CC BY
86
Проблемы безопасности и перспективы саммита БРИКС в Уфе1
В.В. Панова
Панова Виктория Владимировна — к.и.н., доцент кафедры международных отношений и внешней политики России, МГИМО Университет, МИД России; старший советник по стратегическому планированию, НКИ БРИКС; Российская Федерация, 119454, Москва, просп. Вернадского 76; E-mail: p anova@nkibrics.ru
Группа БРИКС возникла сравнительно недавно и перспективы ее развития в качестве сообщества стран-единомышленников все еще продолжают вызывать весьма бурные споры. И хотя наличие общих целей в области реформ международной финансовой и экономической системы не вызывает сомнений у наблюдателей, вопросы безопасности для БРИКС пока остаются чем-то весьма неопределенным. Между тем Россия, которая в 2015 — начале 2016 г. председательствует в БРИКС, в первую очередь стремится к тому, чтобы наконец-то превратить эту группу из просто платформы для дискуссий в полноценный механизм экономического и политического сотрудничества. При этом проблемы мира и безопасности вызывают определенные разногласия между государствами-членами. Это обусловлено самыми разными факторами — географическим и геополитическим расположением, различными политическими традициями, разным политическим статусом на международной арене, тесными экономическими и политическими связями и сложными формами сотрудничества/соперничества с развитыми странами Запада, а также различиями в понимании и продвижении собственных глобальных целей и приоритетов. В данной статье рассматривается эволюция взглядов России на важность БРИКС и ее место в иерархии российской внешней политики, а также уделяется более пристальное внимание проблемам политической безопасности, международного права и глобального управления. Одновременно автор показывает, что хотя некоторым из этих проблем будет уделяться меньше внимания в силу того, что они являются актуальными лишь для некоторых участников группы (например, борьба с наркотиками, морская безопасность или региональные конфликты), а к другим следует подходить с точки зрения наименьшего общего знаменателя (например, реформа Совбеза ООН или нераспространение оружия массового поражения), страны БРИКС по-прежнему находят все новые сферы для сотрудничества и предпринимают небольшие, но уверенные шаги по направлению к созданию полноценного механизма для координации своих действий. Дополнительную ответственность на БРИКС возлагает тот факт, что взаимодействие между ее членами и их достижения в сфере реформы глобального политического и экономического управления большинством развивающихся стран рассматриваются как альтернатива доминированию государств с развитой экономикой и как новая модель равноправного и взаимовыгодного сотрудничества.
Ключевые слова: БРИКС, реформа глобального управления, проблемы мира и безопасности, кризисное управление на региональном уровне, управление Интернетом и кибербезопасность, борьба с терроризмом, нераспространение ядерного оружия, суверенитет, многополярность
Введение
В последнее время аббревиатура БРИКС стала очень модной. При этом особо значительный всплеск внимания экспертов и политиков к этой группе, ее потенциалу и пер-
1 Перевод выполнен В.А. Гончаровым.
спективам развития наблюдается в России, которая готовится принять саммит «пятерки» в Уфе в июле 2015 г. Подобный интерес еще больше подогревается продолжающейся конфронтацией между Россией и Западом, а также сохраняющимися расхождениями в их взглядах на мировой порядок. В данной ситуации Россия рассматривает государства БРИКС и прочие развивающиеся страны как своих естественных союзников в реформировании этого порядка, направленном на то, чтобы сделать его более справедливым, инклюзивным и учитывающим интересы всех участников, а не только старых «хозяев мира». В то же время государства «золотого миллиарда» все еще смотрят на БРИКС с определенной долей скептицизма и осторожности (в зависимости от политических пристрастий и государственной принадлежности аналитиков их отношение к рассматриваемой группе колеблется от неприкрытого сарказма вроде «БРИКС? А что это вообще такое?» до понимания необходимости сотрудничества, хотя приоритет при этом все равно отдается двусторонним контактам с каждой из пяти стран).
Общие цели стран БРИКС
Нет смысла еще раз вспоминать о том, как возник клуб стран БРИКС, однако при этом очень важно взглянуть на истоки существующих в России концепций и стратегических выкладок, связанных с рассматриваемой схемой сотрудничества. Только таким образом можно понять, какую роль отводит БРИКС ее будущий председатель.
Хотя аббревиатура БРИКС зажила собственной жизнью практически сразу же после того, как была первый раз озвучена придумавшим ее Джимом О'Нилом, сама эта группа изначально рассматривалась лишь как объединение нескольких стран исключительно по экономическому признаку. На концептуальном уровне начало диверсификации российской внешней политики, направленной на отход от характерного для 1990-х годов стремления быть исключительно членом «западного клуба», можно усмотреть в идеях Е.М. Примакова, выдвинувшего идею стратегического треугольника «Россия — Индия — Китай», а также в расширении сотрудничества со странами Латинской Америки, импульсом для которого послужил Хайлигендаммский процесс2.
Хотя интересы пяти стран, входящих в состав БРИКС, по-прежнему довольно существенно расходятся, между ними существует и ряд важных точек соприкосновения, позволяющих активизировать сотрудничество и продолжить поиск общих подходов.
Начнем с того, что все страны БРИКС не особенно довольны существующим мировым порядком. Хотя мир не был строго биполярным и раньше, но после распада Советского Союза и социалистического блока единственной реальной силой на планете остались западные державы, которые сохранили доступ в свой «клуб» открытым и для других стран (и бывших членов социалистического содружества, и развивающихся стран с иным государственным и экономическим устройством), но только на своих условиях. В результате возникла система, предоставляющая основные преимущества не всем, а только тем, кто устанавливает правила.
Конечно же, все страны БРИКС в первую очередь заботят моменты, связанные с экономической и финансовой системой, однако в сфере политического и экономического управления их интересы тоже переплетены очень тесно, что приводит к постепенному осознанию важности вопросов безопасности, обсуждаемых в рамках «пятерки».
При этом государства БРИКС особо выделяют тот факт, что они не хотят никакой революции и стремятся лишь к реформам, направленным на благо всего человечества.
2 Подробнее о возникновении группы БРИКС см.: [Панова, 2013а; Панова, 2013Ь].
То есть они не хотят разрушать существующую систему или отказываться от правил, которые столь тщательно разрабатывались в течение второй половины XX в., особенно от тех, которые были разработаны совместно всеми сторонами. По этой причине страны БРИКС являются убежденными сторонниками соблюдения международного права и правового регулирования и высказываются против действий, предпринимаемых на ситуативной основе. Все члены «пятерки» нередко именуются «ястребами суверенитета», придерживающимися курса защиты суверенитета и невмешательства во внутренние дела других стран в четком соответствии с Уставом ООН. Кроме того, членство в рассматриваемой группе дает России возможность воспользоваться преимуществами «сетевой дипломатии» с ее «правилом непересечения красных линий», которое резко контрастирует с «принципами обусловленности, типичными для большинства западных институтов» [Roberts, 2010]. Дополнительной функцией группы БРИКС является то, что она представляет собой яркий пример демократического международного объединения, в рамках которого страны с различными политическими системами, экономическими традициями и культурно-цивилизационными характеристиками мирно и на равных сотрудничают друг с другом. Данная позиция явно противоречит постулату о том, что только либерально-демократические государства, являющиеся полноценными членами мирового сообщества, имеют преимущественное право голоса в решении международных вопросов. Данный взгляд отражен в Концепции внешней политики Российской Федерации.
Организация Объединенных Наций рассматривается странами БРИКС как центральный и единственный легитимный орган глобального управления. Все члены «пятерки» согласны с тем, что законные полномочия в сфере поддержания мира и безопасности имеет только Совет Безопасности ООН (СБ ООН) и, соответственно, отвергают меры, принятые в одностороннем порядке, в обход данного органа. Как совершенно верно отметил глава российского Национального комитета по исследованию БРИКС, депутат Государственной думы В.А. Никонов, «... все пять стран заинтересованы в максимальном увеличении роли ООН, в совершенствовании механизмов функционирования организации и в ответах на глобальные вызовы и угрозы путем многосторонней дипломатии» [Nikonov, 2013].
В то же время осознание уникальности формата ООН подталкивает страны БРИКС к последовательным усилиям, направленным на проведение в жизнь реформы данной организации. Призывы к ней содержатся в заключительных документах каждого саммита БРИКС, где Китай и Россия постоянно подчеркивают, что «придают важное значение статусу и роли Бразилии, Индии и Южной Африки в международных делах и поддерживают их стремление играть большую роль в ООН»3. Хотя политические обозреватели пытаются обратить внимание на то, что два постоянных члена Совбеза не торопятся бороться за предоставление таких же постоянных мест в этом органе остальным трем странам и имеют разные представления относительно права вето в СБ ООН, совершенно очевидно, что концепция сотрудничества в рамках БРИКС и соответствующая модель постепенных изменений путем реформ, а не революции, не предусматривает поспешных шагов. Более того, хотя в России и растет осознание того, что реформа СБ ООН представляет собой насущную необходимость и что при этом нужно в первую очередь принимать во внимание своих партнеров из развивающихся стран, прежде всего — государства БРИКС, позиция прочих постоянных членов Совбеза и отсутствие
3 Форталезская декларация (принята по итогам шестого саммита БРИКС) в г. Форталеза, Бразилия, 15 июля 2014 г. Режим доступа: http://news.kremlin.ru/media/events/files/41d4f1dd674176325 2a8.pdf (дата обращения: 25.03.2015).
