом, экологическое право напрямую зависит от природоресурсных отношений, складывающихся в экономике страны, которые влияют на эти отношения. Наука экологического права, как всякая отрасль права, имеет свои проблемы и нерешенные вопросы.
Так, в литературе до сих пор ведется дискуссия по поводу самостоятельной отрасли права и понятийного аппарата в качестве интегрированной либо комплексной отрасли и попытки разграничить на отдельные отрасли права, таких как земельное право, водное право, лесное право и т.д. В связи с этим продолжает оставаться актуальным вопрос оптимального понимания места других отраслей эколого-правовой науки. Это говорит о том, что экологическое право полностью еще не сформировалось как самостоятельная отрасль права. Мне представляется, что экологическое право является комплексной отраслью права и самостоятельной как учебная дисциплина2. Если посмотреть по специализации ВАК в качестве научных исследований, аграрно-правовые и эколого-правовые науки определены под кодовым номером 12.00.06, в качестве научных исследований изучаются природоресурсные отношения, аграрное
право, экологическое право. Надо иметь в виду, что в качестве самостоятельных отраслей права выступают земельное право, лесное право, водное право, горное право (не-дряное право, фаунистическое право, атомное право, космическое право ит. д.). Все это требует своего исследования и научной оценки. Что касается подготовки специалиста юриста-эколога, то для этого необходимо учить студентов не менее 5-ти лет, а затем не менее 3-х лет заниматься углубленно экологическим правом, параллельно изучая земельное право, лесное право и другие подотрасли экологического права. Кроме того, юрист-эколог должен иметь представление об естественных науках, таких как ядерная физика, химия, география, геодезия, биология и космическое пространство Образ мышления студента должен быть выстроен таким образом, чтобы будущий специалист мог отстаивать интересы природы, человека и государства, излагая свои мысли на правовом языке, включая бизнес. В России, несмотря на принятые в последние годы законодательные акты и постановления Правительства Российской Федерации в сфере улучшения экологии и охраны окружающей среды, мало что меняется в лучшую сторону Мы видим, как сегодня уничтожаются леса не только у нас, но и на всех континентах Земли, повсюду загрязняются и отравляются водные объекты, Мировой океан превратился в мировую свалку производства и потребления Сегодня учеными-океанографами открываются новые острова, образующиеся из пластиковых отходов, превышающие размеры штата Техас США. В пробах воды обнаружены микрочастицы пластика, в 30 раз превышающие планктон, находящийся в своей стихии Известно, что пластик проходит по пищевой цепочке морских обитателей и попадает на стол человека3. По данным
1 Голеченков А.К. Экологическое право России. Словарь юридических терминов: Учебное пособие для вузов. М.: Городец. 2008. С. 276.
5 См.: Тюльпанов Ф.М. Экологическое праве Учебник М. ШТГПА, 2018. С. 40. и др. ? Российская газета. 22 ноября. 2017. №264 (7430).
ЮНЕП, свыше 100 тысяч морских млекопитающих и огромное количество рыб погибает в год от полимерного мусора, сюда же включаются более миллиона морских птиц. Страшно представить, что будете морскими животными через 10-20 лет. Следует напомнить о том, что полимерные материалы, которые используются во МНОГИХ странах, в природе разлагаются от 50-ти до 500 лет Часть стран уже запретили использование пластиковых пакетов Так, Франция первая в Европе запретила производство одноразовой посуды и пластиковых пакетов. В Великобритании с 2015 года ввели налог на использование пакетов с оплатой 5 пенсов. В результате за первое полугодие 2016 года англичане использовали всего 500 миллионов пластиковых пакетов, тогда как до запрета магазины раздавали их до 7 миллиардов в год. В Китае и Австралии еще с 2008 года запрещено производство, использование и продажа сверхтонких полиэтиленовых пакетов (толщиной 0.025мм), а также бесплатное их распространение в торговых сетях В странах Ближнего Востока ведется аналогичная работа. К примеру, в Египте для сохранения уникальной экосистемы Красного моря запрещены выбросы в морское пространство использованной пластиковой продукции, от шторой страдают кормовые рифы и морская фауна. В нашей стране пока полностью исключить использование пластиковой продукции представляется невозможным. По утверждению представителей Министерства промышленности и торговли Российской Федерации, оказывается россияне не научились использовать бумажные упаковки и не очень любят бумагу, так как она дороже, рвется и промокает, а самое главное - граждан нужно научить пользоваться бумажной упаковкой. Вот как оценивают наши министры своих соотечественников Тем не менее переход на "чистые" безвредные виды тары неизбежен. В этой связи хотелось бы напомнить, что в советское время, когда про-
