CC BY
117
Экологические приоритеты в природоресурсном праве
ЖАРИКОВ Юрий Георгиевич, доктор юридических наук, профессор, главный научный сотрудник отдела аграрного, экологического и природоресурсного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации
Российская Федерация, 117218, г. Москва, ул. Большая Черемушкинская, 34
Определяется понятие экологического приоритета, рассматривается сущность принципа экологического приоритета, его действие в сфере экономики, обсуждаются вопросы применения норм гражданского законодательства при регулировании земельных и других природо-ресурсных отношений, выявляются пробелы в законодательстве об экологической информации. Приводится зарубежная практика информирования населения об экологических проектах, рассматриваются отрицательные и положительные примеры эколого-правовых решений, обсуждаются сложные дискуссионные вопросы экологического и природоресурсного права.
Ключевые слова: принципы в экологическом праве, экологический приоритет, гражданское право, природоресурсное право, возмещение вреда, компенсации, такса ущерба, методика, бухгалтерский учет, экологические проекты, экологическая информация.
Environmental Priorities in the Natural Resourses Law
Yu. G. Zharikov, doctor of jurisprudence, professor
The Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation
34, Bolshaya Cheremushkinskaya st., Moscow, 117218, Russia
E-mail: [email protected]
Definition of environmental priority is revealed, essence of environmental priority principle and its economic action are examined, issues of application of civil legislation in regulation of land and other natural resource relationships are discussed, legislation gaps in the sphere of environmental informatization of society are revealed as well. Foreign practice of environmental informatization of society concerning environmental projects is given, as well as examples of strong and weak environmental legal decisions, difficult debatable issues of environmental and natural resource law are discussed.
Keywords: environmental legal principles, environmental priority, civil law, natural resource law, reimbursement, compensation, damage tax, methodic, accountancy, environmental projects, environmental information.
DOI: 10.12737/7539
Охрана земель, почв и других природных объектов, обеспечение их экологического благополучия являются необходимыми условиями нормального образа жизни и деятельности людей. При этом термины «охрана природы» и «экология» нередко употребляются как синонимы. Однако между ними существует различие, которое нельзя игнорировать. Если под охраной природы обычно понимается охрана живой и (частично) неживой природы, то под экологией подразумевают экологию человека, т. е. охрану человека от при-
родных или от создаваемых им самим же невзгод.
Принципиальные различия в толковании названных двух понятий экологического права имеют важное практическое значение, в частности для определения задачи экологического права и законодательных требований при различных ситуациях природопользования, в том числе землепользования. В любом случае приоритет в экологическом праве, по справедливому утверждению С. А. Боголюбова, отдается человеку, его здоровью, жизни, их охране
от вредного воздействия окружающей природной среды1. В дополнение к этому надо отметить, что Конституция РФ в ст. 42 особо выделяет право «каждого на благоприятную окружающую среду» в тех же целях — охраны человека, его здоровья и жизни.
Каким образом в правоприменительной практике проявляются различия названных терминов? Проиллюстрируем это на конкретном примере.
Так, на равнинной территории, характерной для нашей страны, при создании водохранилищ нередко образуются мелководья, с точки зрения охраны природы не представляющие собой объект, требующий внимания. Однако для здоровья населения мелководья представляют опасность: в их хорошо прогреваемых водах размножаются комары, в том числе малярийные, опасные для здоровья человека. Из-за обилия комаров снижаются также рекреационные достоинства местности. Поэтому по санитарным правилам мелководья не должны располагаться к населенным пунктам ближе 1,5—2 км, или же между ними и жилыми кварталами должны располагаться животноводческие фермы, отвлекающие комаров на животных. Если в проекте водохранилища не удается избежать создания мелководий, то желательно принимать дополнительные меры к их обвалованию, осушению, засыпке. Все эти меры имеют отношение к экологии человека, а не к охране природы.
Разумеется, если включать человека в понятие «природа», то меры по охране его здоровья и благополучия тоже подпадают под понятие «охрана природы». Однако, как правило, человека выделяют из приро-ды2. Поэтому, на наш взгляд, эколо-
1 См.: Боголюбов С. А. Экологическое (при-родоресурсное) право. М., 2010. С. 76.