общего согласия среди всех государств — членов ООН весьма существенно осложняет проведение подобной реформы.
Гораздо больше взаимопонимания между государствами БРИКС, а впрочем, и большинства прочих, в первую очередь развивающихся стран, можно обнаружить в недвусмысленной поддержке многополярного мира. Данная позиция уже одним фактом своего существования вызывает беспокойство США, которые стремятся оставаться единственной сверхдержавой и постоянно пытаются воспрепятствовать возвышению всех потенциальных соперников. Это в различных формулировках отражено в официальных доктринах Национальной безопасности США. В самом начале этого века, когда президентом США стал Дж. Буш-младший, был опубликован документ, в котором провозглашалось, что США обладают «беспрецедентной — и непревзойденной — силой и влиянием в мире», причем эта «великая сила» должна использоваться для того, чтобы «поддерживать баланс сил, способствующий сохранению свободы»4. Восемь лет спустя, в первые годы правления Б. Обамы, была принята новая Национальная стратегия безопасности, в которой говорится, что «поскольку мы сталкиваемся с многочисленными угрозами — со стороны других государств и негосударственных образований — мы будем поддерживать военное превосходство, которое десятилетиями обеспечивало безопасность нашей страны и легло в основу глобальной безопасности»5.
Если отложить в сторону официальные документы, то, возможно, наилучшее описание рассматриваемой позиции мы найдем в блестящем аналитическом исследовании, опубликованном компанией в 2011 г., а затем еще раз — в 2014 г. Авторы данного
исследования весьма проницательно утверждают, что хотя США и не угрожают враждебные действия со стороны большинства стран мира уже благодаря их географическому положению, два региона все же могут послужить источником беспокойства: это Южная Америка (или, скорее, «Южный конус», включающий Бразилию, Аргентину, Уругвай и Парагвай) и Евразия (здесь, прежде всего, имеется в виду ее северная часть, т.е. европейские страны, Россия (или, скорее, страны бывшего Советского Союза) и Китай). США видят в объединении данных стран потенциальную угрозу и стремятся не допустить этого. Как результат, американская политика направлена на то, чтобы вышеупомянутые регионы были «разделены между максимально большим количеством различных (предпочтительно — враждебных друг другу) держав» ^га^ог, 2014]. Это прекрасно объясняет, почему США изначально должны были отнестись к БРИКС как к весьма нежелательному явлению — ведь данное объединение одним своим существованием бросает вызов основным принципам американской стратегии6.
Чтобы внести полную ясность, отметим, что ни Россия, ни кто-либо из остальных четырех стран — членов БРИКС не стремится к конфронтации с США, НАТО или так называемым Западом. Единственной целью этих стран в рамках рассматриваемой схемы сотрудничества является построение более справедливого мирового порядка, а также обеспечение многосторонних подходов и общего признания равенства различных цивилизационных моделей. Более того, они будут только рады, если Вашингтон
4 US National Security Strategy. September, 2002. Washington DC. Режим доступа: http://georgewbush-whitehouse.archives.gov/nsc/nss/2002/index.html (дата обращения: 25.03.2015).
5 US National Security Strategy. May 2010. Washington DC. Режим доступа: http://www.whitehouse. gov/sites/default/files/rss_viewer/national_security_strategy.pdf (дата обращения: 25.03.2015).
6 Феномен «Евро-БРИКС» на данный момент представляет собой совершенно незначительное движение, представленное второстепенными европейскими силами, поддерживающими истинное сотрудничество между Европой и БРИКС на объединительной, а не двусторонней платформе. Если данное партнерство перерастет в серьезный процесс, поддерживаемый европейскими правительствами, то оно будет представлять непосредственную угрозу североамериканскому гегемону.
присоединится к этим попыткам. В частности, автор этих строк еще два года назад в Центре ведения политики БРИКС в Рио-де-Жанейро обосновывала желательность подобного развития событий для достижения мирного, инклюзивного и взаимовыгодного мирового порядка. Впрочем, еще тогда была сделана оговорка о неготовности крупнейшей державы к сотрудничеству с восходящими центрами силы в лице БРИКС. К сожалению, глобальная и справедливая демократическая система не укладывается в стратегическое видение крупнейшей сверхдержавы, тогда как страны БРИКС стремятся к созданию «многополярного и многоцивилизационного мира, который будет основан на силе закона, а не на законе силы» [№копо^ 2013].
Взгляд на БРИКС в российской внешней политике
Даже несмотря на то, что Россия довольно долго переходила к практической реализации своей внешнеполитической концепции, один из второстепенных векторов российской внешней политики постепенно все же эволюционировал в процесс первостепенной важности7. Впервые с идеей диверсификации РФ открыто выступила в середине 1990-х годов, когда Е.М. Примаков заговорил о развитии сотрудничества в рамках стратегического треугольника «Россия — Китай — Индия» и о многовекторной дипломатии. В первой половине 1990-х годов Россия покинула ряд регионов, отказавшись от стратегии глобального присутствия, характерной для Советского Союза. В это время внешняя политика РФ и в теории, и на практике была сосредоточена на попытках полной интеграции со странами Запада и с институтами, в которых эти страны играли главную роль. Но международная ситуация складывалась для России неблагоприятно, и в стране начали смотреть на вещи более реалистично — так, в Послании Президента к Федеральному Собранию 1997 г. уже заметно довольно существенное отклонение от предшествующего курса, в частности — провозглашается направленность на диверсификацию внешней политики. Среди наиболее важных целей, сформулированных в данном Послании, следует упомянуть защиту национальных интересов России без конфронтации, но с опорой на усиление стабильности и сотрудничества в международных отношениях, а также создание системы международных отношений, основанной на том, что «наш мир — многополюсный, в нем не должно быть доминирования какого-то одного центра силы» и что «мир XXI в. должен меньше опираться на военную силу и гораздо больше — на силу права»8.
Первым практическим проявлением попыток России способствовать формированию многополярного мира, вероятно, была серия визитов тогдашнего министра иностранных дел Е.М. Примакова в Латинскую Америку, в ходе которых был подписан ряд соглашений о «стратегическом партнерстве» с ведущими государствами континента (см. подробнее [Мартынов, 2009]).
Далее, в Концепции внешней политики РФ 2000 г. было провозглашено, что Россия должна добиваться «формирования многополярной системы международных отношений», отражающей реальное многообразие современного мира и его интересов
7 Здесь следует отметить, что подобная ситуация была характерна не только для сотрудничества России с развивающимися странами. С самого начала существования РФ в качестве независимого государства в ее внешнеполитических документах говорилось о первостепенной важности сотрудничества со странами постсоветского пространства, однако в реальности было сделано очень немногое.
8 Послание Президента России Б.Н. Ельцина к Федеральному Собранию «Порядок во власти - порядок в стране». 6 марта 1997 г. Режим доступа: http://www.intelros.ru/2007/02/05/poslanie_
prezidenta_rosii_Ьorisa_elcina_federalnomu_soЬraniju_rf_porjadok_vo_vlasti_porjadok_v_strane_1997_
god.html (дата обращения: 25.03.2015).
и основанной на «механизмах коллективного решения ключевых проблем», на приоритете международного права и «демократизации международных отношений»9. В следующей Концепции внешней политики РФ, принятой в 2008 г., был сделан еще больший упор на усиление экономического потенциала «новых центров глобального роста, связанное в том числе с более равномерным распределением ресурсов» и являющееся результатом либерализации мировых рынков. На этой основе был сделан совершенно логичный вывод о том, что экономическая мощь этих стран и регионов обязана привести к увеличению их политического влияния и к постепенному формированию полицентрического мирового порядка.
Также в Концепции 2008 г. был поднят ряд проблем, связанных с тем, что «традиционные громоздкие военно-политические союзы уже не могут обеспечить противодействие всему спектру современных вызовов и угроз, являющихся трансграничными по своему характеру», что в свою очередь обуславливает более широкое использование «сетевой дипломатии» и гибких форм участия в многосторонних структурах для защиты национальных интересов.