сто не было другой тары, кроме бумажной, фанерной, картонной, именно фанерные ящики и другая тара, изготовленная из естественных сырьевых ресурсов, служили для размещения в них расфасованного чая, конфет, печенья, сигарет, папирос и т.д., которые многократно использовались, не причиняя вреда окружающей среде и здоровью человека. Сегодня производство фанеры и бумаги дорого обходится производителю, в частности бизнесу, поэтому оно не выгодно. Тогда следует подумать о такой продукции, которая бы разлагалась быстро в природе и не вредила бы окружающей среде. Иначе говоря, о полном запрете использования пластика речь не может идти Тем не менее положительным является увеличение нормативов утилизации пластика и введения запрета на его захоронения в Российской Федерации с 2019 года. Существование человечества всегда связано с рисками положительного и отрицательного развития. С одной стороны, облегчаем и создаем условия комфортности, с другой - редко задумываемся о его последствиях. Следует отметить, что пластик является продуктом переработки нефти и при разложении или сжигании выделяет опасные вещества Полигоны уже переполнены ими, и эту проблему не решить простым захоронением4 Тем не менее экологическая политика должна строиться по принципу "природа и человек", а экономика по принципу "зелёное производство". Конечно, можно запретить сброс сточных вод и тогда необходимо создавать кругооборот используемых вод в производстве и потреблении.
Для человека являются важными в системе окружающей среды такие компоненты, как чистый атмосферный воздух, водные ресурсы, органическое питание и другие составляющие природной среды. Поэтому у человека, гражданина возникают определенные требования к исполнительным органам власти в создании благоприятной окружающей среды. К примеру, в сохране-
-1 Российская газета. 29января2018. №18(7481).
нии в чистоте водных ресурсов, и в мире уже ведутся войны за обладание ими. Давно ведется спор в Средней Азии за водные ресурсы между Киргизией и Узбекистаном, Таджикистаном и Узбекистаном, а также Туркменистаном На Ближнем Востоке ведется борьба за владение водами рек Евфрата, Нила, Иордании и др. Борьба ведется также за воды Северного моря и Ледовитого океана.
Касаясь загрязнения водных объектов наших морей, необходимо обратить внимание на Балтийское море, в котором в послевоенный период захоронены сотни тысяч тонн отравляющих веществ. В затопленных баржах в контейнерах, находящихся на дне неглубокого моря, они находятся в состоянии разгерметизации. Ученые предлагают различные способы обезвреживания, но вся проблема состоит в том, как это сделать и при каких условиях их уничтожить. Следующая проблема это охрана морей и океанов, в которых военно-промышленный комплекс оказывает вредное воздействие на морскую среду Не следует забывать и о сохранении биоресурсов морей и океанов, которые связаны с рыболовством и добычей морепродуктов. Кроме того, в последние годы во многих государствах получают развитие морские круизы, яхт-клубы и проводятся различные мероприятия, связанные с туризмом. В этой связи необходимо принять на уровне международного права более жесткое законодательство по охране Мирового океана.
Следующая проблема - это недостаточная разработка в науке экологического права требований к нормативам допустимых сбросов вредных веществ в чистые водоемы По моему мнению, нормативы допустимого сброса, предельно допустимые вредные вещества должны быть разработаны к каждой отрасли производства и средствам потребления, к городам и другим населенным пунктам, осуществляющих хозяйственную деятельность. Можно допустить, что методика расчета НДС, ПДВ - это сложная проблема, но ее необходимо решать и на ее
основе осуществлять контроль более жестко. Специалисты говорят, что практически невозможно осуществлять контроль за сбросом сточных вод, поскольку данные могут не соответствовать реальным показателям загрязнения водных объектов. Это говорит о бессилии, слабости и нежелании исполнительных органов власти и ИХ ДОЛЖНОСТНЫХ лиц наводить порядок в области охраны водных ресурсов Очевидно, что руководителям Министерства природных ресурсов, Росприродназора и правоохранительным органам не хватает политической воли устранять недостатки, которые способствуют увеличению прибыли бизнесу. Ведь 2017, обявленный годом экологии был адресован в исполнении не только к обществу, а в первую очередь к предпринимателям. Бизнес должен быть заинтересован в производстве качественной продукции, и она должна быть конкурентной. Однако он сегодня заваливает разработчиков законов своими предложениями, чтобы предусмотреть побольше лазеек и не тратиться на прогрессивные, современные технологии. Беречь природу бизнесмену очевидно, не обязательно, а главное - дорого и неэффективно
Пришло время подготовить международный кодекс, в котором буцут прописаны правила для органов власти и бизнеса в области охраны окружающей среды. В нашей стране, на мой взгляд, экологическая политика должна быть направлена на четкую иерархию органов законодательной и исполнительной власти, в шторой необходимо конкретное и четкое исполнение законов. Учитывая огромную территорию страны, трудно осуществлять контроль и надзор на местах, когда органы местного самоуправления и правоохранительные органы не всегда следуют закону. На мой взгляд, необходимо пересмотреть ряд положений, вытекающих из Конституции Российской Федерации. Так, в п . 2 ст. 9 Конституции РФ следовало бы на первое место поставить государственную собственность на природные объекты Закрепляя государственную
собственность на природные объекты, в частности, на землю и иные объекты природы, мы тем самым закрепляем природоохранную политику государства Нельзя сегодня принижать роль государства в области охраны окружающей среды, тем более в период развития рыночных отношений, а наоборот, сделать ее приоритетной.