2 В научной литературе такая дискуссия проходила на страницах издававшего-
гию человека и меры охраны природы не надо смешивать. Тем не менее если термин «экология» не ориентирован только на интересы здоровья человека, а охватывает также всю живую природу, то под экологическими приоритетами можно понимать всю систему плановых мероприятий по охране природы, включая в эти мероприятия также интересы человека как биологического существа.
Подобным образом решается эта проблема, например, в земельном законодательстве. Мероприятия по охране земель и почв осуществляются в двух направлениях. Во-первых, охрана и экологическая чистота природы — почв, сельскохозяйственных угодий, что предусматривается в ст. 12 ЗК РФ. Во-вторых, в этой же статье в интересах охраны здоровья людей не допускается химическое и радиоактивное загрязнение земель и почв, используемых для производства сельскохозяйственной продукции. Если эти земли (почвы) уже подверглись радиоактивному и химическому загрязнению и не могут обеспечить получение продукции, соответствующей установленным законодательством требованиям, то на них запрещается производство сельскохозяйственной продукции.
В развитие положений ст. 12 ЗК РФ принят Федеральный закон от 16 июля 1998 г. № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения», в котором подробно изложены права и обязанности собственников, владельцев, пользователей, в том числе арендаторов, земельных участков, обеспечивающих экологическое благополучие сельскохозяйственных угодий (ст. 7, 8).
ся в МГУ журнала «География и хозяйство». Тогда идею выделения человека из природы отстаивал академик В. А. Анучин. См.: Ану-чин В. А. Географический фактор в развитии общества. М., 1982.
Термин «экологические приоритеты» — это важная составляющая мировоззрения народа. Особенно значимо, когда это мировоззрение присутствует во властвующих структурах. В этом случае можно ожидать, что экологические приоритеты найдут свое более конкретное и целенаправленное отражение в законах и подзаконных актах, и тогда можно будет говорить, что экологические приоритеты претворяются в экологические императивы, ибо императив есть принадлежность права.
Экологический приоритет — один из принципов экологического права, которым должны руководствоваться в своей деятельности (оказывающей существенное воздействие на окружающую среду) юридические и физические лица, уполномоченные представители государства и местных органов власти. Именно в таком смысле понятие «принцип» (экологический) используется в ст. 3 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды».
О понятии принципов и их содержании в экологическом и земельном праве писали многие авторы, исследующие проблемы теории российского права: С. А. Боголюбов3, М. М. Бринчук4, О. Л. Дубовик5, О. И. Крассов6, Г. А. Волков7 и др. Однако никто из них не упоминает о том, что каждому из формулируемых ими принципов регулирования соответствующих общественных отношений присуща общая исходная идея, объясняющая мотивы того или иного конкретного экологического принципа.
3 См.: Боголюбов С. А. Экологическое право. М., 2004. С. 63—70.
4 См.: Бринчук М. М. Принципы экологического права. М., 2013. С. 21—106.
5 См.: Дубовик О. Л. Экологическое право. М., 2009. С. 36—40.
6 См.: Крассов О. И. Экологическое право. М., 2008. С. 44—46.
7 См.: Волков Г. А. Принципы земельного права России. М., 2005.
Этой исходной, основополагающей идеей является, как нам представляется, экологический приоритет в российском праве. В иерархии приоритетов, которой придерживаются их авторы, на первое место выдвигается приоритет интересов человека, его право на благоприятную окружающую среду, необходимую для его здоровья и нормальной жизни. Это принципиальное положение проявляется не иначе как в экологическом приоритете.
То же можно сказать и о других экологических принципах (ограничение собственников в целях охраны природы, независимость контроля, необходимость государственного управления, платность природопользования, получение достоверной информации и др.). Эти принципы проявляют свое действие в поиске возможного применения в соответствующих правоотношениях экологического приоритета.