Здесь мы имеем дело с официальным признанием того, что «глобальная конкуренция впервые в новейшей истории приобретает цивилизационное измерение, что предполагает конкуренцию между различными ценностными ориентирами и моделями развития в рамках универсальных принципов демократии и рыночной экономики». В том же самом документе Россия также критикует Запад за «реакцию на перспективу утраты... своей монополии на глобализационные процессы», в числе прочего находящую выражение в инерционном «сдерживании России». Кроме того, согласно рассматриваемой Концепции, «стратегия односторонних действий дестабилизирует международную обстановку, провоцирует напряженность и гонку вооружений, усугубляет межгосударственные противоречия, разжигает национальную и религиозную рознь, создает угрозу безопасности других государств, ведет к росту напряженности в межцивилизационных отношениях». При этом во всех официальных заявлениях и документах также явным образом провозглашается центральная роль ООН, т.е. тот принцип, который наряду с многополярностью, суверенитетом и верховенством закона недвусмысленно разделяется всеми странами БРИКС10. Наконец, более значительное внимание придается «культурно-цивилизационному многообразию современного мира».
Как уже упоминалось ранее, по мере того как группа БРИКС превращалась во все более зрелое объединение, российское правительство ценило ее все больше. В.В. Путин, будучи президентом, еще в рамках российского председательства в «Группе восьми» в 2006 г. активно продвигал идею налаживания более тесных связей с Бразилией, Китаем, Индией и другими динамично развивающимися странами. Во время президентства Д.А. Медведева состоялась первая встреча лидеров рассматриваемого клуба. Сегодня же переоценить важность БРИКС для российской элиты просто невозможно.
В одной из статей, опубликованных В.В. Путиным в преддверии нового президентского срока, говорится, что Россия должна «придавать приоритетное значение взаимодействию с партнерами по БРИКС. Эта уникальная структура, созданная в 2006 г., нагляднее всего символизирует переход от однополярности к более справедливому мироустройству» [Путин, 2012]. Несколько позднее данная точка зрения была подкреплена
9 Концепция внешней политики Российской Федерации // Независимая газета. 2000. 11 июля. Режим доступа: http://www.ng.ru/world/2000-07-11/1_concept.html (дата обращения: 25.03.2015).
10 Концепция внешней политики Российской Федерации. 15 июля 2008 г. Режим доступа: http:// kremlin.ru/acts/785 (дата обращения: 25.03.2015).
заявлением российского министра иностранных дел С.В. Лаврова о том, что создание БРИКС оказалось «одним из самых значительных геополитических событий с начала нового столетия» [Lavrov, 2012].
Согласно последней на данный момент Концепции внешней политики РФ, Россия придает огромную важность «обеспечению устойчивой управляемости мирового развития, что требует коллективного лидерства ведущих государств мира» - представленного в географическом и цивилизационном отношении. Именно для обеспечения подобной устойчивости Россия будет и дальше расширять сотрудничество с другими странами «в таких форматах, как "Группа двадцати", БРИКС..., ШОС, РИК, а также с другими структурами и в рамках различных площадок для договора»11.
Данный механизм рассматривается как новая модель глобальных связей поверх старых барьеров, разделяющих Восток и Запад, Север и Юг, и соответственно он просто должен постепенно трансформироваться в «многостороннее стратегическое партнерство по широкому комплексу экономических и политических вопросов». Кроме того, Россия смотрит на будущее БРИКС с довольно существенными амбициями и верит в идею «моста» между Севером и Югом или в то, что если группа будет действовать только в рамках Юга, то это довольно существенно ограничит ее возможности в качестве независимой силы на мировой арене [Lavrov, 2012]. С точки зрения российского руководства, если развал Советского Союза стал «величайшей геополитической трагедией» XX в., то БРИКС, наоборот, представляет собой «одно из наиболее значимых геополитических событий начала нового столетия» и «отражает объективную тенденцию мирового развития к формированию полицентричной системы международных отношений и усилению экономической взаимозависимости государств»12.
Взаимодействие стран БРИКС в сфере мира и безопасности
Исходная идея, лежащая в основе саммитов БРИКС, выросла из необходимости координации позиций стран БРИК (ЮАР присоединилась к группе в 2011 г.) в рамках «Большой двадцатки» по вопросам реакции на мировой финансовый и экономический кризис. Даже несмотря на то, что БРИКС никогда не позиционировали себя как политический блок и уж тем более как альянс, направленный на обеспечение безопасности, сотрудничество между странами «пятерки» по экономическим и финансовым вопросам довольно быстро переросло в обсуждение довольно широкого спектра политических и глобальных проблем. Подобное взаимодействие имело место как в формате БРИКС, так и в рамках иных многосторонних платформ типа «Группы двадцати», ООН и т.п.
Трансформация БРИКС из форума или механизма неформального сотрудничества лидеров пяти стран в четко оформленную организацию едва ли будет быстрой. Основная причина этого заключается в том, что внутреннее экономическое развитие каждой из стран БРИКС (на данный момент, вероятно, за исключением России, которая делает очень высокие политические ставки в период экономических трудностей и неопределенностей, частично вызванных структурными ошибками двух прошлых десятилетий, а частично - враждебным давлением извне) приоритетнее политической повестки. При этом, однако, всего за семь лет БРИКС превратилась в полноценную
11 Концепция внешней политики Российской Федерации. 12 февраля 2013 г. Режим доступа: http://www.mid.ru/bdomp/ns-osndoc.nsf/e2f289bea62097f9c325787a0034c255/c32577ca0017434944257b1 60051bf7fЮpenDocument (дата обращения: 25.03.2015).
12 Концепция участия Российской Федерации в объединении БРИКС. 9 февраля 2013 г. Режим доступа: http://www.mid.ru/brp_4.nsf/newsline/D23D45D62C00F78E44257B35002ACD50 (дата обращения: 25.03.2015).
платформу взаимодействия по вопросам глобального управления, в рамках которой наряду с традиционными экономическими и финансовыми, а также глобальными, социальными, гуманитарными и культурными вопросами все активнее рассматриваются проблемы политики и безопасности. В настоящее время в повестку дня БРИКС включены все наиболее острые проблемы политической безопасности — от традиционных угроз в сфере управления конфликтами и их предотвращения, тенденций к односторонним действиям, отказа от многостороннего подхода и универсальной роли ООН и замены международного права национальным законодательством для борьбы с терроризмом, противостояния незаконному обороту наркотиков, международной преступности, морской безопасности и пиратства, а также новых вызовов, связанных с вепо-низацией космоса, киберпреступлениями и управлением Интернетом. По всем этим проблемам — а приведенный выше список является далеко не исчерпывающим — страны БРИКС демонстрируют различную степень единодушия. Поскольку объем данной статьи ограничен, мы вкратце рассмотрим лишь несколько вопросов, которые, правда, совсем не обязательно являются наиболее важными или получающими наиболее широкое одобрение со стороны пяти стран.
Глобальное управление
О реформе Совбеза ООН мы уже кратко упоминали выше. Две страны БРИКС являются постоянными членами этого органа, тогда как остальные три стремятся найти способ быть представленными в нем на постоянной основе. Россия на протяжении многих лет настаивала на том, что основной целью Совбеза должно стать повышение эффективности и усиление представительности для того, чтобы принять во внимание изменившиеся международные условия, а также «адекватно и быстро реагировать на возникающие кризисы и проблемы»13. При этом, принимая во внимание тот факт, что ни одна из моделей рассматриваемой реформы не получает поддержки подавляющего большинства, Москва пыталась занять очень осторожную позицию, указывая на неэффективность радикального продвижения какой-либо одной идеи, поскольку это должно «неизбежно поляризовать Генеральную Ассамблею», и на то, что вместо этого нужно продолжать «кропотливую работу по сближению позиций без навязывания искусственных сроков»14. Недавние события показывают, что Россия все больше склоняется к необходимости включения новых кандидатов в постоянные члены Совбеза, прежде всего — своих партнеров по БРИКС.
На протяжении некоторого времени Индия и Бразилия вместе с Германией и Японией входили в состав так называемой «Большой четверки». Однако сдвиги в политических связях и схемах сотрудничества привели к тому, что вперед в рассматриваемой гонке может вырваться другая группа — три страны БРИКС. Проведению анализируемой реформы препятствует то, что разные стороны видят ее конечный результат совсем по-разному, несмотря на общее согласие по поводу ее необходимости как таковой. До настоящего времени страны БРИКС не осмеливались заходить дальше регулярных заявлений о «необходимости проведения всесторонней реформы ООН, включая Совет Безопасности» и о той важности, которую Китай и Россия придают международному статусу остальных трех стран. При этом драматизм данной ситуации коренится в весьма
13 О позиции России на 66-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН. Министерство иностранных дел РФ, 2011 г. Режим доступа: http://www.mid.ru/bdomp/ns-dmo.nsf/66d11ad1c1bc0a7bc32576790039c0 4а/ЬШ0994163с95186с32578се0039986ЬЮрепОоштеп1 (дата обращения: 25.03.2015).
14 Там же.
