CC BY
110
УДК — 342.951 ББК — 67.401.0
ПРОБЛЕМЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ ОХРАНЫ ОТНОШЕНИЙ В СФЕРЕ ОБЩЕСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ И ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА
ЮРИЙ ВАСИЛЬЕВИЧ КИВИЧ,
доцент кафедры административного права Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя Научная специальность 12.00.08 — уголовное право и криминология, уголовно-исполнительное право
E-mail: yv_kivich@mail.ru Рецензент: доктор юридических наук, профессор Лебедев С.Я.
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Рассматриваются проблемы административно-правовой охраны отношений в сфере общественной безопасности и общественного порядка, предлагается ряд мер по совершенствованию правоохранительной и правоприменительной деятельности в указанных областях.
Ключевые слова: общественный порядок, общественная безопасность, административно-правовая охрана.
Annotation. In article problems are considered administratively-right protection relations in sphere public safety and a public order, a number of measures on perfection is offered law-enforcement activity in the specified areas.
Keywords: public order, public safety, is administrative-legal protection.
Общественная безопасность и общественный порядок как социально-правовые категории характеризуются рядом особенностей, определяющих содержание деятельности властных органов по охране (обеспечению) этих отношений.
1. Общественная безопасность и общественный порядок:
♦ касаются всех граждан без исключения, причем с момента рождения и до конца жизни;
♦ как правило, касаются элементарных действий, поступков и правил поведения людей, которые происходят открыто, публично и обычно понятны для окружающих;
♦ регулируется как нормами права, так и иными социальными и техническими нормами (морали, обычаями, традициями, даже модой).
2. В сфере общественной безопасности и общественного порядка:
♦ ежегодно совершается огромное количество правонарушений;
♦ происходит значительный оборот объектов и предметов повышенной опасности. Поэтому лицен-зионно-разрешительная деятельность органов внутренних дел, осуществляющих государственный надзор
и контроль в этой области, позволяет предупреждать и пресекать нарушение установленных правил и, тем самым, минимизировать наступление тяжких последствий, связанных, как правило, с нарушением соответствующих норм, стандартов и требований;
♦ соприкасаются такие опасные антисоциальные явления, как наркомания, пьянство, проституция, бродяжничество, попрошайничество;
♦ постоянно проходят различные массовые публичные мероприятия с большой концентрацией людей в тех или иных помещениях или на ограниченной территории, что нередко создает угрозу для жизни и здоровья граждан, нормального функционирования организаций;
♦ происходят различные групповые нарушения, массовые беспорядки, вооруженные и невооруженные конфликты, террористические акты. Нередко они сопровождаются убийствами, гибелью людей, погромами и поджогами государственных и общественных зданий, жилых домов граждан, разрушением железнодорожных путей, мостов, линий электропередач и связи;
♦ неразрывно связаны с чрезвычайными ситуациями, наступающими при возникновении стихийных
бедствий, пожаров, крупных техногенных аварий, катастроф, эпидемий и эпизоотий, создающих угрозу жизни и здоровью граждан и требующих проведения аварийно-спасательных и восстановительных работ.
Названные особенности общественной безопасности и общественного порядка наглядно демонстрируют важность и актуальность этих сфер в деятельности государственных и муниципальных органов, а главное — определяют содержание их правоохранительных функций и полномочий.
В современных условиях реформирования государственного правоохранительного механизма основой системы органов охраны общественного порядка и общественной безопасности в Российской Федерации должны стать органы охраны общественного порядка и общественной безопасности в муниципальных образованиях как наиболее многочисленной части всей системы. Руководить ими должны органы местного самоуправления.
При организации взаимодействия муниципальных органов охраны общественного порядка и общественной безопасности сложнейшим остается вопрос их взаимоотношений и взаимодействия с федеральными и территориальными органами охраны общественного порядка и общественной безопасности, другими органами системы обеспечения общественной безопасности. Очевидно, на уровне органов местного самоуправления должен быть создан орган управления, который бы взял на себя выполнение этих и других управленческих функций.
Основными функциями муниципальных органов охраны общественного порядка должны стать предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений, охрана общественного порядка и безопасности, именно в общественных местах.
Понятно, что в целях формирования муниципальных органов охраны общественного порядка потребуется значительно изменить действующее законодательство, а также принять ряд новых нормативных правовых актов.
В этой связи необходимо разрешить ряд проблем по поводу становления и развития обновленной общефедеральной системы обеспечения общественной безопасности.