Первая идея, которой должны быть озабочены участники земельных и экологических отношений, а также и законодатель, разрабатывающий правовые нормы, регулирующие названные отношения, — как обеспечить соблюдение экологического приоритета, как он будет соответствовать тому или иному конкретному принципу, сформулированному в российском праве и научной литературе.
Следовательно, принцип экологического приоритета при решении экономических, социальных, технологических и других общественно-производственных проблем в целях сохранения благоприятной окружающей среды является общим, объединяющим другие принципы российского экологического права (иными словами, главенствующим принципом права).
Экологические приоритеты в экономике. Охранять природу вовсе не означает закрыть доступ для предпринимателей к активной хозяйственной деятельности в сфере природопользования. Охрана приро-
ды достигается не только созданием заповедников и других особо охраняемых территорий. Она должна проявляться повсеместно, поскольку эксплуатация природы и контакты с природой миллионов людей происходят ежедневно и повсюду. Эксплуатация природы имеет самые разные формы — от бытовых до производственных. Законодатель обращает внимание прежде всего на производственные процессы, хотя в современных условиях нельзя игнорировать повседневное воздействие на природу миллионов людей, в том числе использующих механические и другие приспособления, далеко не безобидные для природной среды и ее обитателей8.
В земельных, водных, горных, лесных и других природоресурсных отношениях, когда тот или иной природный объект вовлекается в хозяйственную деятельность, неизбежны потери в природе, ухудшение экологического состояния окружающей среды. Поэтому у некоторых юристов-экологов наблюдается «крен» в сторону абсолютного приоритета охраны природы. В своем «Завещании экологам» О. С. Колбасов противопоставил экологическое право всем остальным отраслям права. По его мнению, экологическое право защищает неимущественные блага, которыми пользуется человек, тогда как гражданское и некоторые другие отрасли права — его имущественные, социальные и другие «материальные» интересы. Чтобы экологическое право не пострадало в результате давления на него материальных интересов, оно, по мнению ученого, должно не только противостоять всем другим отраслям права, но, кроме того, пользоваться еще особым вниманием и защитой со стороны общества и государства9.
8 См.: Шейнин Л. Б. Монопольные и другие невыравненные цены. Экологический анализ с примерами из отечественной и зарубежной практики. М., 2013.
9 См.: Научные труды государственного природного заповедника «Присурский». Т. 5:
Такое мнение О. С. Колбасова, однако, не укладывается в рамки общепринятых принципов экологического права. Оно, видимо, рассчитано на условия высокоразвитой экономики, т. е. экономики будущей России.
Имеются и противоположные взгляды. Некоторые ученые считают, что границы охраняемых природных территорий нередко определяются недостаточно продуманно, в результате чего эти границы сковывают местную хозяйственную деятельность, а иногда приводят к нарушению границ заповедных зон. С точки зрения С. Д. Пунцуко-вой, вызывает возражения режим обширной Байкальской природной территории, поскольку он мешает и таким видам хозяйственной деятельности, которые не повредили бы Байкалу.
С началом нового тысячелетия в государственной политике наметился ориентир на ускоренное экономическое развитие — даже если оно ущемляет экологические приоритеты. Например, в лесном хозяйстве это выразилось в развитии такого института, как сдача в аренду частным компаниям участков государственных лесов — при недостаточно выраженных обязанностях арендаторов по отношению и к лесным богатствам, и к допуску на их земли рекреантов и других приро-допользователей. Была сокращена численность Государственной лесной охраны. (Как известно, это не способствовало своевременной борьбе с пожарами, которые в 2010 г. охватили лесные массивы в европейской части России.) Произошло неоправданное снижение статуса природоохранных органов на федеральном уровне. Некоторые юристы-экологи справедливо указывают, что сращивание природоохранных и природоресурсных органов
Актуальные проблемы экологического права России. Ч. 1: Чтения, посвященные памяти О. С. Колбасова. Чебоксары; М., 2001. С. 74.
совершенно недопустимо10. В области сельского хозяйства, например, неоправданно сложилось такое положение, при котором органы сельского хозяйства обеспечивают и эксплуатацию земель, и их охрану11.