ограниченных возможностях БРИКС. Конечно, с течением времени все больше людей понимают, что вхождение всех пяти стран в состав Совета Безопасности будет весьма положительным достижением, и члены БРИКС совместными усилиями действительно могут заложить первый камень в фундамент будущей реформы, но завершить строительство этого здания им не под силу. Наглядным примером этого является тупиковая ситуация, сложившаяся вокруг реформы МВФ, число противников которой гораздо меньше, чем изменения состава Совбеза ООН.
До определенной степени разницу во взглядах пяти стран демонстрирует реформа глобального управления и подходы к ней. В то время как на мировой арене стремления Бразилии, Индии и ЮАР в основном ограничиваются повышением своего статуса в рамках ООН, прочие проблемы, с которыми они имеют дело, в основном имеют лишь региональное значение (возможно, за исключением режима нераспространения ядерного оружия для Индии, являющейся неофициальным членом клуба ядерных держав). При этом будет вполне справедливым сказать, что самым «региональным» государством из упомянутых выше трех стран является Южная Африка. Для ЮАР БРИКС представляет собой «возможность позиционировать себя как экономического лидера на африканском континенте и извлекать выгоду из своей связи с престижным клубом активно развивающихся держав» [Wasserman, 2015], а вовсе не шанс расширить свою вовлеченность в систему глобального управления.
Чтобы продемонстрировать стремление остальных держав к повышению своей глобальной роли и ответственности, мы можем вспомнить об активной международной позиции Бразилии и Турции в 2009 г. на переговорах по иранской проблеме, а также об их провале из-за того, что западные державы отвергли инициативу, выдвинутую развивающимися странами. По словам непосредственного участника рассматриваемых переговоров, «санкции против Ирана были введены Советом Безопасности в тот же самый день, когда так называемая Венская группа представила МАГАТЭ свои замечания по Тегеранской декларации, и соответственно у Ирана просто не оказалось времени для ответа»15. Некоторые эксперты также усматривают проявление глобальных устремлений Бразилии в том, что эта страна председательствовала на проходившей в 2005 г. Обзорной конференции по выполнению Договора о нераспространении ядерного оружия, а также участвовала в попытках повторного введения «тринадцати шагов к разоружению» в 2010 г., а также в ее деятельности по восстановлению мира на Восточном Тиморе [Amorim, 2010; Kwang Ho Chun, 2013]. При этом внешняя политика Бразилии, конечно, в значительной степени направлена и на решение региональных вопросов. Так, например, когда эта страна председательствовала в БРИКС, ее представители немало говорили о распространении деятельности группы на Латинскую Америку. Кроме того, Бразилия является основной движущей силой Союза южноамериканских наций (UNASUR). При этом, в отличие от Китая и России, она вовсе не заинтересована в выработке новых формулировок и политических правил международных отношений, за исключением упомянутого выше включения в состав Совбеза ООН с повышением статуса для будущих новых членов.
Что касается Индии, то, по мнению некоторых экспертов, ее внешняя политика остается «сбивчивой и довольно неопределенной». При этом индийское правительство, конечно, в основном ориентировано на внутренние проблемы, но в то же время осознает, что экономическое развитие невозможно без более активного взаимодействия с другими странами [Kwang Ho Chun, 2013]. Наконец, если говорить о Китае и России — их амбиции распространяются на множество глобальных проблем и в основном
15 Подробнее о бразильско-турецкой инициативе и ее результатах см. [Amorim, 2010].
именно на них и сориентированы. Все это в свою очередь предполагает не расхождение интересов отдельных стран БРИКС, а, скорее, характерный для некоторых ее членов недостаток интереса к всестороннему обсуждению определенных проблем глобального характера или же различия при определении приоритетных тем для переговоров внутри группы16.
Правительства стран БРИКС (и Россия здесь не исключение), как правило, признают, что для группы жизненно важно рассматривать на своих встречах прежде всего различные идеи консенсуального характера. Все страны знают «красные линии» друг друга, которые нельзя пересекать. Даже если одна из пяти стран выскажет мнение, отличное от мнения остальных, на нее не будет оказано давление, чтобы не ослабить всю группу. Впрочем, это не означает, что между членами «пятерки» не может быть разногласий. Все страны нередко демонстрируют разные интересы и несовместимые подходы, однако это вовсе не препятствует поиску взаимного согласия. И наоборот, исследование расхождений — вопреки надеждам многих западных аналитиков — приводит к более глубокому взаимопониманию и позволяет найти еще больше точек соприкосновения.
«Горячие точки»
Конечно, сотрудничество в рамках ООН и по вопросу о ее реформе далеко не всегда демонстрирует полное совпадение взглядов пяти стран, однако, несмотря на это, многие политические обозреватели, а также сами политики признают, что присутствие всех пяти стран БРИКС на заседаниях Совета Безопасности ООН в 2011 г. весьма существенно поспособствовало диалогу между членами группы по вопросам мира и безопасности. Эти моменты рассматриваются членами группы как прочная основа для их спокойного и успешного развития в предсказуемом и безопасном мире. Группа БРИКС не считает себя политическим и тем более военным блоком, однако со временем она стала играть все более значительную политическую роль. Если на первом саммите БРИКС упоминалась лишь одна проблема, связанная с политикой и международной безопасностью (борьба с терроризмом), а на втором к ней добавилось обсуждение проблемы Гаити, то в Форталезской декларации уже говорится практически обо всех «горячих точках» всех регионов современного мира, вне зависимости от того, насколько они удалены от стран БРИКС в географическом или политическом плане.
Клуб развивающихся стран координировал свои позиции в начале кризисов в Ливии и Сирии, а также выступил единым фронтом при принятии решения о переносе голосования по роли ООН и Генеральной Ассамблеи, а также при рассмотрении вопросов о Кот-д'Ивуаре и Судане.
Что касается Ливии, то четыре страны БРИК вместе с Германией воздержались при голосовании по вопросу о принятии Резолюции № 1973 о бесполетной зоне (2011 г.). ЮАР изменила свою позицию по рассматриваемому вопросу в связи со своим вступлением в клуб БРИКС в том же году. После саммита БРИКС в Санье (Китай) в 2011 г. тогдашний президент России Д.А. Медведев вновь заявил о поддержке общей позиции относительно исключительного использования политических и дипломатических средств, а также поблагодарил южноафриканского президента Дж. Зуму за уси-
16 Данный вывод также основан на личном опыте автора, который активно участвует в обсуждении «второго направления дипломатии» с экспертами и учеными пяти стран с 2011 г.
лия, предпринятые им в качестве главы посреднической миссии Африканского союза в ходе рассматриваемого конфликта17.
В случае с Сирией, даже несмотря на расхождения в процессе голосования в Сов-безе по предложенной странами Запада Резолюции в феврале 2012 г. (против нее выступили только две страны из 15 — Россия и Китай, выдвинувшие иной проект, исключавший угрозы интервенции и обеспечивавший участие всех политических сил в процессе переговоров), по существу позиция всех членов БРИКС совпала по основным параметрам. Ключевым моментом в подходе БРИКС к решению вопроса о Сирии было стремление к участию в переговорном процессе всех политических сил. Кроме того, страны «пятерки» выступили за то, чтобы призвать к прекращению насилия все стороны конфликта, а не только президента Асада. При этом все члены БРИКС выразили твердую уверенность в том, что процессом политического урегулирования должны руководить сами сирийцы, а иностранное вмешательство допускать ни в коем случае нельзя. Частично именно общей позиции БРИКС обязана своим успехом инициатива В.В. Путина относительно международного надзора за уничтожением химического оружия в Сирии, которая помогла предотвратить иностранную интервенцию в эту страну. Политики, отстаивавшие необходимость военного вмешательства, при этом столкнулись не только с позицией России, но и с общественным мнением в своих государствах, а также с твердой приверженностью разрешению конфликта дипломатическим путем со стороны ключевых развивающихся стран, чью точку зрения уже было сложно игнорировать.
