CC BY
13
УБККб7 409 021 18 SMIRNOVA, SI. BAICHOROV
С50
EFFICIENCY OF ORGANIZATIONAL AND LEGAL SUPPORT FOR PENAL INSPECTIONS UNDER CONDITIONS OF CHANGING THEIR ORGANIZATIONAL AND STAFF STRUCTURE
Annotation: the article is devoted to functioning of the penal inspections under present-day conditions. The author suggests some measures for organizational and legal support to their activities. Key words: efficiency of penal inspections, electronic monitoring of persons, material resources of penal inspections, legal support of penal inspections.
ИРИНА НИКОЛАЕВНА СМИРНОВА, доктор юридических наук, профессор кафедры уголовно-исполнительного права и организации деятельности уголовно-исполнительных инспекций (Псковский юридический институт ФСИН России); САГИТ ИСЛАМОВИЧ БАЙЧОРОВ,
соискатель
(Псковский государственный университет) E-mail: irina_smi69@mail .ru.
ПРОБЛЕМЫ ЭФФЕКТИВНОСТИ ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ИНСПЕКЦИЙ
В УСЛОВИЯХ ИЗМЕНЕНИЯ ИХ ОРГАНИЗАЦИОННО-ШТАТНОЙ СТРУКТУРЫ
Аннотация : в статье раскрываются проблемы функционирования уголовно-исполнительных инспекций в современных условиях. На основе результатов проведенного исследования предлагаются меры организационно-правового обеспечения их деятельности. Ключевые слова: эффективность деятельности уголовно-исполнительных инспекций, электронный мониторинг подконтрольных лиц, материально-техническое обеспечение деятельности уголовно-исполнительных инспекций, правовое обеспечение деятельности уголовно-исполнительных инспекций.
Анализ практики показывает, что для реали- домашнего ареста, а также 91 - об отсрочке
зации поставленных перед уголовно-исполнитель- отбывания наказания лицам, страдающим нар-
ными инспекциями (УИИ) задач необходим со- команией2.
ответствующий механизм управления, который Исследование свидетельствует о недоста-
представляет собой совокупность организацион- точной эффективности деятельности УИИ3, ко-
но-правовых и экономических компонентов обес- торая обусловливается, в частности, следую-
печивающих согласованное, взаимосвязанное и щими причинами.
взаимодействующеефункционирование всех эле- 1. При значительном расширении возложенных ментов системы для достижения ее целей1. на УИИ функций правовое обеспечениеих деятель-В настоящее время в УИС функционирует ности существенно отстает от потребностей прак-80 УИИ со статусом федеральных казенных тики. Вместе с тем необходимо на наш взгляд, учреждений и 2379 их филиалов, штатная чис- подчеркнуть, что в последние годы происходятзна-ленность ФКУ УИИ - 10 255 единиц (некомп- чительные изменения законодательства: лект среди личного состава - 4,0 %). В 2012 г. 1) принятыми федеральными законами ис-УИИ исполняли наказания в отношении 955 285 ключена возможность назначения судом услов-осужденных без изоляции от общества, что на ного осуждения при рецидиве преступлений и 4,35 % меньше, чем в 2011 г. Кроме того, на (или) совершении тяжкого преступления к ли-исполнение в УИИ поступило 2222 судебных цам, повторно совершившим преступления в решения об избрании меры пресечения в виде период испытательного срока при условном - ISSN 2072-2427 Уголовно-исполнительное право. 2013. № 1 -
осуждении, а также в течение оставшейся неотбытой части наказания при условно-досрочном освобождении; кроме того, предусмотрено применение принудительных мер медицинского характера к лицам, страдающим расстройством сексуального предпочтения;
2) в связи с возложением на ФСИН России функции по осуществлению контроля за нахождением лиц, подозреваемых либо обвиняемых в совершении преступлений, в местах исполнения меры пресечения в виде домашнего ареста и за соблюдением ими наложенных судом запретов и (или) ограничений внесены соответствующие изменения в Положение о Федеральной службе исполнения наказаний4 и Положение об уголовно-исполнительных инспекциях5;
3) Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 апреля 2012 г. № 360 «О некоторых вопросах деятельности уголовно-исполнительных инспекций» на 2012-2013 годы утвержден норматив штатной численности сотрудников УИИ (2,1 % от среднегодовойчисленности осужденных, состоящих на учете в УИИ);
4) в целях совершенствования взаимодействия УИИ с территориальными органами внутренних дел издан совместный приказ Минюста России и МВД России от 4 октября 2012 г. № 190/912 «Об утверждении Регламента взаимодействия ФСИН России и МВД России по предупреждению совершения лицами, состоящими на учете уголовно-исполнительных инспекций, преступлений и других правонарушений», а также приказ МВД России от 30 июня 2012 г. № 657 «О внесении изменений в порядок осуществления административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, утвержденный приказом МВД России от 8 июля 2011 г. № 818».