Муниципальные органы власти не получили полномочий в области экологического контроля за хозяйственными организациями, действующими на их территориях. Они не контролируют частный сектор землепользования, который, пользуясь этим, нередко присваивает себе не принадлежащие ему права на береговую линию водоемов. На это упущение неоднократно указывали С. А. Боголюбов, Д. О. Сиваков и др. Некоторые местные органы власти в ущерб общественным интересам сами торгуют принадлежащими и не принадлежащими им «лакомыми участками» береговой линии, предоставляя ее для дачной застройки состоятельным или влиятельным лицам.
В 2002 г. Правительство РФ утвердило Экологическую доктрину РФ12, устанавливающую, что одним из принципов экологической политики России является сочетание экономических, социальных и экологических мероприятий. Однако правильные принципы экологической политики, заложенные в этом документе, мало отразились на практической деятельности государственного аппарата. В 2010 г. действующий министр природных ресурсов и экологии Ю. П. Трутнев заявлял, что «вопросы охраны окружающей среды находились в России на обочине внимания государства13. Вместе с тем экологические приоритеты должны соблюдаться, т. е. участ-
10 См.: Научные труды государственного природного заповедника «Присурский». Т. 5. Ч. 1. С. 23.
11 Там же. С. 26.
12 См. распоряжение Правительства РФ от 31 августа 2002 г. № 1225-р.
13 См. об этом: Бринчук М. М. Указ. соч. С. 20 и след.
ники природоресурсных отношений при любых обстоятельствах должны возмещать образовавшиеся потери в природе в полном размере. Однако не всегда так получается.
Так, Федеральный закон «Об охране окружающей среды» (ст. 77—79) устанавливает, что вред окружающей среде, причиненный субъектом хозяйственной и иной деятельности, возмещается в соответствии с таксами и методиками, утвержденными органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды. Но применение такс и методик для расчета размеров вреда, как правило, не обеспечивает его полного возмещения, поскольку стоимость затрат на восстановление нарушенного состояния природной среды может быть значительно выше размеров взыскания по таксам и методикам.
Только при отсутствии названных такс и методик исчисление размера вреда определяется исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды. Эти затраты составляют не что иное, как понесенные убытки, в том числе упущенную выгоду, которые образовались в результате правонарушения.
Таким образом, в одном случае допускается неполное возмещение вреда в виде компенсаций согласно таксам, установленным в административном порядке, в другом — применяются нормы гражданского законодательства (ст. 15, 1064 ГК РФ) о полном возмещении убытков. Следовательно, гражданское право, когда оно применимо к природоресурс-ным отношениям, позволяет учитывать экологический приоритет в этих правовых отношениях.
Поиск компромиссных решений при столкновении экологических и экономических приоритетов — непростая задача. Возможные варианты компенсационных мероприятий должны напрямую зависеть от местных природных и социально-эконо-
мических условий. Их нельзя внедрять по единому шаблону не только по нескольким регионам страны, но даже в одном регионе. Соответственно, компенсации должны разрабатываться и вводиться в каждом регионе отдельно, поскольку только в этом случае можно учесть особенности экономики и географии по каждому случаю возмещения вреда природе. С правовых позиций это означает, что основной массив компенсационных мер (если бы такое решение было принято) должен разрабатываться на региональном уровне. Однако не в каждом регионе имеются достаточно квалифицированные кадры, способные запланировать весь комплекс необходимых мероприятий и облечь его в правовую форму. Кроме того, подобный комплекс для каждого региона, как представляется, осуществлялся бы с финансовой поддержкой центра, поэтому нормотворчество регионов потребует увязки с федеральным законодательством. Тем не менее полноценный план компенсационных мероприятий и его воплощение на практике вряд ли будут возможны, если все основные мероприятия не будут проводиться на уровне региона14.