Помимо вышесказанного, все пять стран БРИКС сумели сформулировать общий подход к урегулированию кризиса на Украине, надо сказать, к большому разочарованию наших западных партнеров. Хотя единственной страной БРИКС, чьи официальные лица не побоялись выступить с открытой поддержкой России, стала Индия, осторожная реакция остальных членов группы тоже вполне понятна. Например, у Китая есть внутренние (Синцзян-Уйгурский район) и внешние (Южно- и Восточно-Китайское море) проблемы в сфере безопасности, благодаря которым этой стране безопаснее всего отстаивать необходимость в рассмотрении истории вопроса перед тем, как высказывать какие-либо суждения или вырабатывать решения, вместо того чтобы оказывать явную поддержку какой-либо из сторон. Подобный подход был очень хорошо заметен, когда все четыре страны воздержались от голосования при принятии резолюции Генеральной Ассамблеи ООН по Крыму в марте 2014 г. При этом, однако, вновь вразрез с надеждами стран Запада, никто из членов БРИКС не попытался провозгласить Россию страной, недостойной принимать участие в международной политике вообще или в урегулировании рассматриваемого конфликта, все они активно высказались против заявлений представителей австралийских властей по возможностям проведения саммита «двадцатки» в 2014 г. без российского президента. Более того, на проходившем в Китае накануне «двадцатки» саммите форума АТЭС принимающая сторона всячески демонстрировала отношение к российскому лидеру как к приоритетному и почетному участнику встречи. В Форталезской декларации БРИКС все страны «пятерки» призвали «к широкому диалогу, деэскалации конфликта и проявлению сдержанности всеми его участниками в целях нахождения мирного политического решения в полном соответствии с Уставом ООН и общепризнанными правами человека и основными свободами», что,
17 Несколько позднее, в январе 2012 г., Дж. Зума выступил от лица Африканского союза с заявлением, в котором говорилось, что НАТО серьезно нарушила Резолюцию Совбеза ООН № 1973 и должна понести за это ответственность.
по сути дела, отражает основные моменты российской позиции по украинскому вопросу18.
Терроризм
Борьба с терроризмом — первая проблема, связанная с политической безопасностью, которая была включена в повестку дня БРИКС. Более того, этот вопрос упоминается уже в документах первого саммита БРИК в Екатеринбурге, на котором лидеры четырех стран осудили «терроризм во всех его формах и проявлениях» и особо подчеркнули, что террористическим актам не может быть никакого оправдания, а также призвали к срочному принятию проекта Всеобъемлющей конвенции по международному терроризму, представленного на рассмотрение Генеральной Ассамблеи ООН19.
Второй саммит БРИК в Бразилиа (Бразилия) был осложнен тем фактом, что от террористических атак пострадали сразу два члена блока — Россия (серия терактов в марте 2010 г. — на станциях московского метро «Лубянка» и «Парк культуры» и двумя днями позже — в Кизляре, а затем, в начале апреля, в Дагестане и Ингушетии) и Индия (серия терактов в феврале 2010 г. в Пуне и ряд трагедий в Кашмире в марте и апреле). Это побудило Бразилию и Китай «выразить сочувствие и солидарность» с народом и правительствами этих стран.
Любопытно, что в следующем году страны БРИКС (ЮАР на тот момент уже входила в состав группы) добавили в раздел, относящийся к противостоянию международному терроризму, новый пункт. Текст заявления остался таким же, как и прежде, но при этом в нем появилось упоминание о важности международной информационной безопасности и о необходимости противостоять киберпреступности20. В общем и целом внимание БРИКС к проблеме терроризма было постоянным, но довольно поверхностным. Каждый год лидеры группы повторяли одну и ту же мантру, обвиняя террористов и не находя их действиям никакого оправдания, но при этом практически не предлагали собственных идей или инициатив, направленных на решение рассматриваемой проблемы, предпочитая оставлять ее на рассмотрение ООН21. В ходе последнего на данный момент саммита БРИКС в Форталезе «пятерка» вновь выразила серьезную озабоченность данной проблемой и призвала обратить основное внимание на конфликт в Сирии, который является лидером по количеству террористических атак.
Хотя у нас нет практически никаких сомнений в том, что опасность терроризма для разных стран БРИКС является совершенно различной, столь же верно и то, что данная проблема постепенно приобретает все более широкий характер22. Так, в 2013 г.
18 Форталезская декларация (принята по итогам шестого саммита БРИКС). Форталеза, Бразилия, 15 июля 2014 г. Режим доступа: http://news.kremlin.ru/media/events/files/41d4f1dd6741763252a8.pdf (дата обращения: 25.03.2015).
19 Совместное заявление лидеров стран БРИК. 1-й саммит БРИК, 16 июня 2009 г., Екатеринбург.
20 Саньянская декларация. 3-й саммит БРИКС, 14 апреля 2011 г., Санья, Китай.
21 Так, единственным новшеством, появившимся на Дурбанском саммите, было выражение поддержки «реализации Глобальной контртеррористической стратегии Генеральной Ассамблеи ООН». В остальном же текст декларации вновь остался неизменным.
22 Помимо рассмотрения проблемы терроризма как такового, члены БРИКС высказывают критику в адрес «двойных стандартов» при истолковании «причин» террористической активности. Например, хотя Китай полностью осудил теракт в редакции газеты Charlie Hebdo, он призвал своих западных коллег воздерживаться от лицемерия и двойных стандартов. Так, китайское издание Global Times опубликовало статью, в которой говорилось, что «осуждение странами Запада террористических атак в России и Китае никогда не было таким активным, как быстрая и единая реакция на напа-
количество стран, в которых в результате терактов погибло более 50 человек, достигло рекордной отметки с начала столетия (24 из 162 государств, где проводились соответствующие исследования)23. Если еще недавно ЮАР и Бразилия рассматривались как страны с нулевым количеством террористических актов (111-е и 116-е место из 156 стран) и были серьезно обследованы на предмет наличия территорий, на которых могла осуществляться подготовка террористов24, в прошлом году позиции этих стран в данном печальном рейтинге несколько повысились. На данный момент, согласно Глобальному индексу терроризма, по количеству людей, погибших и пострадавших от терактов, Индия занимает 6-е место, Россия — 11-е, Китай — 25-е, ЮАР — 28-е и Бразилия — 72-е)25.
При этом по-прежнему никто не спорит с тем, что «пояс» нестабильности и терроризма представляет собой наибольшую проблему для трех стран БРИКС, и именно поэтому данные вопросы с большей вероятностью координации усилий и практических шагов обсуждаются ими в формате других международных групп, членами которых являются Россия, Индия и Китай, — например, РИК и ШОС.
Так, Шанхайская организация сотрудничества уже в 2001 г. — т.е. тогда же, когда была опубликована Декларация о ее создании, — подписала Шанхайскую конвенцию о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом, которая может рассматриваться как один из ее учредительных документов. В этой конвенции задача борьбы с упомянутыми угрозами выступает как одна из основных задач ШОС. Для ее выполнения лидеры ШОС приняли решение о создании постоянного органа — Региональной антитеррористической структуры (РАТС), обеспечивающей регулярное сотрудничество между соответствующими инстанциями. В рассматриваемом отношении 2012 г. заслуживает особого внимания, поскольку именно тогда была принята Программа сотрудничества между государствами — членами ШОС в сфере борьбы с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом на 2013—2015 гг., в которой предусматриваются определенные способы повышения эффективности данного сотрудничества.
При этом следует упомянуть, что саммит ШОС должен пройти в Уфе сразу же после саммита БРИКС и, судя по всему, некоторым образом повторит екатеринбургский опыт 2009 г. Единственным отличием будет лишь то, что Индия в этом году, вероятно, повысит свой статус и из наблюдателя превратится в полноценного члена ШОС.
В то время как в состав ШОС входят и страны Средней Азии, формат РИК сужен только до крупнейших государств Евразии. На последней на данный момент встрече на уровне министров иностранных дел три страны подтвердили свое стремление к более тесному сотрудничеству во всех соответствующих сферах. После ухода США и их союзников из Афганистана ситуация в регионе стала обостряться, и активизация сотрудничества между членами РИК на данный момент является жизненно важной для их
дение на редакцию газеты Charlie Hebdo во Франции» и что «даже после того, как Китай официально признал террористический характер этих кровавых событий, западные СМИ все равно продолжают закавычивать слово "террористические" при их описании, ссылаясь на то, что именно на этом якобы настаивает китайское правительство». См.: Chinese Media Slams the Wests Hypocrisy in ChirlieHebdo Reaction // The BRICS Post. 9 January, 2015. Режим доступа: http://thebricspost.com/chinese-media-slams-the-wests-hypocrisy-in-charliehebdo-reaction/#.VNezSZ2sX9v (дата обращения: 25.03.2015).
23 Global terrorism index, 2014. Figure 4, p. 14. Режим доступа: http://www.visionofhumanity.org/ sites/default/files/Global%20Terrorism%20Index%20Report%202014.pdf (дата обращения: 25.03.2015).
24 Более подробно о дискуссиях по поводу разделения стран БРИКС на жертв терроризма и его «спонсоров» см.: [Старчак, 2014].
25 Global terrorism index, 2014. Figure 4, p. 14. Режим доступа: http://www.visionofhumanity.org/ sites/default/files/Global%20Terrorism%20Index%20Report%202014.pdf (дата обращения: 25.03.2015).
национальной безопасности — особенно после того, как в этой стране прошли выборы [Лавров, 2015].