Для организации оперативного обмена информацией между УИИ, их филиалами, территориальными органами МВД России, ГИАЦ МВД России, информационными центрами территориальных органов МВД России о состоящих на учете в УИИ их филиалах лицах, обратившихся с ходатайствами о помиловании, издан приказ Минюста России и МВД России от 6 сентября 2012 г. №178/851 «Об утверждении Положения об оперативном обмене информацией о состоящих на учете в уголовно-исполнительных инспекциях и филиалах лицах, обратившихся с ходатайствами о помиловании».
В рамках улучшения информационного обеспечения оперативно-служебной деятельности 18 декабря 2012 г. подписано соглашение меж-
ду ФСИН России и МВД России об обмене информацией в электронном виде.
2. Нуждается в совершенствовании организационное обеспечение деятельности УИИ. В первую очередь требует изменения подход к определению критериев оценки деятельности УИИ, поскольку, как было установлено, рейтинговые показатели деятельности ФКУ УИИ и их филиалов вряд ли позволяют объективно оценить результативность их функционирования (так думают 70 % экспертов - инспекторов и старших инспекторов отделов по контролю за исполнением наказаний и применением иных мер уголовно-правового характера ФКУ УИИ).
В 2012 г. оценка деятельности территориальных органов ФСИН России определялась исходя из плановых показателей деятельности ФСИН России на 2012 г., установленных приказом Минюста России от 16 апреля 2012 г. № 60 по линии исполнения наказаний, не связанных с изоляцией осужденного от общества, в частности6:
- уровень повторной преступности среди осужденных снизился по сравнению с АППГ на 10,26 % и составил 2,4 %;
- уровень продлений испытательного срока условно осужденным незначительно снизился по сравнению с аналогичным периодом прошлого года и составил 16,8 % (АППГ - 17,01 %);
- несколько возросла доля осужденных, которым произведена замена назначенного наказания более строгим видом наказания либо отменено условное осуждение: 5,31 % (АППГ -5,17 %);
- доля лиц, осужденных к ограничению свободы, нарушивших порядок отбывания наказания, которым были установлены дополнительные ограничения, значительно увеличился и составил 13,37 % (АППГ - 8,24 %);
- уровень возложения судом дополнительных обязанностей условно осужденным также уменьшился по сравнению с аналогичным периодомпро-шлого года и составил 11,65 % (АППГ - 12,21 %). Как отмечается в обзорах ФСИН России и иных аналитических материалах, тенденция к снижению применения к нарушителям порядка отбывания наказания предупредительно-профилактических мер наблюдалась и ранее7. Сокращение практики применения к нарушителям порядка отбывания наказания предупредительно-профилактических мер обусловливается на наш взгляд, следующими причинами:
- предупредительно-профилактические меры требуют от сотрудников УИИ много сил и времени (36 %);
- отмечается недостаточная профессиональная подготовка сотрудников УИИ (15 %);
- суды не всегда удовлетворяютходатайства УИИ о продлении испытательного срока условно осужденным, о возложении на них и на осужденных к ограничению свободы дополнительных обязанностей (65 %);
- имеют место факты искажения отчетных данных о работе УИИ (12 %).
На наш взгляд, уменьшение числа предупредительно-профилактических мер не всегда можно считать снижением эффективности функционирования УИИ (сотрудники должны добиться недопущения повторных преступлений со стороны осужденных, состоящих на учете УИИ, прежде всего за счет осознания ими не-обходимостидостижения своих целей законными способами). Более того, как показал опрос сотрудникови начальников филиалов ФКУ УИИ, осужденные могут совершать повторные преступления после постановки на учет УИИ, независимо от качества контроля со стороны сотрудников УИИ (65 %); служебные проверки иногда проводятся формально, без глубокого изучения причин и обстоятельств совершения осужденными повторных преступлений (36 %); отсутствует необходимое методическое обеспечение, более того, требуется обучение сотрудников порядку и методике проведения служебных проверок, повышение требований к их качеству (22 %);
- доля осужденных, прошедших курс лечения от наркомании, возросла на 6,97 % и составила 65,54 %;
- доля осужденных, прошедших курс лечения от алкоголизма, уменьшилась на 2,49 % и составила 70 %;
- уровень привлечения к отбыванию наказания в виде обязательных работ составил 99,23 % (согласно приказу - 97,21 %);
- уровень привлечения к отбыванию наказания в виде исправительных работ составил 97,78 % (согласно приказу - 93,32 %).