О соотношении гражданского и экологического права. Противопоставление отраслей права по признаку наличия или отсутствия «материальных интересов», которые эти отрасли регулируют, вряд ли
14 Такое предложение созвучно с идеей профессора В. Н. Яковлева относительно создания региональных кодексов об использовании природных ресурсов и охране окружающей среды, принимаемых на базе федеральных Основ. См.: Яковлев В. Н. Компоненты окружающей природной среды — не «вещь» и не «имущество». Отношения по их использованию и охране — предмет регулирования экологического и природоре-сурсных отраслей права // Аграрное и земельное право. 2010. № 8. С. 71. В США, например, лесные, земельные, водные законы, законы о животном мире обычно принимаются на уровне штатов.
обоснованно. Чистый воздух и вода, обилие зелени и даров природы, даже просто красивые ландшафты выступают в качестве материальных условий, влияющих на качество жизни человека. В литературе представлен и другой вариант противопоставления благ, которыми пользуется человек. Многие авторы вместо противопоставления «материальных и нематериальных» благ, о которых писал О. С. Колба-сов, называют «весомые и невесомые» полезности. Подразумевается, что весомые полезности могут быть в личной собственности, тогда как невесомые суть объекты преимущественно коллективной собственности или коллективного пользования, если, например, речь идет о воздухе или морской воде.
Однако невесомые полезности способны придавать экономическую ценность другим «вещественным» объектам. Так, участок земли, выходящий к открытому водоему (тем более к теплому морю), получает повышенную ценность по сравнению с участком такого же размера, но находящимся, например, на краю болота. При этом вопрос о том, будут названные земельные участки в частном или коллективном владении, не должен повлиять на их оценку.
В начале XXI в. Норильский горно-металлургический комбинат планировал расширение производства и вел поиск дополнительных площадей, куда можно складировать размолотую пустую породу — отход производства. Такие площади он нашел в виде нескольких тундровых озер. Складирование отходов можно было организовать и на межозерных пространствах, но тогда эти пространства пришлось бы обваловывать, так как размолотая порода транспортируется до места ее складирования в виде пульпы. Для комбината дешевле было сбрасывать пульпу в емкости, приготовленные самой природой, в виде озер, поскольку озера «ничего не стоили». В итоге проект был забракован эко-
логической экспертизой, а также Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. Этот пример показывает, что денежная оценка озер была бы очень кстати, так как иначе нельзя ликвидировать существующий разрыв между денежными и якобы безденежными затратами тех предприятий, которые готовы ликвидировать соседние озера ради удовлетворения своих производственных потребностей. Трудно настаивать на заблаговременной сплошной оценке всех озер, но нет сомнения, что такая оценка должна быть предусмотрена в законе и производиться по мере надобности.
Вывод таков: поскольку невесомые полезности, в том числе находящиеся в коллективном владении, влияют на ценность объектов, имеющих своих частных собственников, не всегда обоснованно противопоставление экологических, в том числе коллективно используемых, благ всем другим имущественным ценностям.
В спорах ученых о правовом режиме объектов природы немалое место занимает вопрос, нормами какой отрасли права должен регулироваться этот режим. Тот факт, что с формальной стороны управление и пользование природными объектами регулируется прежде всего не гражданским правом, а особыми отраслями права, говорит о том, что законодатель стремится учитывать особые (экологические) свойства природных объектов. Со стороны законодателя наблюдается стремление разграничивать объекты природы, с одной стороны, и рукотворные объекты (фабрикаты), изготовленные на основе природного сырья и природных материалов, — с другой.
Так, законодатель стремится распространять нормы гражданского права на природные объекты только в качестве субсидиарных. В качестве же ведущих норм принимаются (или должны приниматься) нормы земельного, водного, лесного, горного права, права животного мира. Та-
ким образом, когда речь идет о природных объектах и их комплексах, на первый план должны выступать нормы природоресурсного и природоохранного права, подкрепляемые в необходимых случаях нормами гражданского, административного, трудового и других отраслей права. В идеале мы имеем не противопоставление экологического права всем другим нормам права, а их взаимодействие, что немало содействует реализации экологических приоритетов в природопользовании.