Кроме того, в пунктах "в", "г", "д" ст. 72 Конституции РФ следует закрепить принцип приоритетности роли центральных органов власти по вопросам владения, пользования и распоряжения природными объектами Не следует бояться жёесткости управления. В системе экологических требований особое значение имеют требования, вытекающие из природоохранительного и природоресурсного законодательства, где они не всегда отвечают интересам народа. К примеру, Земельный кодекс РФ, Водный кодекс РФ, Лесной кодекс РФ, где большинство норм указанных законодательных актов прежде всего адресованы на развитие бизнеса.
Однако бизнес, как крупный, а также средний, и малый, должны быть равноправными. Те и другие в случае необходимости могут пользоваться поддержкой со стороны государства. Сегодня в законодательстве зачастую трудно разобраться, когда норма, к примеру, лесного законодательства адресуется к земельному, т.е. носит отсылочный характер и не имеет под собой предметного определения.
Так, регулирование лесопользования, определения права собственности на леса, водные объекты, недра, адресуются к земельному законодательству. Так, п. 1 ст. 8 Лесного кодекса РФ, в которой говорится о том, что лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности, а в п. 2 ст. 8. Лесного кодекса РФ определяются формы собственности на лесные участки в составе земель иных категорий и определяются в соответствии земельным законодательством.
Представляется, что находящиеся на поверхности земли и под землей природные
объекты не могут быть разделены на категории по их целевому и хозяйственному назначению. По существу произошла подмена норм Лесного кодекса РФ нормами земельного законодательства, а значит формы собственности на леса урегулированы нормами земельного законодательства. Известно, что земельные участки могут находиться в частной и иных формах собственности, стало быть лесные участки могут быть в частной собственности, что противоречит п 1 ст. 8 Лесного кодекса
Аналогичные проблемы возникают и в Водном кодексе РФ, где водные объекты объявляются федеральной собственностью, затем могут переходить в частную и иные формы собственности Если сравнить современное законодательство с предыдущим, к примеру Лесного кодекса РФ 1997 г., то в нем более детально были определены формы собственности на лесные участки. Лесной фонд был определен на первую, вторую и третью группы не зависимо где и на каких землях леса произрастали
Помимо этого, в сложившейся ситуации большое значение имеет правовое регулирование охраны лесов. Функции, которые выполняли сотрудники лесоохраны управления лесхозов. В результате их сокращения резко увеличилось количество лесных правонарушений. Причем зачастую в них участвуют должностные лица местных органов власти. Следует отметить, что за последние годы в Российской Федерации уничтожено 1/3 лесных насаждений. Это связано прежде всего с систематическими лесными пожарами, незаконной вырубкой, различными болезнями, недостаточностью проводимых профилактических мероприятий, включая лесопатологические обработки и т.д. Также следует отметить недостаточную подготовку специалистов в области ведения лесного хозяйства. В 90-е годы ВУЗы, готовившие специалистов лесного хозяйства, были сокращены, включая среднее специальное образование.