При формировании разноуровневой системы обеспечения общественной безопасности требуется учитывать два, казалось бы, противоречивых принципа: единоначалия и распределения полномочий. С
одной стороны, руководитель высшего уровня должен быть наделен всей полнотой власти и ответственности, с другой, — без передачи части функций на более низкий уровень, без консультаций и согласований невозможно устранить неизбежные разногласия и конфликты при принятии и исполнении решений.
Чем выше степень угрозы общественной безопасности, тем сложнее должна быть система ее обеспечения, больше создается уровней управления, а, следовательно, и процесс обеспечения общественной безопасности более сложен и длителен.
Практика показала, что создаваемые системы, временные органы управления не всегда адекватны возникшей угрозе. Порой сил и средств одного субъекта РФ (одного уровня) достаточно, чтобы предотвратить или ликвидировать саму угрозу, а также возможные негативные последствия. Вместе с тем, создавая мощную группировку сил и средств различных министерств и ведомств РФ, приходится сталкиваться с многочисленными проблемами правового и организационного характера.
Указанные обстоятельства подтверждают мнение, что система обеспечения общественной безопасности и общественного порядка должна иметь многоуровневую систему управления (как минимум три уровня).
Первый уровень, так называемый тактический (территориальный), — наиболее простой и включает в себя силы и средства территориальных подразделений, дислоцированных на этой территории. В этот уровень должны войти муниципальные органы охраны общественного порядка.
Второй уровень, региональный, является более высоким по сравнению с предыдущим, значительно отличается от него и включает в себя подразделения субъекта Федерации, расположенные в его границах. На наш взгляд, это основной уровень, в первую очередь, по объему решаемых задач.
Третий уровень управления — стратегический (в некоторых источниках его называют еще политическим); включается в работу, когда возникает угроза безопасности значительной части населения страны, дополнительные и значительные усилия для устранения угрозы или ликвидации негативных последствий.
Руководит оперативным штабом Президент РФ или Председатель Правительства. В его состав входят представители министерств и ведомств, задействованных для ликвидации ЧС.
-дЛ^^ИЙ-
В последние годы все больше говорят и пишут еще об одном уровне управления. На сегодняшний день он в практической деятельности применяется крайне редко, хотя в последние годы получает все большую научную проработку и практическую реализацию. Это связано с введением в Российской Федерации института полномочных представителей Президента РФ в федеральном округе, созданием правоохранительных структур в федеральных округах и т.д. [1, с. 38—41; 5, с. 194—196].
Для немедленного и адекватного реагирования на возникающие угрозы, которые охватывают территорию более одного субъекта РФ, в системе органов власти федеральных округов следует создать структуры, задачей которых было бы обеспечение общественной безопасности и общественного порядка.
Следует еще раз подчеркнуть, что при создании различных структур на всех уровнях системы обеспечения общественной безопасности особое значение имеет функциональный подход. Все эти структуры должны в основном определяться задачами и функциями.
Процесс формирования функциональной структуры должен идти снизу, с определения задач, стоящих перед низовыми элементами системы, в первую очередь в муниципальных образованиях. Задачи и функции элементов обеспечения общественной безопасности в субъекте Российской Федерации, в свою очередь, определяются общественно-политической, социально-экономической и т.д. ситуацией в субъекте.
Система обеспечения общественной безопасности в целом должна не только в полном объеме соответствовать общероссийской системе национальной безопасности, но и быть ее составной частью. Систему безопасности образуют органы законодательной, исполнительной и судебной властей, государственные, общественные и иные организации и объединения, граждане, принимающие участие в обеспечении безопасности в соответствии с законом, а также законодательство, регламентирующее отношения в сфере безопасности.
Основным субъектом обеспечения безопасности личности и общественного порядка является государство, осуществляющее функции в этой области через органы законодательной, исполнительной и судебной властей [2, с. 1—17]. Государство в соответствии с действующим законодательством обеспечи-
вает безопасность каждого гражданина на территории Российской Федерации. Гражданам Российской Федерации, находящимся за ее пределами, государством гарантируется защита и покровительство.
Органы законодательной власти определяют основные направления и приоритеты в защите жизненно важных интересов объектов безопасности; формируют сферу правового регулирования отношений обеспечения безопасности; устанавливают порядок организации и функционирования органов обеспечения безопасности; осуществляют контроль за их деятельностью и т.д.