Правовое регулирование охраны, использования, преобразования объектов природы осуществляется (или должно осуществляться) не так, как рукотворных объектов. Из истории отечественного законодательства известны нормы лесоохранитель-ного закона 1888 г. об особом режиме пользования водоохранными и почвозащитными лесами. Этот режим налагался на определенные лесные участки независимо от того, находились они в частной, казенной или общинной собственности15.
Для современных условий в качестве условного примера можно привести особое регулирование правового режима полезащитных лесополос. Если браконьер вырубит такую полосу, то по гражданскому праву он должен отвечать за незаконную добычу древесины в чужом угодье. Но реальная (экологическая) ценность вырубленных деревьев намного выше, чем стоимость содержащейся в них древесины. Эти деревья летом защищают поля от сухих ветров, а весной благодаря накоплению снега в зимнее время способствуют влагозарядке полевых почв. Вырубка деревьев обесценивает поля, лишившиеся древесной защиты. Нанесенный вред выходит за пределы того места, где совершено нарушение. Чтобы правильно оценить этот вред, требуются экологический подход и
15 См.: Полянская Г. Н. Право государственной собственности на леса в СССР. М.,
1957.
специальное законодательство, не совпадающее с обычными нормами гражданского права16.
В лесном хозяйстве при сплошной рубке полагается оставлять на корню выдающиеся деревья («семенники»), способные осеменить вырубленную площадь. При назначении в рубку отдельных делянок требуется предусматривать такую важную деталь, что до момента вырубки «стена» леса могла защищать от ветров находящиеся под ее защитой насаждения. Ликвидация деревьев, умерявших силу ветра, требует назначения в рубку и тех насаждений, которых эти деревья защищали; в противном случае сохранившийся от рубки участок леса скоро превратится в ветровальный участок. Охотоведы нередко отстаивают от рубок участки леса, где водятся ценные животные, например бобры. По настоянию специалистов рыбного хозяйства в лесных массивах давно выделяются запретные полосы, спасающие нерестовые площади от занесения их продуктами эрозии и суши. Сходным образом в придорожных лесах выделяются защитные полосы, защищающие железные и шоссейные дороги от заноса их снегом и песком, равно как и от некоторых других природных невзгод. Очевидно, что такие тонкости гражданское право охватить не в состоянии. В этом смысле понятия «вещь», «имущество», которыми оперирует гражданское право, могут распространяться на природные объекты и их комплексы только с соответствующей оговоркой.
В то же время сравнительно молодые отрасли права, в частности водное и земельное, содержат весьма скованные нормы, касающиеся экологических связей в водных
16 См.: Жариков Ю. Г. Разграничение сферы действия земельного и гражданского законодательства при регулировании земельных отношений // Государство и право. 1996. № 2.
и земельных отношениях. Эта скованность касается как частноправовых, так и публично-правовых отношений. Не владея в достаточной мере экологическими знаниями и не обладая опытом регулирования водных и земельных отношений, органы управления искусственно облегчают свою задачу, отправляя правоприменителя к нормам гражданского права вместо того, чтобы разработать специальные нормы для своей отрасли права. Убедительный перечень примеров «перекладывания» на гражданское право задач природоохранного права представил В. Н. Яковлев17. Понятно, что такую ситуацию можно исправить путем «экологизации» норм водного, земельного и других отраслей природоресурсного и природоохранного права.
Однако нет необходимости изгнания экологических норм из гражданского права, равно как и норм гражданского прав из правоохранительного и природоресурсного права, как это предлагают некоторые юристы — «экорадикалы»18. Тот факт, что в России действуют Земельный, Водный, Лесной кодексы, равно как и законы, специально относящиеся к некоторым природным объектам, говорит о понимании со стороны законодателя необходимости разграничивать объекты природы и рукотворные объекты (фабрикаты), изготовленные на основе природного сырья и природных ма-
17 См.: Яковлев В. Н. Указ. соч. С. 61—71. За взаимодействие норм гражданского и земельного права и против автоматического переноса ряда земельных норм в область гражданского законодательства выступают и другие авторы. См., например, Жариков Ю. Г. Нормы гражданского права в сфере земельных отношений // Журнал российского права. 2011. № 11. С. 33—39.