Вполне естественно, что в рамках таких форматов, как ШОС и РИК, проблема борьбы с терроризмом будет обсуждаться с большей степенью эффективности, но БРИКС тоже не следует сбрасывать со счетов в этом отношении. Террористическая активность затрагивает страны «пятерки» очень по-разному, в большей степени от нее страдают Россия, Индия и Китай. При этом, однако, за те годы, что прошли с начала нового века, всем стало ясно, что от терроризма нельзя отгородиться стеной, он проникает через границы, растекается по разным странам мира, в том числе и достаточно удаленным от «горячих точек» — более никто не застрахован от атак со стороны международного терроризма. Процесс глобализации не только приводит к позитивным изменениям, но равным образом может принести и определенный вред. Это очень хорошо демонстрирует общее увеличение количества и жестокости терактов в ЮАР и Бразилии, которые за последнее время довольно значительно поднялись в Глобальном индексе терроризма. Еще один фактор, который следует принять во внимание, — это то, что страны, желающие играть более значительную роль в международных отношениях, должны быть готовы нести и большую ответственность — в частности, в плане борьбы с глобальными угрозами.
Управление Интернетом и кибербезопасность
Управление Интернетом и кибербезопасность представляют собой новейшие проблемы политической безопасности, которые, правда, уже весьма активно и эффективно обсуждаются в рамках БРИКС. Действительно, хотя страны «пятерки» БРИКС демонстрируют самые высокие темпы роста количества интернет-пользователей, они пока в основном играют пассивную роль в сфере глобального управления Интернетом. На данный момент в государствах БРИКС в общей сложности проживает 37,73% всех интернет-пользователей мира26. При этом данные страны имеют весьма существенный потенциал для дальнейшего роста данной категории в геометрической прогрессии. Для сравнения — в Индии Интернетом охвачено 19,9% граждан, тогда как общая численность ее населения составляет почти 1,3 млрд человек, а в США распространение Интернета составляет 86,75%, однако население этой страны в 4 раза меньше27. Хотя остальные члены БРИКС демонстрируют намного более высокие показатели, чем Индия (от 46,03% в Китае до 59,27% в России), их потенциал тоже остается весьма значительным. По словам ведущего российского эксперта в рассматриваемой сфере — президента ПИР-Центра В. Орлова, «общий вклад интернет-сектора в экономику БРИКС в 2013 г. превысил 500 млрд долл., а к 2015 г., согласно имеющимся прогнозам, он должен увеличиться еще в 2 раза. В ближайшем будущем страны БРИКС будут представлять собой самую многочисленную и активную часть "цифрового общества" XXI в.» [Orlov, 2014].
Россия и Китай, к которым после откровений Э. Сноудена присоединилась и Бразилия, выступают за радикальную реформу существующей системы управления Интернетом. Конечно, дискуссии по рассматриваемому вопросу начались раньше, но многие
26 Расчеты произведены автором статьи на основании информации, приведенной на сайте: Internet Users by Country (2014) // Internet Live Stats. Режим доступа: http://www.internetlivestats.com/ internet-users-by-country/ (дата обращения: 25.03.2015).
27 Средний показатель распространения Интернета в мире в 2014 г. составлял 42,3%. Подробнее см.: World Internet Users and 2014 Population Stats // World Internet Stats. Режим доступа: http://www. internetworldstats.com/stats.htm (дата обращения: 25.03.2015).
эксперты рассматривают международную конференцию по телекоммуникациям, прошедшую в 2012 г. в Дубае под эгидой МСЭ (Международного союза электросвязи), как начало «цифровой холодной войны», поскольку на данном мероприятии коалиция, в состав которой в общей сложности вошли 89 стран (в том числе Китай, Россия, Иран, государства Персидского залива), предложила и приняла обновленный реестр международных телекоммуникаций, который включал определение «Интернет», понятие суверенитета над Интернетом и информационным пространством, требование расширения роли МСЭ в управлении Интернетом по сравнению с частной американской корпорацией ICANN. США же, а также другие англосаксонские страны и европейские государства (в общей сложности — 55 стран), выступили против нового реестра и представили соответствующие расхождения во взглядах как борьбу между свободой слова и цензурой28. Индия и еще несколько стран предпочли воздержаться и не присоединились ни к одной из коалиций29.
Даже несмотря на то, что у стран БРИКС нет единой позиции по всем аспектам управления Интернетом и подходам к обеспечению кибербезопасности, все члены «пятерки» однозначно озабочены собственной информационной безопасностью. На саммите в Дурбане лидеры БРИКС вновь заявили о том, что признают «исключительно важную позитивную роль, которую играет Интернет в мире в плане содействия экономическому, социальному и культурному развитию». При этом они четко высказались по поводу того, что считают «важным вносить вклад и участвовать в мирном, безопасном и открытом киберпространстве» и подчеркнули, что «безопасность при использовании информационных и коммуникационных технологий (ИКТ) с применением универсально признанных норм, стандартов и практик имеет первостепенную важность»30. Двумя годами ранее было решено, что БРИКС должна начать реализацию проекта по соединению всех пяти стран, а также ряда других государств трансконтинентальными оптоволоконными кабельными линиями — для повышения интернет-безопасности и диверсификации глобальной сети. Эта идея выглядела весьма желанной и многообещающей. Использование кабеля планировалось уже в 2015 г., однако, к нашему разочарованию, работы по проекту так и не начались, что, к сожалению, в некоторой степени подрывает веру в прочные основания БРИКС.
На последнем на данный момент саммите БРИКС в Форталезе лидеры «пятерки» не особенно останавливались на вопросе о реализации предшествующих обязательств, однако все же довольно широко обсуждали проблемы управления Интернетом и кибербезопасности. При этом была особо подчеркнута важность выработки «универсального и имеющего обязательную юридическую силу международно-правового документа» в области ИКТ под руководством ООН. Кроме того, лидеры БРИКС выразили абсолютное согласие «с тем, что необходимо сохранять ИКТ, и в частности Интернет, как инструмент мира и развития и не допускать их использования в качестве оружия». Для дальнейших совместных усилий в данном направлении было принято решение о «создании группы экспертов стран БРИКС, которая будет заниматься выра-
28 Детальный анализ ситуации приведен в: Демидов О.В. Международная безопасность в области использования ИКТ // Кибербезопасность и управление Интернетом / под ред. М. Касенова. М.: Статут, 2013. С. 77-79. Режим доступа: http://pircenter.org/media/content/files/12/13969745490.pdf (дата обращения: 25.03.2015).
29 Не исключено, что Индия решила занять очень удобную «нейтральную» позицию, поскольку на нее и так уже постоянно указывали как на главного нарушителя спокойствия и единственную страну, сорвавшую недавние переговоры с ВТО, что затрагивало ее интересы гораздо больше, чем рассматриваемая сфера.
30 Этеквинская декларация. 5-й саммит БРИКС. 27 марта 2013. г. Дурбан, ЮАР.
боткой практических предложений, касающихся основных областей сотрудничества, и будет координировать наши позиции на международных форумах». Россия также предложила совместно выработать в рамках БРИКС соглашение о сотрудничестве в области управления Интернетом и кибербезопасности, с чем согласились и остальные четыре страны. Хотя на саммите БРИКС в Форталезе упоминалась конференция NETMundial, проведенная в апреле 2014 г. в Сан-Паулу в Бразилии, и была отмечена ее блестящая организация, итоговые документы данного мероприятия в Форталезской декларации не цитируются по причине несогласия России с некоторыми из позиций, которые в них изложены31, а как мы помним, БРИКС представляет собой механизм, основанный на консенсусе, и члены этой группы стараются не оказывать давления друг на друга.
Нераспространение ядерного оружия
Проблема ядерного разоружения еще более многослойна, чем проблема реформирования Совбеза ООН и демонстрирует различия не только между «богатыми» и «бедными», но и между «официальными членами ядерного клуба» и «незаконными обладателями», между теми, кто обладает потенциалом к гарантированному уничтожению, и теми, чья ядерная мощь не так велика, и т.д.
Позиция России как страны, подписавшей Договор о нераспространении ядерного оружия (ДНЯО), предполагает признание конечной целью полное избавление планеты от ядерных вооружений. Эту же позицию активно продвигает Бразилия, а также ЮАР, которая в 1989 г. добровольно отказалась от обладания ядерным оружием, хотя до этого владела ядерными устройствами на протяжении десяти лет, но в 1991 г. присоединилась к ДНЯО в качестве неядерного государства. Подписав в апреле 2010 г. двусторонний договор СНВ-Ш с США, Россия сделала еще один шаг по направлению к вышеупомянутой цели, однако дальнейшему сокращению ядерных вооружений воспрепятствовало нежелание прочих «официальных членов ядерного клуба» присоединиться к переговорам, в то время как «неофициальные члены», согласно весьма распространенной точке зрения, должны присоединяться к ДНЯО как неядерные государства. Кроме того, очень важно, что Россия не желает уничтожать свой ядерный потенциал на односторонней основе и все еще полагается на него как на средство сдерживания. Данный подход сохраняет силу и в ходе нынешнего усиления конфронтации со странами Запада, когда ядерное оружие рассматривается как гарантия защиты национального суверенитета от возможных посягательств со стороны противников.