Реализация положений Конституции РФ, федеральных законов, других нормативных правовых актов возложена на исполнительную власть в лице Президента и Правительства РФ.
Судебные органы обеспечивают: защиту конституционного строя в Российской Федерации, осуществляют правосудие по делам о преступлениях и административных правонарушениях, посягающих на общественный порядок, безопасность личности, общества и государства; обеспечивают судебную защиту граждан, общественных и иных организаций и объединений, чьи права были нарушены, и т.д.
Граждане, общественные и иные организации и объединения являются субъектами безопасности, обладают правами и обязанностями по участию в обеспечении безопасности и общественного порядка в соответствии с законодательством Российской Федерации, законодательством органов власти субъектов Российской Федерации, их нормативными правовыми актами, принятыми в пределах их компетенции в данной сфере.
Государство обеспечивает правовую и социальную защиту гражданам, общественным и иным организациям и объединениям, оказывающим содействие в обеспечении безопасности в соответствии с законом.
Кодекс РФ об административных правонарушениях подготавливался не один год; этим занимались комиссии двух составов Государственной Думы. Характерно, что члены комиссий длительное время придерживались привычной точки зрения о том, что административное правонарушение, в отличие от преступления, не может посягать на общественную безопасность.
Но, в итоге, от таких несовместимых с реальной действительностью взглядов пришлось отказаться.
В Кодексе в перечень задач, поставленных перед административным законодательством, впервые была включена охрана общественной безопасности и общественного порядка.
То, что возможность административных правонарушений посягать на общественную безопасность признана законодательством, в современных условиях высокого уровня научно-технического прогресса имеет важнейшее значение. Сам по себе этот факт еще далеко не исчерпывает проблемы. Подход к ее решению требует ответа на многие вопросы.
Задача заключается в том, чтобы сформировать представление о подлинном составе административного правонарушения, посягающего на общественную безопасность и общественный порядок, в полном взаимодействии образующих его признаков.
Составы таких проступков связаны, главным образом, с нарушением правил обращения с техникой и веществами, способными причинить вред. Разрешая такую задачу, прежде всего, необходимо разобраться в механизме причинения вреда, установить, каким образом действия лица, являющиеся проявлением его воли, приводят к такому изменению обстановки, которое сопровождается причинением вреда, выявить существенные черты реально совершаемых деяний и последствий, обозначить их в качестве признаков и представить в виде состава правонарушения.
Общественная безопасность, выступающая в качестве объекта правонарушения, обычно рассматривается как определенные общественные отношения [3, с. 158—164]. Но в данном случае такое разъяснение представляется недостаточным. Безопасное функционирование техники, в которой сконцентрирована огромная энергия и масса веществ, способные причинить вред, контролируется разумной волей человека, разрабатывающего и соблюдающего правила и нормы обращения с ними. При этом человек вступает во взаимодействие с другими людьми и, вместе с тем, определенным образом воздействует на предметы материального мира, подчиняющиеся естественным законам. Общественные отношения и материальный мир с присущими ему естественными законами образуют реальную действительность.
Таким образом, можно говорить о том, что общественная безопасность — это состояние реальной действительности, исключающее возможность причинения вреда жизни, здоровью людей, имуществу и живой природе, поскольку оно контролируется разум-
ной волей человека, руководствующегося в своих действиях соответствующими правилами и нормами.
В качестве примера служит такое состояние общественной безопасности, как пожарная безопасность. Здесь безопасность — такое состояние процесса соблюдения требований закона по эксплуатации различных объектов, которое исключает возможность пожаров, ибо человек сохраняет возможность управления своими действиями по собственной разумной воле, руководствуясь требованиями соответствующих правил.
Следующий вопрос, имеющий важнейшее значение для выявления механизма создания угрозы причинения вреда, а затем и ее реализации, — это выявление связи между действиями лица, нарушающего правила и нормы, и объектом правонарушения. Каким путем происходят такие изменения в объекте, которые могут привести и приводят к причинению реального вреда? Изучение фактически происходящих событий позволяет получить исчерпывающий ответ на этот вопрос.
Безопасное состояние объекта разрушается, когда нарушение правил или норм приводит к потере контроля за функционированием техники или состоянием веществ, способных причинить вред, возникает реальная угроза причинения вреда. На дальнейшее развитие событий лицо, создавшее угрозу причинения вреда, повлиять уже не может. Вышедшие из-под власти человека силы способны, при определенных условиях, причинить вред объектам, выступающим в качестве факультативных.