18 Так, например, В. Н. Яковлев призывает объявить «верховенство экологического, природоресурсных отраслей права над всеми иными отраслями права России» (Яковлев В. Н. Указ. соч. С. 70).
териалов. Необходимо развивать такое понимание и находить правильную правовую форму для его выра-жения19.
Дискуссии относительно того, следует считать объекты природы (и их комплексы) «имуществом» или «не имуществом», обычно ведутся на высоком законопроектном уровне. Такой уровень обсуждения оправдан, но им нельзя ограничиваться. В народном хозяйстве вопросы отнесения или неотнесения объектов природы к «имуществу» решаются на уровне бухгалтерского учета, и для практики этот уровень имеет решающее значение. Реальное отношение хозяйственников ко многим преобразованным и непреобразованным объектам природы, реальный режим их охраны, использования и преобразования во многом зависят от того, каково их отражение в бухгалтерском учете.
К сожалению, бухгалтерский учет находится в стороне от внимания юристов и экономистов. В научной литературе практически нет анализа того, как учитываются (и как должны учитываться), например, дренажные канавы при мелиорации земель, пруды, посаженные леса, отвалы плодородного растительного слоя, удаленного со строительных площадок. Между тем от правильного обращения с такими объектами, имя которых — легион, зависят многие стороны нормального функционирования отраслей народного хозяйства. Если такие объекты никак не отражаются в официальных документах (как это нередко бывает), то уровень хозяйского обращения с ними неизбежно снижается. В реальности же несчитанное число защитных, мелиоративных, рекреа-
19 Попутно встает вопрос о разграничении понятий «природа» и «окультуренная природа», поскольку предметы окультуренной природы не всегда легко отличить от «фабрикатов». См.: Шейнин Л. Б. Государственное управление природными ресурсами и плата за их использование. М., 1994.
ционных и других объектов, способствующих экологизации ландшафтов, являются официально бесхозными, поскольку не числятся ни у кого на балансе.
Экологизация народного хозяйства не может и не должна происходить вне имущественных отношений. Поэтому нельзя отказываться от «имущественного подхода» к объектам природы, особенно если они испытали на себе воздействие человека.
Информационные пробелы. Для определения экологических приоритетов и принятия в связи с этим организационно-правовых мер необходима достоверная информация о состоянии окружающей среды. Значительные пробелы, существующие в нынешнем законодательстве и касающиеся охраны природы, во многом объясняются недостаточной информированностью общества и самих законодателей относительно того, как и почему в народном хозяйстве возникают экологические угрозы, просчеты и конфликты. Некоторые службы и ведомства, имеющие отношение к управлению природными ресурсами, «не имеют привычки» регулярно информировать публику о проблемах в сфере своей деятельности, об общем состоянии природного хозяйства страны. Повышение уровня информации относительно того, что делается в природном хозяйстве России, выросло до самостоятельной государственной проблемы. Пока эта проблема не привлечет к себе внимание общества и законодателей, вряд ли можно рассчитывать на серьезное повышение инициатив, позволяющих ликвидировать большие и малые пробелы в экологическом законодательстве страны.
За последние годы немало законодательных актов предусмотрело участие общественности в обсуждении планов и проектов, допускающих более или менее глубокое вторжение в природную среду. Общественность имеет право тре-
бовать от разработчиков проектов представления ей необходимой документации. Но поскольку процедура «требований» и «выдачи» такой информации не разработана, законодательные установки на этот счет выглядят лишь как добрые поже-лания20. Между тем правильно организованное участие общественности в обсуждении планов и проектов строительства важно не только для того, чтобы не допустить осуществления «плохих» проектов, но и для того, чтобы необоснованные протесты не погубили бы «хорошие» проекты.