Одна из причин недостаточной эффективности функционирования УИИ связана с тем, что акцент в их работе по-прежнему делается в основном на показателях. Отметим, что для определения уровня привлечения к исправительным и обязательным работам, а также подготовки сведений о своевременности привлечения данной категории осужденных к отбыванию наказаний по итогам отчетного периода были приняты Методические рекомендации о порядке определения уровня привлечения осужден-
ных к обязательным и исправительным работам к отбыванию наказания8. Как считают эксперты, за счет расширения перечня лиц, не подлежащих привлечению к отбыванию наказания, удалось улучшить показатели по привлечению к исправительным и обязательным работам (в целях объективности и правильности подсчета показателей со дня вынесения судебного решения до его вступления в законную силу предусмотрено в категорию «не подлежат привлечению к отбыванию наказания» включать осужденных, которым по представлению УИИ наказания в виде обязательных и исправительных работ заменены на лишение свободы).
Во многом низкий уровень привлечения к труду осужденных к исправительным и обязательным работам в некоторых регионах связан с высокой долей ранее судимых лиц среди данных категорий, многие из которых уже отбывали наказание в местах лишения свободы и трудиться не желают. Как указали сотрудники УИИ, осужденные сами обращаются с заявлениями в УИИ либо в суд о замене наказания лишением свободы.
Обобщив результаты проведенного исследования, а также официальные данные ФСИН России, мы пришли к ряду выводов:
1) выделение материально-технических средств по УИИ в регионах существенно различается, при этом не всегда учитывается принцип территориальности. Так, по мнению экспертов, состояние материально-технической базы находится на прежнем уровне (22 %) либо она улучшается, но медленными темпами (43 %). В 2012 г. - по ст. 226 на 100 % потребность удовлетворена в 53 регионах, ст. 340 - в 69;
2) в ряде изученных нами регионов при выборе помещений не всегда учитываются условия, нередко акцент делается лишь на его общей площади, причем не учитываются особенности выполняемых сотрудниками функций и решаемых задач. В итоге для размещения филиалов предлагаются полуподвальные помещения, что не соответствует санитарно -гигиеническим нормам и соответственно не способствует личной безопасности сотрудников;
3) в целях создания условий для реализации Федерального закона от 7 декабря 2011 г. № 420-ФЗ «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» для организации исполнения меры пресечения в виде домашнего ареста были выделены денежные средства на приобретение помещений,
стульев, столов, металлических шкафов, сотовых телефонов, автотранспорта для нужд УИИ. Вместе с тем служебный автотранспорт часто требует ремонта, кроме того, выделяется недостаточно средств на его заправку (думается, что избежать таких проблем позволит финансирование филиалов с учетом их территориального расположения). 57 % респондентов считают причиной того, что не созданы необходимые условия для организации исполнения меры пресечения в виде домашнего ареста, отсутствие необходимых финансовых средств, 29 % - то, что выделенные средства не освоены по вине УИИ;
4) отмечается недостаточный уровень функционирования системы электронного мониторинга подконтрольныхлиц, что в основном обусловлено!