К чему следует относить угрозу: к действию или к последствию? Как представляется, угроза — завершающий момент действия, его результат, но в то же время и полноценное последствие, выступающее в качестве признака состава. Угроза занимает свое место в пространстве и во времени, обладает качественной определенностью — наличием неконтролируемых сил, способных причинить вред. Именно такое соотношение действия, заключающегося в нарушении правил и норм, создающего реальную угрозу причинения вреда, и самой угрозы, оцениваемой как последствие деяния, позволяет представить состав административного правонарушения, посягающего на общественную безопасность (равно как и преступления) в полной взаимосвязи, в единстве его признаков.
Административное правонарушение в законодательстве рассматривается как виновное действие (без-
-дЛ^^ИЙ-
действие) [4]. Предлагаемое представление о единстве состава административного правонарушения, в котором действие и его последствие органически связаны друг с другом, не вызывает необходимости определять характер отношения виновного к каждому из них в отдельности, а позволяет и обязывает устанавливать форму вины в совершении правонарушения в целом, по характеру отношения к действию — правонарушению, создающему реальную угрозу причинения вреда, и к последствию — самой угрозе, которые едины. Иначе говоря, форма вины определяется характером отношения к созданию угрозы, т.е. опасности для общества.
Условия, в которых действуют неконтролируемые вредоносные силы, могут быть такими, что угроза причинения вреда исчезнет, и состояние безопасности восстановится либо, наоборот, она превратится в действительность, поражая дополнительные объекты. В последнем случае представляет интерес характер отношения лица, создавшего угрозу, к причинению вреда дополнительным объектам, который обычно рассматривается как форма вины по отношению к последствию. Здесь следует сказать, что последствие — это сложный процесс, который образуется отдельными элементами, связанными между собой естественными закономерностями. Например, при дорожно-транспортном происшествии происходит удар, способный вызвать опрокидывание, загорание, взрыв и т.д. Но начало этого процесса — аварийная обстановка, создаваемая виновным, и характер его отношения к поражению дополнительных объектов не могут рассматриваться в качестве самостоятельной формы вины, а вытекают из формы вины в создании аварийной обстановки, т.е. правонарушения в целом.
При решении задачи эффективного использования силы закона первоочередной мерой является выпуск качественных комментариев КоАП, содержание которых должно быть тесно увязано между собой. Комментарии к Общей части должны быть подготовлены высококвалифицированными специалистами, не обремененными устоявшимися, но явно устаревшими взглядами, способными глубоко проанализировать механизм современных реально происходящих событий, дать им такую юридическую характеристику, которая позволила бы практическим работникам быстро находить бесспорное решение.
Если комментирование законодательства и разъяснения по его применению будут подготавливаться на достаточно высоком уровне, можно ожидать как укрепления общественного порядка и безопасности, так и повышения доверия и уважения к органам, задействованным в административно-правовой охране.
Литература
1. Тимохин Н.В. Институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах: проблемы правового регулирования и основные направления совершенствования // Пробелы в российском законодательстве. 2010. № 4.
2. Кашкина Е.В. К вопросу о статусе субъектов охраны общественного порядка // NB: Российское полицейское право. 2013. № 1.
3. Кивич Ю.В. Признаки общественного порядка и общественной безопасности как объектов административно-юридической защиты // Вестник московского университета МВД России. 2014. № 5.
4. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (ред. от 31 декабря 2014 г.) (с изм. и доп., вступ. в силу с 23 января 2015 г.) // СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1.
5. Цыреторов А.И. Федеральные округа в системе территориального управления России // Вестник Б ГУ. 2012. № 2.
References
1. Timokhin N.V. Institut of plenipotentiaries of the Russian President in federal districts: problems of legal regulation and the main directions of improvement // Gaps in the Russian legislation. 2010. №. 4.
2. Kashkina E.V. To a question of the status of subjects of protection of a public order // NB: Russian police law. 2013. № 1.
3. Kivich Yu. V. Signs of a public order and public safety as objects of administrative and legal protection // Bulletin of the Ministry of Internal Affairs Moscow university of Russia. 2014. № 5.
4. The code of the Russian Federation about administrative offenses of december 30, 2001 № 195-FZ (an edition of december 31, 2014) (with amendment and additional, in force since January 23, 2015) // SZ RF. 2002. № 1 (p.1). Art. 1.
5. TsyretorovA.I. Federal districts in system of territorial administration of Russia // Bulletin BGU. 2012. № 2.