Один из реальных путей решения этой проблемы видится в том, чтобы природохозяйственные и природоохранные организации регулярно информировали публику о своей работе. Каким образом они будут это делать, должно быть определено в специально разработанных ими документах. Что касается органов государственной власти, то в качестве минимальной меры в этом направлении следовало бы использовать процедуру государственной регистрации уставов и положений соответствующих учреждений. Положение или устав должны упоминать обязанность данной организации информировать публику о своей работе.
20 В свое время специалисты ОАО «Институт Гидропроект», ведущей организации в области проектирования водохранилищ ГЭС, объясняли отказ от публикации своих проектных и предпроектных разработок по конкретным объектам тем, что иначе они будут заняты ответами на бесконечные вопросы и мало обоснованные придирки «пенсионеров». (Эта точка зрения с тех пор не изменилась.) Приведенные опасения высвечивают крупный недостаток в кругу ведомств и организаций, занятых «вторжением в природу»: среди их персонала нет или почти нет лиц, способных заниматься пиаром в хорошем смысле этого слова, т. е. связями с общественностью. Специалистов, способных к этой работе, надо выявлять, специально обучать и поощрять.
Нельзя не учитывать также трудности правоприменителей, которые зачастую хранят молчание по поводу накопившихся экологических проблем по причине своей недостаточной информированности: они плохо знают эти проблемы и потому не решаются в них вторгаться. Специалисты не могут быть универсалами, конфликты же, которые надо решать с помощью законов, бывают настолько специфичными, что требуют детального знания предмета регулирования.
В этой части было бы полезно изучить опыт комиссий и подкомиссий законодателей в палатах Конгресса США. Обсуждать проект какого-либо закона законодатели каждый раз приглашают «узких» специалистов, хорошо знакомых с предметом, а также деятелей, зарекомендовавших себя в данной сфере общественных отношений. Их показания, устные и письменные, сводятся воедино в специальные книжки-брошюры, публикуются и становятся доступными для читателей в публичных библиотеках. Естественно, абсолютной гарантии от законодательных ошибок такая процедура не обеспечивает. Но метод обобщения всех аргументов «за» и «против» обсуждаемого проекта закона в одном издании облегчает работу законодателей; снижается также вероятность пропуска какого-нибудь важного довода или важного обстоятельства, мимо которого не должен пройти закон.
Фактически публичное обсуждение проекта закона продолжается и после опубликования соответствующей сводки фактов, аргументов и мнений, поскольку заинтересованные организации или отдельные лица могут высказать или подать в письменном виде свои замечания на материалы дискуссии, с которой они ознакомились. Однако процедура изучения законодателями таких замечаний, подаваемых со стороны, менее формализована и зависит от их усмотрения.
Библиографический список
Анучин В. А. Географический фактор в развитии общества. М., 1982.
Боголюбов С. А. Экологическое (природоресурсное) право. М., 2010.
Боголюбов С. А. Экологическое право. М., 2004.
Бринчук М. М. Принципы экологического права. М., 2013.
Волков Г. А. Принципы земельного права России. М., 2005.
Дубовик О. Л. Экологическое право. М., 2009.
Жариков Ю. Г. Нормы гражданского права в сфере земельных отношений // Журнал российского права. 2011. № 11.
Жариков Ю. Г. Разграничение сферы действия земельного и гражданского законодательства при регулировании земельных отношений // Государство и право. 1996. № 2.
Крассов О. И. Экологическое право. М., 2008.
Научные труды государственного природного заповедника «Присурский». Т. 5: Актуальные проблемы экологического права России. Ч. 1: Чтения, посвященные памяти О. С. Кол-басова. Чебоксары; М., 2001.
Полянская Г. Н. Право государственной собственности на леса в СССР. М., 1957.
Шейнин Л. Б. Государственное управление природными ресурсами и плата за их использование. М., 1994.
Шейнин Л. Б. Монопольные и другие невыравненные цены. Экологический анализ с примерами из отечественной и зарубежной практики. М., 2013.
Яковлев В. Н. Компоненты окружающей природной среды — не «вещь» и не «имущество». Отношения по их использованию и охране — предмет регулирования экологического и природоресурсных отраслей права // Аграрное и земельное право. 2010. № 8.