- недостаточным вниманием руководителей к вопросам развертывания системы;
- слабым уровнем подготовки сотрудников, выполняющих функции администратора и оператора системы;
- временным прерыванием обслуживания из-за смены оператора связи;
- проблемами, связанными с технической недоработкой средств надзора;
- формальным подходом к применению системы электронного мониторинга подконтрольных лиц, вызванным наличием плановых показателей по их использованию;
- неисполнением в регионах указания ФСИН России, например, от27 января 2011 г. № 19-971-05 -не изучены Методическиерекомендации о порядке применения уголовно-исполнительными инспекциями электронных средств надзора и контроля за осужденными к наказанию в виде ограничения свободы; от 20 июля 2011 г. № 19-13551-08-т - не изучен Регламент действий сотрудниковтеррито-риальных органов ФСИН России в случае отказов и сбоев в работе оборудования СЭМПЛ; неповсеместно изучаются и методические рекомендации, подготавливаемые и направляемые ФКУ УИИ для изучения в филиалы9;
5) в ряде территориальных органов не в полном объеме исполняются требования ст. 18.1 УИК РФ, регламентирующей розыск осужденных, скрывшихся от контроля УИИ. В числе факторов, отрицательно влияющих на результаты работы в этом направлении, можно указать:
- низкий уровень организации взаимодействия УИИ с оперативными подразделениями территориальных органов ФСИН России;
- определенное количество материалов воз-
вращается в УИИ для доработки со ссылкой на некачественное проведение первоначальных розыскных мероприятий, ненадлежащее оформление документов.
В целях организации надлежащего взаимодействия с оперативными подразделениями, представления во ФСИН России достоверных отчетных сведений о результатах работы по розыску осужденных без изоляции от общества нужно обеспечить проведение совместных совещаний и сверку отчетных данных; обеспечить контроль за организацией надлежащего взаимодействия оперативных подразделений территориальных органов ФСИН России с УИИ по установлению местонахождения скрывшихся от контроля осужденных без изоляции от общества;
6) требуется решение вопроса об участии в кустовых совещаниях судей региона по вопросам о необходимости при вынесении приговора учитывать экономическую обстановку в районе места жительства осужденного, о рассмотрении возможности более широкого применения ст. 73 УК РФ, а также неприменения наказания в виде исправительных работ к лицам, не имеющим определенного места жительства и гражданства РФ, проживающим в районе муниципального образования, где по месту жительства осужденного нет предприятий для отбывания наказания, использовании возможности продления испытательного срока как одного из средств профилактики правонарушений, об отсутствии требований систематичности нарушений в ст. 73, 74 УК РФ, ст. 190 УИК РФ при решении вопроса о продлении испытательного срока и дополнении обязанностей, более широком применении п. 11 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 20 декабря 2011 г. № 21 «О практике применения судами законодательства об исполнении приговора»: если в ходе рассмотрения судом представления об отмене условного осуждения в соответствии с ч. 3 ст. 74 УК РФ будет установлено, что факт нарушения условно осужденным общественного порядка или неисполнения возложенных на него судом обязанностей не носили систематического характера, он принял меры к трудоустройству прохождению курса лечения от алкоголизма, наркомании и т. п., не скрывался от контроля, то суд вправе с учетом мнения представителя УИИ, прокурора, при его участии в судебном заседании, не отменяя условного осуждения, продлить условно осужденному испытательный срок (ч. 2 ст. 74 УК РФ).
1 См.: ТихомировЮ.А. Научнаяорганизация управления М., 1973. С. 18.
2 См.: Об итогах деятельности уголовно-исполнительныхинспекций в 2012 году: обзор ФСИН России.
3 См., напр.: Основные показатели деятельности уголовно-исполнительной системы ФСИН России (январь-декабрь 2011 года): информ.-аналит. сб. Тверь, 2012. С. 149-196; Отчеты и аналитические справки о работе уголовно-исполнительных инспекций.
4 См.: Вопросы Федеральной службы исполнениянаказаний: Указ Президента РоссийскойФедерации от 13 октября2004 г. № 1314.
5 См.: Об утверждении Положенияоб уголовно-исполнительных инспекциях и норматива их штатной численности: Постановление Правительства РоссийскойФедерации от 16 июня 1997 г. № 729.
6 См.: Об итогах деятельностиуголовно-исполнительныхинспекций в 2012 году: обзор ФСИН России.
7 См., напр.: Об итогах деятельностиуголовно-исполнительных инспекций в 2010 году: обзор ФСИН России; Об итогах деятельностиуголовно-исполнительныхинспекций территориальных органов ФСИН России в 2011 году: обзор ФСИН России.
8 См.: О порядке привлечения осужденныхк обязательным и исправительным работам к отбыванию наказания: указание ФСИН России от 18 октября 2011 г. №2 19-19676-05 с изменениями к Методическимрекоменда-циям ФСИН России от 21 июля 2008 г. № 10/19-149.
9 См., напр.: Выписка из справки по результатам инспекторскойпроверки деятельности ФКУ УИИ и филиалов УФСИН России по Новгородскойобласти