Известны случаи, когда руководство субъектов Федерации становится участни-
кам лесных правонарушений и сам инициирует их. Так, Министерство природных ресурсов и экологии Саратовской области во главе с министром и его заместителями не погасило кредиторскую задолженность трех подведомственных министерству лесхозов, создав им условия полного прекращения хозяйственной деятельности (банкротство). Однако впоследствии вместо этих организаций были созданы другие автономные госучреждения, куда были переведены имущество и денежные средства и куда перешли работать те же сотрудники лесхозов. А задолженность по налогам была списана. Естественно, 35 млн. рублей были использованы в своих интересах5.
Недостаточный контроль осуществляется на лесных участках земельного фонда, которые расположены в лесопарковых зонах, на землях обороны и безопасности, на которых имеются леса, места поселений, на которых расположены городские леса; особо охраняемые природные территории, на которых расположены леса, находящиеся в государственной и муниципальной собственности.
Характеризуя правовую охрану окружающей среды, следует обратить внимание на выполнение распоряжения Правительства РФ от 18 декабря 2012 г. №242 3-Р "Об утверждении Плана действий по реализации Основ государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года". Полагаю, что с 1 января 2019 г. в России заработает новая система обращения с бытовыми отходами. Отходы планируют собирать раздельно и отправлять на переработку. Но и за это гражданам придется платить больше (налог на экологию) В стране на сегодняшний день перерабатывается менее 10-ти процентов отходов В развитых странах этот показатель составляет 60-80
%. Отметим, что существующий проект «Чистая страна» уже реализуется. Предстоит ликвидировать 190 несанкционированных свалок, возникающих в черте городов. В этой связи необходимо создать отрасль по переработке отходов, а именно строительство сортировочных станций, мусороперерабатывающих заводов и т.д. Как сообщает премьер-министр Д А. Медведев уже в 27-ми регионах страны перешли к новому порядку обращения с отходами. В свою очередь губернатор Челябинской области утвердил программу охраны окружающей среды региона на 2018-2025 годы. В программе определены конкретные меры по охране окружающей среды, на которые выделены 10 млр. руб., из них 2,5 млр. рублей - это средства областного бюджета, остальные выделяются из госбюджета. Согласно документу к 2025 году в Челябинской области должен остаться только один город с "высоким и очень высоким " уровнем загрязнения атмосферного воздуха6.
Кроме того, с первого января 2019 г. вступает в силу Федеральный закон "О любительском рыболовстве и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"7 Теперь любительская и спортивная рыбалка в России на водоемах общего пользования признается законом свободной и бесплатной. Закон ликвидирует участки для платной рыбалки. Заборы у водоемов должны исчезнуть к 31 декабря 2020 года. Также аннулируются участки, заключенные по договору с местными органами власти, и никто не вправе брать деньги за рыбалку. Однако в качестве исключения на рыбоводных прудах платность будет сохранена собственнику либо арендатору Определены нормы суточного вылова рыбы в разных регионах, если она ловится бесплатно.
5 См.; Российская газета. 11 декабря 2018. № 278 (774).
6 Южноуральская панорама. 2017. №109.
7 Российская газета. 28 декабря 2018. №294(7755).
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1 Голиченков А К. Экологическое право России. Словарь юридических терминов. Учебное пособие для вузов. М.: Городец, 2008. С. 276.
2 Тюльпанов Ф М. Экологическое право: Учебник М : USTITIA, 2018. С. 40, и др.
3. Российская газета. 22 ноября 2017. №264(7430).
4. Российская газета. 29 января 2018. №18 (7481).
5. Российская газета Идекабря 2018. №278 (774).
6. Южноуральская панорама. 2017. №109.
7. Российская газета. 28 декабря 2018. №294 (7755).
REFERENCES
1. GolichenkovA К EHkologicheskoe pravo Rossii Slovar' yuridicheskih terminov: Uchebnoe posobie dlya vuzov. M: Gorodec, M:2008, s.276.
2 Tyul'panovF.M. EHkologicheskoe pravo: Uchebnik M : USTITIA, 2018 S 40, i dr
3. Rossijskaya gazeta. 22 noyabrya2017. №264 (7430).
4. Rossijskaya gazeta. 29yanvarya 2018. №18 (7481).
5. Rossijskaya gazeta. 1 ldekabrya 2018. № 278 (774).
6. YUzhnoural'skaya panorama. 2017. №109.
7. Rossijskaya gazeta. 28 dekabrya 2018. №294 (7755).
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРЕ
ТЮЛЬПАНОВ Фарид Муллагалиевич, кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры гражданско-правовых дисциплин Филиала Частного образовательного учреждения высшего образования «Балтийский институт экологии, политики и права» г. Челябинск.
E-mail: [email protected]