Поскольку существующий режим нераспространения вызывает много вопросов, а все страны БРИКС имеют различные подходы к этой проблеме, данный вопрос вновь рассматривается на основании принципа «непересечения красных линий». Так, Россия предпочитает сосредотачиваться (внутри группы или на двустороннем уровне) на более мелких, но в то же время очень важных аспектах, в которых можно нащупать точки соприкосновения — сюда относится, к примеру, вопрос о ядерной безопасности, инициирование переговоров по поводу подписания Договора о запрещении производства расщепляющихся материалов для ядерного оружия на конференции в Женеве или совместное российско-китайское предложение по поводу заключения договора о за-
31 Страны БРИКС признали центральную роль международного права в использовании Интернета в борьбе с киберпреступлениями. Редакционная статья Экспертного центра электронного государства. 16 июля 2014 г. Режим доступа: http://d-russia.ru/strany-briks-priznali-centralnuyu-rol-mezhdunarodnogo-prava-v-ispolzovanii-interneta-i-borbe-s-kiberprestupleniyami.html (дата обращения: 25.03.2015).
прете на размещение оружия в космосе [Ульянов, 2012]. При этом все страны БРИКС активно сотрудничали друг с другом в рамках ООН в деле продвижения данной инициативы, выступая с единой позиции, предполагающей неприменение силовых методов в отношении космических объектов [Медведев, 2010].
Перспективы БРИКС
БРИКС уже не считается молодым объединением. Определенные черты упадка и поверхностности, которые некоторые аналитики усматривают в заявлениях последних саммитов пяти стран, скорее указывают на то, что рассматриваемый блок вступил в пору взросления. Мы больше не должны рассматривать БРИКС как «младенца» в сфере глобального управления - это уже не новичок в международных делах, не знающий правил игры или не способный повлиять на них, а также не имеющий возможностей заявить претензии на обладание собственными легитимными интересами. Группа БРИКС уже прошла первый цикл встреч и не только успешно пережила «период наладки», но и сумела весьма существенно углубить взаимодействие на всех уровнях правительственного и неправительственного сотрудничества, что позволило создать довольно солидную «матрицу» для диалога.
Группа БРИКС зарекомендовала себя как структурный элемент и прочное основание меняющейся архитектуры нашего мира. За свою пока недолгую жизнь она сумела достичь очень многого и стала вызывать у западных политиков и экспертов, а также у своей собственной общественности уже не пренебрежение и покровительственную иронию, а неохотное признание и осторожную похвалу. Кроме того, группа постепенно превращается из объединения государств-недополучателей, лишенных желанного высокого статуса, в орган с общими интересами и взглядами на широкий спектр экономических и политических проблем. При этом мы не должны недооценивать расхождения и нередко весьма различные цели рассматриваемых стран на международном уровне, и нам еще не совсем ясно, эволюционирует ли БРИКС в прочный и единый механизм сотрудничества. При этом результаты, достигнутые на данный момент в рамках других многосторонних институтов, в дву-/пятисторонних форматах, а также устоявшаяся широкая структура встреч лидеров, министров, должностных лиц, экспертов, бизнесменов, представителей гражданского общества и молодежи, позволяют делать довольно оптимистические прогнозы относительно дальнейшего развития БРИКС в качестве важного или, по крайней мере, созидательного фактора мировой политики.
Автор сохранила приверженность тезису относительно того, что наименее важная возможная роль БРИКС может состоять в том, что объединение послужит своеобразным «бульдозером», ломающим дефективную экономическую и финансовую систему, у руля которой стоит лишь несколько одряхлевших держав. «Пятерка» уже принесла с собой этот «ветер перемен», и этот процесс необратим, хотя пока еще не совсем ясно, насколько длительным, болезненным и катастрофическим он будет. Нежелание ведущих стран Запада идти навстречу переменам и их попытки обратить ход истории вспять дают больше оснований к озабоченности относительно мирного и безболезненного перехода к справедливому и инклюзивному миропорядку.
Впрочем, это не означает, что странам «пятерки» следует подчиниться и забыть о наличии собственных легитимных интересов в рамках существующего миропорядка. Ключом к успеху реформ, несомненно, являются продолжающиеся совместные действия всех членов БРИКС. Мы уже стали свидетелями рождения первых институтов БРИКС — например, Нового банка развития и Пула условных валютных резервов.
Страны «золотого миллиарда» тоже постепенно начинают признавать успехи и дальнейшее сближение государств БРИКС, а также их привлекательность для других развивающихся стран. Недавние международные кризисы и шумиха вокруг некоторых членов «пятерки», а также попытки разделить их, предлагая некоторым из них определенные преимущества, а других наказывая в одностороннем порядке (что, конечно, неправомерно), все это хорошо демонстрируют. Объединение БРИКС является видимым и перспективным элементом современной международной системы. Более того, БРИКС представляет собой весьма привлекательную альтернативу для большей части стран мира, а также реальный центр власти, очень быстро приближающийся к своей цели, которая заключается в том, чтобы не только подчиняться правилам существующего глобального порядка, но и участвовать в их формулировке. Это, в свою очередь, позволяет надеяться на условно благоприятный вариант развития событий, предполагающий истинное сближение и согласованность действий по жизненно важным международным вопросам, характерные для пяти стран, которые при этом будут выступать в качестве своеобразного ядра, притягивающего другие государства своим авторитетом и несиловыми методами, и успешно вести их к построению более справедливого и демократичного мира путем эволюции и консенсуса, а не хаоса и революции.
Таким образом, российская инициатива оказалась довольно удачной и не только пошла на благо мировой политике в целом и развивающимся странам в частности, но и привела к определенным изменениям в ментальности жителей самой России, которые веками считали своим единственным достойным партнером и/или соперником Европу, а затем — страны евроатлантического региона. Реальная диверсификация и реальное налаживание дружеских отношений с другими цивилизациями, культурами и континентами должны в конечном итоге весьма существенно повысить политические и экономические показатели России и помогут осознать историческую и культурную самобытность страны, а также способны привести к положительным внутриполитическим сдвигам.
Как мы знаем, этот год важен для России не только в связи с председательством в «пятерке», но в большей степени по причине серьезнейших проблем, с которыми она столкнулась на внутренней и международной арене — в экономической и политической сферах соответственно. Председательство в БРИКС дает России прекрасную возможность заручиться поддержкой своих партнеров в трудные времена, а также показать себя надежным партнером и ответственным глобальным игроком. Если вспомнить председательство Бразилии в рассматриваемом клубе, то Д. Русеф приложила огромные усилия, направленные на достижение группой успеха и прогресса по наиболее важным вопросам. В частности, создание Нового банка развития является ее личным успехом, а также несомненным достижением бразильской команды, работавшей над сложной схемой переговоров и пытавшейся примирить очень разные подходы и интересы сторон. Успех же России можно будет впоследствии оценить по тому, сможет ли она обеспечить дальнейшую институционализацию группы (конечно, мы говорим не о ее превращении в официальную организацию, а, скорее, об углублении и расширении существующих связей внутри БРИКС) и получить молчаливое одобрение других членов в процессе превращения объединения в полноценный механизм международной политико-экономической координации и взаимодействия. Для достижения этой цели необходимо уделить значительное внимание проблемам безопасности, международного права и реформы глобального управления, поскольку это позволит БРИКС претендовать на то, чтобы их позиция принималась во внимание во всех разрезах международной политики. БРИКС в качестве серьезного игрока необходим большинству
развивающихся стран, недовольных безраздельным доминированием «золотого миллиарда», чтобы увидеть свет в конце туннеля. «Пятерка» должна продемонстрировать им возможность мирных изменений, что возлагает на нее дополнительное бремя — не просто встречаться и улыбаться для общих фотографий, а достигать реальных результатов, причем не время от времени, а на регулярной основе, на каждой из встреч.
Литература
Лавров С. (2015) Позиции России, Индии и Китая совпадают по взаимодействию в современных условиях // ИТАР-ТАСС — Информационное агентство России. 2 февраля. Режим доступа: http:// itar-tass.com/politika/1738861 (дата обращения: 25.03.2015).
Мартынов Б. (2009) Многополярный или многоцивилизационный мир? // Международные процессы. № 3 (21). Режим доступа: http://www.intertrends.ru/twenty-first/014.htm (дата обращения: 25.03.2015).
Медведев Д. (2010) Страны БРИК: общие цели — общие действия. 13 апреля. Режим доступа: http:// kremlin.ru/news/7443 (дата обращения: 25.03.2015).
Панова В.В. (2013a) БРИКС: проблемы взаимодействия и потенциал сотрудничества // Обозреватель. № 1 (276).
Панова В.В. (2013b) БРИКС: место России в Группе, видение и практические результаты, совместная деятельность «пятерки» в многосторонних институтах // Стратегия России в БРИКС: цели и инструменты / под. ред. В. Никонова, Г. Толорая. М.: РУДН.
Путин В.В. (2012) Россия и меняющийся мир // Московские новости. 27 февраля. Режим доступа: http://mn.ru/politics/20120227/312306749.html (дата обращения: 25.03.2015).
Старчак М.В. (2014) БРИКС — общие и частные угрозы международной безопасности // Вестник международных организаций. Т. 9. № 4. С. 163—164. Режим доступа: http://iorj.hse.ru/ data/2014/12/24/1104128423/Страницы%20из%20Вестник_2014_04_для_типогр-11.pdf (дата обращения: 25.03.2015).
Ульянов М. (2012) Дальнейшее разоружение вряд ли возможно в формате только России и США. По материалам Интерфакс. 16 февраля. Режим доступа: http://www.atomic-energy.ru/ interviews/2012/02/16/30994 (дата обращения: 25.03.2015).
Amorim (2010) Celso Amorim, Brazilian Foreign Policy under President Lula (2003 — 2010): An Overview // Revista Brasiliera de Politica International. No. 53. P. 214-240.
Kwang Ho Chun (2013) The BRICs Superpower Challenge: Foreign and Security Policy Analysis. P. 50. Ashgate.
Lavrov S. (2012) BRICS: A New-Generation Forum with a Global Reach // BRICS: the 2012 New Delhi Summit / J. Kirton, M. Larionova, Y. Alagh (eds). Newsdesk Media.
Nikonov V. (2013) BRICS: Analysing the Security Dimension // BRICS Information Centre. Режим доступа: http://www.brics.utoronto.ca/newsdesk/durban/nikonov.html (дата обращения: 25.03.2015).
Orlov V. (2014) Global Internet Governance as a New Common Agenda for the BRICS States. Speech at the BRICS Academic Forum. 16-19 March. Rio-de-Janeiro, Brazil. Режим доступа: http://www.pircenter.org/ media/content/files/12/13951542070.pdf (дата обращения: 25.03.2015).
Roberts C. (2010) Polity Forum: Challengers or Stakeholders? BRICs and the Liberal World Order // Polity. Vol. 42. No. 1. P. 10.
Stratfor (2014) The Geopolitics of the United States: The Inevitable Empire // Stratfor. 4 July. Режим доступа: https://www.stratfor.com/analysis/geopolitics-united-states-part-1-inevitable-empire (дата обращения: 25.03.2015).
Wasserman H. (2015) South Africa and China as BRICS Partners: Media Perspectives on Geopolitical Shifts // Journal of Asian and African Studies. Vol. 51 (1). P. 109-123.
BRICS Security Agenda and Prospects for the BRICS Ufa Summit
V. Panova
Victoria Panova - Associate professor, Department of International Relations and Foreign Policy of Russia, Moscow State Institute of International Relations; Chief Strategy Planning Advisor, NCR BRICS; 76 Vernadskogo Prospekt, 119454 Moscow, Russian Federation; E-mail: panova@nkibrics.ru
Abstract
As a recent phenomenon, the BRICS continues to provoke heated discussions about its prospects and its sustainability as a community of like-minded actors. While observers can recognize common goals regarding international financial and economic architecture reform, the BRICS security agenda occupies a grey area of uncertainty. Meanwhile, as host of the BRICS in 2015—16, Russia sees as its main priority the transformation of the group from a loose forum into a full-fledged mechanism for economic and political coordination and cooperation. Peace and security issues are thus included, and at least lead to a limited conversion at the level of lowest common denominator. This limited conversion derives from a variety offactors — geographical and geopolitical positions, diverse political historic tradition, different international political status within current political governance system, close economic and political ties and complicated form of cooperation/competition with the established western powers, as well as differences in understanding and promoting their own global ambitions and priorities. In this article, the evolution of Russia's approaches toward the importance of the BRICS and its place within Russian foreign policy priorities is considered, with attention given to political security, international law and global governance. While a number of problems would receive only minor attention and are more relevant to only some participants (such as fighting illegal drugs or maritime security or certain regional conflicts), other issues need to be handled at the lowest common denominator (such as reform of the United Nations Security Council or non-proliferation). BRICS members continue to find new areas of possible cooperation and take small but sure steps toward a mechanism of coordination among the five countries. The BRICS are vested with additional responsibility given that their cooperation and achievements in global political and economic governance reform offer an alternative to the domination of the advanced economies and a new model of equal and mutually beneficial cooperation by the majority of developing countries.
Key words: BRICS, global governance reform, peace and security, regional crisis management, internet governance and cyber security, counter-terrorism, non-proliferation, sovereignty, multipolarity, Russian foreign policy
References
Amorim (2010) Celso Amorim, Brazilian Foreign Policy under President Lula (2003 — 2010): an overview. Revista Brasiliera de Politica Internacional, no 53, pp. 214—240.
Kwang Ho Chun (2013) The BRICs Superpower Challenge: Foreign and Security Policy Analysis. P. 50. Ashgate.
Lavrov S. (2015) Lavrov: Pozicii RF, Indii I Kitaja Sovpadajut po Vzaimodejstviju v Sovremennyh Uslovijah [Lavrov: Position of Russia, India And China Coincide in Cooperation in Current Conditions]. Tass. Russian News Agency. 2 February. Available at: http://itar-tass.com/politika/1738861 (accessed 25 March 2015).
Lavrov S. (2012) BRICS: a New-Generation Forum with a Global Reach. BRICS: the 2012 New Delhi Summit / J. Kirton, M. Larionova, Y. Alagh (eds). Newsdesk Media.
Martynov B. (2009) Mnogopoljarnyj ili Mnogocivilizacionnyj Mir [Multipolar or Multicivilizational World?]. International Trends, no 3 (21). Available at: http://www.intertrends.ru/twenty-first/014.htm (accessed 25 March 2015).
Medvedev D. (2010) Strany BRIK: Obshhie Celi - Obshhie Dejstvija [BRICS: Common Goals - Common Actions]. 13 April. Available at: http://kremlin.ru/news/7443 (accessed 25 March 2015).
Nikonov V. (2013) BRICS: Analysing the Security Dimension. BRICS Information Centre. Available at: http:// www.brics.utoronto.ca/newsdesk/durban/nikonov.html (accessed 25 March 2015).
Orlov V. (2014) Global Internet Governance as a New Common Agenda for the BRICS States. Speech at the BRICS Academic Forum. 16-19 March. Rio-de-Janeiro, Brazil. Available at: http://www.pircenter.org/ media/content/files/12/13951542070.pdf (accessed 25 March 2015).
Panova V.V. (2013a) BRIKS: Problemy Vzaimodejstvija i Potencial Sotrudnichestva [BRICS: Problems of Interaction and Potential for Cooperation]. ObozrevateF, no 1 (276).
Panova V.V. (2013b) BRIKS: Mesto Rossii v Gruppe, Videnie i Prakticheskie Rezul'taty, Sovmestnaja Dejatel'nost' «Pjaterki» v Mnogostoronnih Institutah [BRICS: Russia's position in the Group, the Vision and the Practical Results, activity of "five" in Multilateral Institutions]. Strategija Rossii v BRIKS: celi i instrument (eds. V. Nikonov, G. Toloraja). Moscow: RUDN.
Putin V.V. (2012) Rossija i Menjajushhijsja Mir [Russia and the Changing World]. Moskovskie novosti. 27 February. Available at: http://mn.ru/politics/20120227/312306749.html (accessed 25 March 2015).
Roberts C. (2010) Polity Forum: Challengers or Stakeholders? BRICs and the Liberal World Order//Polity, vol. 42, no 1. P. 10.
Starchak M. (2014) BRICS: General and Particular Threats to International Security. International Organisations Research Journal, vol. 9, no 4. Available at: http://ioij.hse.ru/data/2014/12/24/1104128423/CrpaHm;H%20 H3%20BecTHHK_2014_04_flns_THnoip-11.pdf (accessed 25 March 2015).
Stratfor (2014) The Geopolitics of the United States: The Inevitable Empire. Stratfor. 4 July. Available at: https://www.stratfor.com/analysis/geopolitics-united-states-part-1-inevitable-empire (accessed 25 March 2015).
Ul'janov M. (2012) Dal'nejshee razoruzhenie vrjad li vozmozhno v formate tol'ko Rossii i SShA [Further disarmament is hardly possible in "only Russia and the United States" format]. 16 February. Available at: http://www.atomic-energy.ru/interviews/2012/02/16/30994 (accessed 25 March 2015).
Wasserman H. (2015) South Africa and China as BRICS Partners: Media Perspectives on Geopolitical Shifts. Journal of Asian and African Studies, vol. 51 (1), pp. 109-123.
